角度丨政府信息公开：跳出法律之外的多维度思考
《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年以来已实施近十年时间，所起作用有目共睹，信息公开为行政机关了解公众需求和认识社会现状打开了一扇全新的窗户。然而，不同角度的思考会带来不同的感受和困惑。
从行政法角度讲，由于信息公开不同于一般传统意义上的行政行为，在行政主体、行为形态和法律适用等方面都有特殊性，给建立在传统行政法理念和架构上的行政复议、行政诉讼制度带来较大冲击。
从行政机关角度看，《条例》的实施对行政机关的影响是全方位的，也是深层次的，既有对行政机关现行的工作模式、方式方法以及行为习惯的影响，还涉及到行政机关的传统理念、陈旧观念、固化思维和过时工作方法的转变、改进或调整。这无异于一场牵一发而动全身的变革。
从信息管理角度看，有效梳理公开后不断变化的海量信息，使之不被“肢解”或误读，成为公众便于获取的整体系统，并实现其社会治理和利用价值的最大化，是其面临的新课题。
从事后监督角度看，考量信息公开是否达到预期目标，更多的是要关注公开的信息或数据是否符合公众的要求，并评判信息或数据本身产生的社会效果。在评估时，既要评估信息公开行为或结果的情况，又要逐步侧重对信息公开工作的效率、效益和影响进行科学评判，从而为完善、调整或者创新政策提供依据。对于引入客观中立的第三方评估来说，完善外部监督机制，建立信息公开可持续可发展的机制，是考量第三方评估成效的关键。
如果把信息公开视为链条轴心的话，涉及主动公开、依申请公开、保密审查、行政复议、行政诉讼等内部环节，外部环节又与党务公开、政务公开及政务服务、政府政策解读与回应社会关切、政府数据开放共享等密切相联。本文立足于以“大局观”看待信息公开，多角度分析现状，使信息公开内外环节融会贯通于工作的始终，可能对信息公开内外环节有所帮助和参考价值，希望引发进一步思考。
对此，申请人、行政机关、人民法院、学界和媒体之间或多或少还存在理论认识不一致的地方，实践中也各有各的苦衷及为难之处。信息公开所折射出的表象和深层问题，多是立体、交叉、错综复杂的情况，笔者尝试从四个维度看其中的政府信息公开问题，一是从法律工作格局即立法、司法、执法、守法方面和媒体监督角度看；二是从对人的影响即理念、语境、认识和思维的角度看；三是从信息的有效管理角度看；四是从第三方评估效果的角度看。
一、法律工作格局维度
(一)立法方面
按照立法的一般规律，应先制定位阶高的法律，然后再修改下位法的行政法规。由于时代潮流发展的原因，《条例》的制定和实施是在尚未修订的背景进行的，而后再按照信息公开精神修订《保密法》及其实施办法等法律法规。目前，还有法律法规尚未在内容上和《条例》衔接。其中，最明显的表现就是《档案法》与《条例》之间的矛盾。如《档案法》第一条就明确规定：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案……”它传递的意思就是《档案法》的首要作用是对档案的保护和管理，而不是档案的利用。
而《条例》的出发点是“公开为原则，不公开为例外”。目前信息公开的很多法律法规制度内部就存在冲突，其标准不一又导致司法、执法“打架”、多头执法，司法结果的差异又给执法带来新的困惑和麻烦。未来形成合纵连横、互相配合的政府信息公开法律体系，使立法、司法、执法在制度设计中形成统一协调机制应是我们追求的目标。
(二)司法方面
目前，我国与信息公开有关的法律法规和规范性文件较多，各界对《条例》中的某些基础问题尚未达成共识。面对如此众多的法律规范，究竟选择何种裁判依据、从何处着手，是困扰法官的一大难题。实践中出现的“同案不同判、同法不同解”的现象，许多都是法官在同一案件上选择法条和裁判依据不同而导致的。对于信息公开之诉这种新类型的行政诉讼，法院在受案范围、原告资格、举证责任分配等问题上也难以形成统一界定标准，对保护个人隐私和兼顾公共利益也存在冲突的尺度。同样的案件经不同法院或法官审理就可能产生不同的结果。“同案不同判、同法不同解”现象形成的原因是多方面的，有时也很难用简单的对错来衡量一个具体案件，但如此持续可能会损害司法公信力。
此外，司法裁判对信息公开的发展又有重要影响，裁判的不统一容易使行政机关无所适从，而行政机关答复的不规范和多样性又增加了司法裁判的难度。因此，法院依据立法宗旨，发挥司法能动作用，针对信息公开出现的新情况新问题，提出新办法新对策，切实统一行政案件裁判标准，早日实现信息公开的“类案同判”尤为重要。
(三)执法方面
《条例》体现了一种全新的政府治理理念，对于行政机关来说，信息公开工作犹如平地拔起一座楼，没有设计图纸，也没有经验材料可谈，是个“新工程”。《条例》实施后，行政机关面对不同职业群体、不同利益的多样申请，甚至是超出立法本意的申请，要在法定时间内做到“有问必答”，势必存在跨度太大、准备不足的现象。可以说，行政机关也遇到前所未有的困惑和难处。使公开后的信息发挥正能量作用，是行政机关积极努力所做之事，但公开后如何避免引起法律风险、舆论风险和政治风险也是一种常规考虑。
信息公开是行政机关的一项法定义务，不能不履行或者不当履行该项法定义务。如果公开的内容有争议，媒体一旦予以报道，引起炒作，会使相关行政机关更加被动。在操作过程中，造成的结果可能有违党的十八届三中全会对政治体制改革论述的基调和步骤，从而成为“不法分子”寻找体制“软肋”的突破口。这是各级行政首长或行政机关不愿看到的结果，也是他们难以承担的政治风险。
(四)守法方面
政府信息公开申请案件多涉及国土资源、城市建设、财政、教育、工商、税务、卫生、公安、教育等基本民生领域，申请人的职业多是公益组织、在校大学师生、法律专业人士(民众委托的律师)。目前申请人的申请目的，大致归纳有：对某一行政机关的做法有不同看法，希望通过政府信息公开引起上级机关、有权机关或社会关注；防止地方保护主义，避免暗箱操作，申请公开政府制定文件的依据；监督政府或行政机关的行政行为是否合法合规；有意无意把政府信息公开制度当成工具，为解决个人具体问题而来；因信访走不通的或法律程序终止等其他渠道未得到满意答复；和行政机关较劲、“死磕”的也有。
从申请人角度看，推动公开的良性发展离不开由下而上的申请人推动。从长远看，给行政机关、司法机关带来的“压力”，其实正是制度建设中所需要的，这一监督的压力不仅有助于改变或改善全社会对信息公开的态度，还在实践上有助于发现制度不够完善的问题，纠偏政策，以更好地维护公民权益，形成巨大推动力。申请人不管是对寻求真相，还是向政府讨说法而发起的“压力测试”，都是希望行政机关不回避，坦然面对，包容公众的合理质疑。对于浪费行政和司法资源的个别现象，也要采取必要的措施加以规制。
(五)媒体监督
就政府信息公开来说，不论是传统媒体，还是新媒体，都是信息公开的载体，又是舆论监督不可或缺的主体。报道信息公开的案例，也是记者职责所在。舆论监督就是要让信息公开，因为，公开才能去伪存真，使一切操作置于阳光之下，促使事态向良好的方向发展。
目前，我国的政府信息还没有做到充分公开，只有当政府信息真正公开到位之后，才能从根本上减少新媒体上所披露的问题，所谓的“大道不行，小道不止”说的就是这个道理。新媒体虽然相较传统媒体有着传播快的特点，对防范行政机关以自由裁量权为理由，寻找各种借口，掩盖真实目的，规避相关信息的公开，有着更加积极的作用；但不可否认，在媒体报道中也出现了带有个人喜好或单维度的采访及模式，产生噪音增多与效应放大的弊病。因此，提高新旧媒体对信息公开监督的真实性，也是不可忽视的一环。
二、对人的影响维度
(一)理念方面
我国正在经历经济转型升级时期，《条例》施行后，政府信息管理的原则也由“以保密为原则、以公开为例外”转变为“以公开为原则、以保密为例外”。“公开为原则，不公开为例外”的本意是：全部政府信息都应公开，除非有例外。我们现实情况是，从公开属性来看，有三种信息。
一是禁止公开的信息，有人比作“黑”色信息；
二是《条例》列举的23类必须公开的信息，有人比作“白”色信息；
三是“待定信息”，如“重要、受控、敏感信息”，这些信息既不属于禁止公开信息，也不属于必须公开的信息，需要行政机关根据社会经济发展情况做出具体判断，有人称之为“灰色信息”。
在我们没有梳理规范这些信息时，如按照此原则的逻辑推理，势必就要公开这部分“待定信息”，这在当下显然是不现实的。再有，“公开为原则，不公开为例外”中的“例外”还不明确。《条例》中的“例外信息”有：国家秘密、商业秘密、个人隐私和国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定(以下简称“三安全一稳定”)。国家秘密范围可从新修订的《保密法》及其实施办法找到；商业秘密范围在我国至今还没有一部具有权威性的法律对此做统一规范；个人隐私范围的界定还没有相关的法律依据。
由于“三安全一稳定”的信息不是确定的法律概念，所涵盖的信息范围又过于宽泛，同时和国家保密制度之间又有重叠之处。这给行政机关和司法机关都带来麻烦。如果作为例外的不公开信息的范围“模糊不清”，则“公开为原则”很大程度上将受制于飘忽不定的“不公开为例外”，而无法具有操作性和实效性。如何在实践中逐步完善相关法律制度，还要一个过程。树立公开为原则的指导思想至关重要。笔者认为，在当下，要修正对“以公开为常态，不公开为例外”的简单机械理解，回归到一种理念的思路上来更为妥当。
(二)语境方面
谈论起政府信息公开概念时，同样一个词语会有三个不同的理解或指向。
一是《条例》所指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。如何理解这个概念，社会各方也存在差异。
二是广义上的政府信息，它涵盖政府公开制作、掌握、获取的其他信息，内容可能包括政务公开和信息公开两个方面的。广义上的政府信息内涵和外延要比《条例》规定的信息公开的概念广阔得多。
三是每个人根据自己认识理解的政府信息。在当下，每人都有自洽的价值体系，甚至有各自不同的逻辑和词汇，就申请人和行政机关两方来说，在不同的语境下，申请人会按照各自对政府信息概念的认识，向行政机关提出各种各样申请，而有些行政机关也会按照自己的理解去答复。申请的目的和内容各异，答复也不规范。加之，不同的机关与不同的申请人对同一概念也会有自己的理解，导致了对一个问题会形成不同层次、不同角度的认识。
在这样的基础上，对话沟通可能显得比较吃力。原因可能包括：《条例》本身概念有不明确、模糊地带；背后制约因素不同，如教育背景、生活条件、政治倾向等；没有换位思考、缺少在一个层面沟通；以及不在一个语境和逻辑下讨论，得出的结论自然会五花八门，这就出现“一千个读者就有一千个哈姆雷特”的现象。
(三)认识方面
认识是行动的先导，新的事物要有新的认识。解决了认识上的误区，有可能摒弃长期以来习惯的、陈旧的、不合时宜、简单的看法。信息公开中在认识上重点要防止两种倾向。
一种是偏“左”的倾向。即忽略《保密法》及其有关规定，认为未标密级文件或不按权限和程序执行就以为可以简单公开。未标密级的信息有知悉范围的要求，比如，传达到县团级的文件，有些内部管理信息。还有发布农产品安全状况、重大传染病疫情、重大动物疫情、重要地理信息数据、统计信息等，这需要严格按照权限和程序执行，不能擅自发布公开。
二是偏“右”的现象。对于个别行政机关来说，是把提供政府信息视为一种权力，不是作为一项法定义务、责任和基本公共服务。思想认识仍停留在行政机关提供政府信息是对社会、对公众、对申请人的一种“恩赐”，公开与否视行政机关工作人员情绪好坏、与申请人关系远近等不确定因素而自由决定，把必须履行的一项强制性义务当做“一阵风”，对公开政府信息采取“多一事不如少一事”和相互推诿的认识。
(四)思维方面
《条例》规定各级政府办公厅或办公室是政府信息公开工作的主管部门，负有对本辖区推进、指导、协调和监督的职能。从工作性质上看，政府办公厅或办公室这个单位的工作性质在主管政府信息公开工作之前多是保运转。一般不需要办文，现在政府信息公开工作既要保运转，又要办业务。政府信息公开工作和运转部门、业务部门的工作方式和思维有不同之处：
一是和运转部门不同。运转部门主要工作的特点多是负责上传下达，前期调研，中期运转，后期督查，有人形象比喻为“接球不发球”。政府信息公开工作特点既要围绕办理主动公开政府制作或获取的政府信息的调研和工作布置后的督查，还要针对申请人提出要求，依法依规拿出解决的政策建议，属于“接球又发球”。
二是和业务部门不同。业务部门在办文时，发球方是熟悉的本系统或本部门，所涉及的事情多是经常接触或思考的问题。具体工作由各级行政首长直接布置。政府信息公开工作则不同，从业务角度讲，信息公开工作不是按照科技、教育、财政这样分类的纵项业务，而是横跨涉及所有政府履职过程中的一种专向业务。尤其是依申请工作，业务是行政机关以前没有经历过的，“发球方”不是某位行政长官或熟悉的本系统或本部门，而是不曾谋面的不特定的大多数人，从不同角度在给行政机关提出或“布置”涉及各种各样问题的工作。同时，还要“救球”和“补位”，处理诸如历史问题等各种疑难杂症。
政府信息公开是一项开创性工作，这项工作政策性强，涉及面宽，没有经验可循。又是一项综合性事物，涵盖政策法规、专业知识、技术操作等方方面面。新的工作方式需要打破惯性思维带来的工作方法，快速适应新的业务工作要求，不是行政机关一朝一夕之事就可做到之事。知识的积累和新思维、新工作模式有直接联系，这需要长期的训练养成。
三、信息的有效管理维度
虽然一些地方和部门在编制目录方面取得了探索性成果，但自身标准还存有疑问，如，在本辖区各市、县，委办局是否通用，和中央垂直部门的标准可否一致，和其他省(市、区)有无相连，和国家图书馆的标准是否对接等问题。站在全国信息管理角度讲，采取先地方后中央的政府信息目录标准确定方式，各部门各单位按照各自情况和理解，各搞一套标准体系，发布的信息公开目录将会五花八门、各式各样。
如果没有全国统一的标准规范和指南示范，政府信息资源难以整合，相互之间难以实现共享和交换，也给用户查询或获取这些信息造成了不必要的困难。更无法为以后形成全国统一、互联互通、分布与集中相结合的政府信息资源体系提供帮助，势必形成一系列新的“信息孤岛”和“烟筒林立”，造成资源的极大浪费，直接影响政府信息公开的顺利进行和可持续发展。目录系统的建设要有顶层设计，对共性的事情进行统一标准和规范化，遵循标准化、规范化和科学化的发展道路。
(一)公开目录、指南
何为政府信息公开目录和指南，是编制目录、指南时遇到的首要问题。目录应该是根据政府信息的主要特征、按照一定的次序编排的列表。目录的作用是汇集政府信息，以便于准确地查找政府信息。政府信息主要特征是和政府信息相关的一些附加信息，比如题目、文号、内容摘要等，也叫核心元数据。按一定次序编排是为了方便检索。目录本身不包括政府信息内容，只是显示其关键属性。
《条例》规定，政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。张野等专家们认为，指南是提供给公众的一篇说明性文字，其目的是方便了解政府信息的内容及获取方式。
(二)目录系统及构成
目前，大多数政府机构对政府信息公开的内容只采用了网站发布的形式，没有使用完整的系统管理，因此质量管理问题在政府信息公开中得不到有效的约束。如何管理和控制政府信息在国家政策原则框架下合法发布，杜绝可能由于人为疏忽存在的隐患，依然是当前政府信息公开工作迫切需要解决的问题。
数据管理是政府信息公开工作中的一个重要环节，这种管理不仅是全方位的，一旦出现漏洞，很容易造成社会上的消极影响，建立一套设计精密的目录系统可以对政府信息公开进行严格的统一质量管理。国务院办公厅信息公开目录系统主要由管理子系统和服务子系统两部分构成。管理子系统的主要功能包括信息采集、元数据标引、信息审核、信息发布(传递给服务子系统)等，实现对信息采集、编审、发布的全程控制。同时，还包括元数据管理、分类管理、流程管理、统计管理、用户及权限管理等辅助功能。服务子系统主要是通过互联网提供政府信息的检索、分类导航、信息展现、下载打印等服务，使公众能快速、便捷地查阅、获取政府信息。
(三)元数据标准
如果没有统一的政府元数据标准和目录规则，政府信息目录将缺乏对政府信息的有效组织。我们在编制目录系统时发现，仅提供了《条例》所要求的索引号、文件名称、内容概述、生成日期四项内容是不够的。诸如某项规章制度的主体范畴、实施日期、相关配套文件名称、发布机构等都无法揭示，这不利于公众对政府信息的查询和获取，会导致政府信息的揭示不完整，信息管理容易出现混乱。
如在现实的操作中，在政府网站发布文件信息时，同样一条文件信息会在很多栏目上展示，随着事态的变化，这条文件信息内容存在被修改、合并、废止等情况的变化。如果没有标识管理，经过若干年后，在海量信息中，要搜索这条信息时，就会出现几十条不同版本、内容相近或不同文件的信息，真假和是否有效会变得“鱼龙混杂”。届时可能本部门的工作人员都分辨不清，对于不熟悉公文或临时关注此类信息的公众来说，更加难以辨认。从宣传推介上来说，让公众了解获取信息的渠道越多越好；从信息管理上来说，信息源必须具有唯一性。
(四)分类体系
在有些政府信息公开网站中，许多政府信息公开目录只是在网站提供了简单的公文标题列表或按照本机关或单位的机构设置进行排列，公众在使用时，只能先选择相应的类别后再进行逐条浏览，一旦所需信息的类别不能确定或不好辨别，就要浏览多个栏目，甚至是全部的信息列表。如果使用者不熟悉栏目的设置，或设置层次较多，可能快速找不到相应栏目，给使用者带来极大不便。
虽然有些网站提供了高级查询，但仅限于文号、标题、关键词等几个字段。在信息不多时问题不突出，信息浩如烟海时，即使用全文检索或关键词的方式进行查询也无法完全准确定位到所需的信息，还会带来很多不相干的信息极大地影响了政府信息公开的效果。
建立完备的分类体系可以避免上述情况发生，不采取完备的分类体系，还容易造成信息重复或信息缺失。相同的信息放在不同的栏目下，或逻辑不相关的信息在同一栏目中显示，造成信息重复；信息内容与栏目名称不一致，造成信息缺失。
信息分类是根据信息内容的属性或特征把信息划分为若干类别，并建立起一定的分类体系和排列版序。目前，适合于政府公开信息分类的方法主要有四种，即主题分类、机构分类、体裁分类和服务对象分类。
政府信息分类目录编目的标准构建是一项系统工程，既要考虑到能对现存信息进行合理分类，又要为未来的信息增长留下空间；既要考虑到国内的分类实际，又要考虑到对世界通行分类标准的吸收和借鉴。因此注重编目标准设计的系统性和规划性至关重要。
四、第三方评估效果维度
第三方评估作为一种行之有效的外部制衡机制，弥补了传统政府自我评估的缺陷，改变了以往“自娱自乐”的格局，努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，使社会公众不断获得政策措施带来的“红利”，其积极作用不可替代。
所谓第三方评估的第三方，是相对于第一方(被评对象)与第二方(服务对象)这两方之外的人员，一般是指研究机构、专业评估组织、媒体平台、一般社会组织和公众等。由于“第三方”与“第一方”、“第二方”没有直接利益关系，一般来说，具有较好的独立性、客观性。所谓评估，主要是依据一定的程序和标准，对公共政策的效率、效益和影响进行科学评判，从而为改进、调整或者创新政策提供依据的行为。一言以蔽之，评估就是要评价政策产生多大效果，是否达到预期目标，有无推广价值。
比如要评估政务公开或政府信息公开，评估的目的是聚焦《条例》的规定以及相关政策文件，考量是否达到预期目标，更多的是要关注公开的信息或数据是否符合公众的要求以及评判信息或数据本身产生的社会效果，既要评估信息公开行为或结果的情况，又要更多侧重于或逐步引导对信息公开工作的效率、效益和影响进行科学评判，从而为改进、调整或者创新政策提供依据。
从目前第三方评估开展情况看，在目的、评估方法、评估指标设定和评估结果发布上有很多值得探讨的地方。有的把第三方评估混同行政机关内部的评比，有的代替上级机关对下级机关的检查，也有的将评估指标等同于工作任务。评估的目的停留在是否提供信息查阅服务和检索功能是否完备，是否有相关制度平台建设，信息发布量等行为或结果上。这些基本上还处于基础层是否夯实问题。
笔者认为，《条例》只是政府信息公开的起点，而非终点。因此需要积极面对和深刻解剖推进过程中的问题，切实保持对信息公开的敏感性，尽最大可能避免副作用的产生。步骤上，渐进推进是最优方式，既不能由其缓慢地自由成长、自发进行，又不能激进地强力推进，拔苗助长。减少相互之间的理解不一，行政机关、公众、学者和媒体之间有话多商量，实现良性互动，可能是优选的方法。
我国政府信息公开制度施行时间不长，理论和实践经验还十分有限。政府信息公开的实践过程，实际上也是一个联动、互动、滚动的发展过程，而形势发展与社会公众对服务型政府的要求也越来越高，对政府信息的需求日益增长。可以说，做好政府信息公开工作，挑战前所未有，机遇也前所未有。
作者：张庆广
文章来源：中国行政管理（本文略有删减）
封面图来源：网络
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