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【斑斓•司改】何 帆 | 有人宣布改革成功,众人为何嗤之以鼻

2016-06-15 何帆 法影斑斓


作 者 | 何 帆(最高法院司改办规划处处长)


“XX法院进入试点以来,各项改革稳妥有序推进,一线审判力量增加18%,法官独立意识更强,责任意识更重,人均结案率增加27%,法定审限内结案率提升12%,服判息诉率、当庭裁判率大幅上升,人民群众满意度飞跃提升,法官职业保障落实到位,人员流失得到有效遏制,‘早改早受益,早改早发展’的共识已经凝聚,‘全员思改、人心盼改’的气氛已经形成。”


类似文字和表述,常见诸于各类外宣材料或内部简报,相信关心司改进展的读者都不陌生。按理说,这些对改革成效的描述,通常要经过层层把关,才会登报或公开,可法院内外,却认同者少,质疑者众,为何如此,原因如下:


第一,自己夸自己,公信度不高。截至目前,许多关于改革成效的宣传都是自己表扬自己,或者邀请媒体、人大代表表扬自己,歌功颂德,各有套路,缺乏客观、中立描述。打开官方报道或汇报材料,改革形势一片大好,从一个胜利走向新一个胜利;打开微博、微信,内部吐槽声一片,担心员额被抢、指责遴选不公、抱怨负担不减、哭喊收入下降,学者、律师也时不时泼几瓢凉水、唱几句衰歌……给人内外评价两张皮、褒贬评价走极端的感觉。


第二,试点尚推进,成效待检验。司法是个复杂的过程,会受多重变量影响。入额法官司法能力和责任意识的提升,新的审判权力运行机制与传统审批模式的磨合,都会有一个过程,因此,对改革成效的评估和判断,应当有一个合理周期,不宜过早就成败下结论。可是,有的法院入额法官名单才刚公布,责任制才刚启动,就已宣布改革成功、成效显著,不知是哪门子自信使然。另外,试点本身就是一个试错的过程,内设机构如何设置才合理,辅助人员如何配置才科学,都应预留“试错”空间,允许多元尝试,秉持“试了就一定成功”的心理搞改革,很难取信于人。


第三,数据不全面,问题难显现。审判绩效数据不是“万能药”,但可以做“体检表”。从试点法院情况来看,有的绩效指标确有提升,有的暂不理想。例如,有的法院“拆庙撤神”,弱化庭室职能,组建多个审判团队。行政审批减少,“同案不同判”现象却抬头,发回重审率随之上升。又比如,有的法院法官忙着准备入额考试,人心惶惶,再加上立案登记制导致案件递增,人均结案率、法定审限结案率一时不太理想。上述情况,本是改革必然经历的阵痛,但相关试点法院还是习惯“报喜不报忧”,拿上台面的都是光鲜数据,难看数字都藏着掖着。这类藏头露腚的“鸵鸟成绩单”,也是外界不认同改革宣传的重要原因。


第四,描述太感性,欠科学论证。以本文开头援引的话为例。“一线审判力量增加18%”的内涵是什么?员额制以后,一线法官增加了还是减少了?多少一线法官未能入额?又有多少领导岗位或综合部门的法官“回流”一线?审判辅助人员增补了多少?多少人是占编制的,多少人又是聘用制的?如何判断法官的“独立意识”和“责任意识”加强了,职业尊荣感提升了?“人民群众满意度提升”的判断标准又是什么?这些感性认知,必须通过数据和实例来描述与论证。


至于人均结案率提升的原因和标准,也值得进一步推敲。改革后人均结案率大幅攀升,意味着改革前法官们都在消极怠工,还是改革后辅助人员迅速增补到位?此外,在许多试点法院,未入额法官仍在一线办案,人均结案率有没有将未入额法官计入办案人员基数,还是把他们的办案量都算到入额法官“功劳簿”上?对这些问题,汇报者应当解释清楚,主政者应当心里有数。


第五,分析太牵强,缺乏说服力。司法进步和职业转换,皆有其自身规律。即使没有改革,有的法院审判绩效数据也在逐年提升。改革之后,哪些成效是改革之功,哪些成效是趋势使然,应当实事求是、公允评价。此外,不同审级法院受理的案件类型不同,繁简程度也有差异,单纯用当庭裁判率、一审服判息诉率、二审瑕疵改判发回率来描述改革成果,内部认可度并不高。


其实,哪些数据适合用来展现改革成效,其实不难判断。例如,审判独立性判断数据可以包括:未参加案件审理的院庭长审核签发文书的案件比例;提交专业法官会议讨论的案件比例;提交审判委员会讨论的案件比例;简易程序适用率,等等。又比如,关于审判资源优化配置的判断数据可以包括:一线办案人员在在编人员中的比例、在队伍总数中的比例;改革前后法官人数和分布、辅助人员人数和分布,以及二者的配比情况;院庭长直接办案情况(可以对参与办案的方式、办理案件的类型进行更为细致的分析);未入额法官转岗、安置和分流情况。上述概括未必全面,但大致能勾勒出改革轮廓。


司法改革推进到现在,尽管仍面临一些问题和障碍,但许多共识已经形成。越是如此,对司法改革成效的评判,就越应当实事求是,注重科学实证。对改革的评价,大致可以包括四个视角,唯有综合权衡,才能科学评判。


一是人民群众视角。让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,这是司法改革的总目标。改革改得好不好,首先得看人民群众(包括当事人及其代理人)的获得感。需要说明的是,“感受到公平正义”,不是要求人人都对裁判结果满意,实践中也根本做不到。换言之,只要人民法院依法独立公正审判,就是推动实现司法公平正义,哪怕依法将一个扰乱法庭秩序者司法拘留,或者对失信被执行人信用惩戒,也是让他/她感受到公平正义力量的过程。


至于人民群众对改革的“获得感”,应分解成若干指标,由当事人及其代理人去评判,例如:司法便民措施是否到位、诉讼服务中心功能是否齐全、司法资讯公开是否到位、法官庭审驾驭能力是否加强、繁简分流机制是否健全、结案效率是否提升、裁判文书说理是否强化、法律适用统一机制是否健全……通过大数据的汇总和分析,应当能得出客观、公允的结论。相反,靠在立案大厅、街坊邻里发问卷的所谓满意度调查,早已远远落后于时代。更何况许多问卷设计者的问题本身就十分雷人,就像一个女孩子对男朋友撒娇:“你是喜欢我呢,很喜欢我呢,还是非常非常喜欢我呢?”


二是第三方中立视角。通过委托中立第三方调查机构,对司法改革成效进行评估。对调查机构的资质,应当有权威认证。对评估标准和方法,应当有严格审查。不是随便哪个教授申请一笔经费,带着几个研究生,走几个省份,搞几个座谈,一路吃着火锅唱着歌,就整出一个评估报告完事了。没有扎扎实实的田野调查,没有几个月的审判观摩,没有敞开心扉与干警促膝谈心,根本就捞不出任何干货。这类文艺青年采风式的评估,还不如任何一个高院研究室的调研报告有料。


三是内部督察和分析视角。通过党组督促管理,对所有审判数据和工作绩效进行科学、全面的分析。这个过程,不需要进行任何价值判断,数据本身就会说话。此外,上级机关督察只要不是走形式,也能够发现一些问题。前段时间,中央督察组到某院督察领导干部办案情况,该院先是说办案管理系统出了故障无法打开,在督察组一再要求下,终于“修好”了,打开一看:领导干部办的全是简单的交通肇事案、道交赔偿案,根本没有按照中央的要求“啃硬骨头,办疑难案”。没有督察来“揭伤疤”,问题根本就暴露不出来。


四是法院人员感受视角。改革要让人民群众有获得感,也要让广大法官和其他工作人员有获得感。员额制到位后,法官的工作负担是否切实减少?审判辅助人员是否增补到位?工作时间或工作日之外被迫加班加点是否仍是普遍现象?年休假制度落实得如何?履职保障是否到位?是否仍存在个案审批或干预情况?这些数据和调查,都是法院工作人员“获得感”的生动注脚。


当然,还有一个非常关键,也无法回避的指标:法官工资收入增加是否落实到位?有没有出现“明升暗降”现象?与过去的工资收入相比,实际增幅是多少?与法院所在地同级政府同级公务员相比,实际多出多少?审判辅助人员、司法行政人员收入是否有相应增加?没有实际数据辅证,所谓“全员盼改,人心思改”就是吹牛皮。


最后要说的是,在这个价值多元的时代,无论资深法官还是司法新秀,愿意二次择业、自主创业,都是正常现象。到底是改革逼人走,还是不改也会走;是改革出了问题,还是不改更留不住人,必须有一个理性、科学的判断,不能因为有人用脚投票,就认为改革出了问题。


也有人说,能不能把吸引优秀律师、学者来当法官,也作为改革的评价指标。要我说,那得看吸引来的都是什么人。如果是愿意以法官为志业,愿意终身办案、以判决垂范者,说明法官岗位吸引力确实提升了。如果是那些人还没到,就开始意淫法院院长、检察院检察长之位,嚷着“别惹我,我可能是你们未来上司哦”的狂人,又或者叫嚣着“I’m rich!比你有钱,不会腐败”的妄人,那只能说明,我们的司法改革之路,依旧艰难漫长,而法律职业共同体的形成,仍然遥遥无期。


   2016年6月15日于西宁至北京航班上


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