【斑斓·司改】何 帆 | 专业法官会议不能是“高级法官俱乐部”

作 者 | 何 帆（最高人民法院）

因为工作关系，公号后台常会收到基层法官的信息或留言，有咨询改革政策的，也有投诉改革“乱象”的。最近，一位法官咨询：“我院建立了专业法官会议机制，对疑难案件进行集体‘会诊’，可成员都是副院长、庭长和副庭长，除了相关合议庭成员，普通法官无权参加，这与过去领导们集体研究案件有什么区别？”

专业法官会议的“门槛”

打开各地报送的“专业法官会议规则”，发现绝大多数法院对专业法官会议成员资格都做了限定：有的限定为“资深法官”，但究竟何谓“资深”，则语焉不详；有的要求原则上由具有审判长资格的法官组成；有的规定院庭长、全国审判业务专家为“当然成员”；有的要求组成人员具有15年以上审判工作经验，并且符合“政治素质好、理论水平高、品行优良”等条件。

为什么要对专业法官会议成员设定较高的“门槛”？利用工作便利，我请教了部分法院改革方案起草人，答案主要集中在以下几个方面：

一是提升专业品质。既然是“专业”法官会议，就应当对参会者的审判经验、专业能力、理论水平有较高要求，这样才能确保案件得到充分、专业的讨论。尽管入额法官整体能力较过去有很大提升，但在一段时间内，法官素质参差不齐、审判经验深浅有别的情况还将长期存在，只能通过择优遴选，尽可能让专家型法官参加专业法官会议。

二是强化责任意识。专业法官会议虽然不是审判组织，但要求参与者事前审阅材料、梳理争点问题、事中充分讨论、明确表达意见，必然牵扯相当一部分精力。目前普通法官办案压力都很大，所在合议庭的案件尚且无暇讨论，又怎么腾得出时间、精力参加专业法官会议，研究别人的案子。一位法院院长告诉我，之前也鼓励普通法官参加会议，但每次会议都叫不来人，到场发言也多是敷衍，后来强制要求庭长、副庭长参加，这一机制才开始正常运转。庭长、副庭长由于肩负审判监督职责，参加会议更为积极，责任心也更强一些。

三是发挥监督作用。取消院庭长案件审批制度后，院庭长仍然要履行与其职务对应的监督职责，但除了参加审判委员会、专业法官会议外，不得对其没有参加审理的案件发表倾向性意见。部分院庭长认为，参加专业法官会议既有利于他们及时发现法律适用不统一的问题，也可以通过发表意见，间接监督指导合议庭正确办理案件。

为什么设立专业法官会议

“专业法官会议”是改革试点过程中，部分试点法院在过去的“审判长联席会议”基础上的，进行的制度创新。最终由《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号，以下简称《意见》）予以确认。《意见》第8条第1款规定：

“人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查。”

在《意见》起草过程中，有专家学者提出，既然要“还权”于独任法官和合议庭，就没必要画蛇添足，再设置专业法官会议这一组织。也有法官担心，专业法官会议和过去的审判长联席会议一样，可能成为部分院庭长变相对案件施加影响的平台，美其名曰“仅供参考”，实际上是“必须参考”。院庭长们对这一机制也有顾虑，生怕法官借此推卸责任，把“难办”案件统统提交会议讨论。

经过认真研究，《意见》起草者最终还是决定保留这一机制。主要考虑是：第一，确保案件质量。取消院庭长案件审批制度后，有必要建立一种咨询研讨机制，对一些疑难案件进行会商。第二，统一法律适用。通过搭建集体研讨平台，防止“同案不同判”现象出现。第三，促进业务交流。尤其是民事、刑事、行政等不同业务“条线”的交流，汇聚不同视角，解决好刑民交叉、行民交叉领域的疑难问题。第四，配合审委会改革。限缩或过滤提交审判委员会的案件数量，大量案件可以通过提交专业法官会议解决，即使无法形成一致意见，讨论情况也可以供审判委员会决策时参考。

那么，按照《意见》，专业法官会议到底有哪些特点呢？在我看来，特点包括：

第一，职能定位业务性。专业法官会议是应用于审判领域的机制设计，目的是为合议庭提供咨询参考意见，促进公正合理办好案件。它不同于一些法院建立的法官会议或法官委员会，后两种均是法官自治性组织，目的是推动法官广泛参与涉及自身权益事项的决策与管理，管理事项包括但不限于审判事务，还可能涵盖学习培训、图书采购、法庭建设等司法行政事务。

第二，组成人员平等性。组成人员可能有院庭长、审判长，也有不担任领导职务的普通法官，但所有人地位完全平等，不存在谁的意见可以压倒谁，更不允许“一言堂”现象出现。

第三，讨论范围限定性。讨论范围仅限于因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的案件，事实认定问题、政策把握问题，原则上不提交会议讨论。

第四，提请主体特定性。一类主体是合议庭中的审判长，由他将符合《意见》规定的案件提交专业法官会议讨论；一类主体是院庭长，由他们在行使对特定个案的监督权时，要求将案件提交专业法官会议讨论。考虑到独任法官审理的一般是简易程序案件，如果确实存在重大、疑难、复杂情形，应优先考虑将简易程序转为普通程序，所以独任法官无权将案件提交专业法官会议。

第五，讨论结果参考性。专业法官会议最后可能形成一致意见、多数意见，也可能形成多元意见，整个讨论过程必须入卷备查，但这些意见都仅供合议庭参考，合议庭可以不采纳，甚至决定采纳少数意见。有些试点法院规定，专业法官会议讨论结论未被合议庭采纳，合议庭应当在审理报告中说明理由。个人认为，这么做不符合专业法官会议作为咨询机构的定位。

考虑各地法院人员、案件情况差异较大，《意见》预留了探索空间，没有明确以下几个问题：第一，专业法官会议是否涵盖全体入额法官，也即事实上的“全体法官会议”？第二，专业法官会议成员应当符合什么样的条件？第三，专业法官会议到底是全院规模的、条线规模的，还是仅设置在不同审判庭内？第四，专业法官会议是松散型的“民间”组织，还是紧密型的“官方”组织，在参会人数、开会形式、会议流程上是否有严格要求？第五，专业法官会议由谁主持？是相关合议庭审判长，还是分管副院长或者庭长？第六，如果专业法官会议没有达成一致意见，或者合议庭未采纳专业法官会议意见，案件是否应当提交审判委员会讨论？

让专业法官会议回归“专业”

司法改革为什么难？除了要撼动利益，还因为制度设计应着眼于长远，不拘泥于现实条件；着眼于整体，统筹考虑配套举措；着眼于细节，防止被变相架空；着眼于大局，不搞“一刀切”“齐步走”。以专业法官会议为例，它虽然脱胎于过去的审判长联席会议和审判例会，但在员额制的背景下，又被赋予了“去行政化”的含义。因此，在推进这项改革时，仍应不忘“去行政化”之初心，兼顾当下和长远、整体和局部，考虑不同层级、不同规模法院的差异。

第一，关于法律地位和成员资格。按照《意见》精神，专业法官会议是一个咨询性组织，而非审判组织，作为审批制度取消后的一种过渡性安排，具体效果如何，还有待实践检验。因此，目前暂不宜赋予专业法官会议及其决议法律上的地位，避免有人打着监督的旗号，使之成为新的“行政化”平台。

从这个角度讲，专业法官会议不宜定位为一个官方的、封闭的组织。既然最终决议是咨询性质的，就可以不设正规的表决机制，大家自由表达观点，事后归纳整理即可，不追求确定、统一的结论。在制度设计上，可考虑将专业法官会议设定为一个开放、松散的民间组织，既可临时召集，也能专门召开，每次参加的人员可以不固定，只要有利于集思广益、研究解决问题即可。例如，北京市门头沟法院的专业法官会议，就是一个法官自发组织的案件交流研讨平台。

在参加人员范围上，有人提出，既然入额法官人人平等，就不该设置“门槛”，原则上入额法官都有资格作为专业法官会议成员。事实上，在一些小体量、小规模的基层法院，由于入额法官整体素质较高、数量较少，专业法官会议本身就是全体法官会议。此外，最高人民法院第一、第二巡回法庭的主审法官会议，也是庭内所有法官均参加的专业法官会议。

但是，如前所述，赞成设“门槛”的同志认为，入额法官素质参差不齐，并不全部具备解决疑难法律问题的能力，另外，多数提交专业法官会议讨论的法律问题都属于刑事、民事、行政等具体“条线”，没有必要让全体法官参与讨论，否则既降低效率，也徒增成本。

我认为，既然普遍承认员额制一种“择优选任”机制，那么，对于入额法官，就不宜再划分三六九等，再从中选主审法官或者搞审判长选任。是的，少数地区在入额问题上，确实存在“照顾”或“放水”现象，但是，制度设计应侧重通过绩效考核、问责机制去“挤出水分”，而非迁就现实，给这种“水分”再留运转空间。所以，所有入额法官都应具备参加专业法官会议的资格，而不应将行政职务、法官等级作为“门槛”。如果专业法官会议变成了“高级法官俱乐部”，或令其成员与审判委员会专业委员会高度重合，就会让改革回到“行政化”的老路上去。

有意见认为，入额法官较多的法院，可以考虑以两年为限，明确具备相应审判经历者才能参加专业法官会议。问题是，有些年轻法官资历虽浅，但可能在某一特殊领域有专门研究或知识专长，不宜简单将其排除在外。某种程度上讲，让年轻法官参加专业法官会议，并发表法律见解，也更有利于磨炼新人，引入多元视角。

当然，所有入额法官都有资格参会，并不代表所有法官都要参会。对于法官较多、案件较多的法院，可以考虑设置专业法官会议人选库，并注明每位法官的专业特长和审判经历。合议庭认为有必要将案件提交专业法官会议讨论时，可以由合议庭根据案件类型，以及所涉法律问题新颖、难易程度，提供希望参与讨论的法官名单。合议庭持不同意见的成员，可以分别提出建议参会的法官名单，由审判长汇总提出。至于参会人员是否有领导职务、来自哪个庭室、具体数量要求，都可以灵活处理。

第二，关于设置模式和会议层级。曾有人提出，既然名曰“专业”法官会议，是否应根据专业类型，在法院内部分设立民事专业法官会议、刑事专业法官会议和行政专业法官会议？其实，从字面看上看，《意见》提出的是“建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议”，并没有限定会议的设置模式和层级。

从全国已经建立专业法官会议机制的法院情况看，大致包括三种类型：

第一种是全院法官均参加的专业法官会议，主要是一些新设法院或者中西部地区人员、案件数量较少的法院。

第二种是按照审判业务种类设立的法官会议。有的只设民事专业法官会议和刑事、行政法官会议；有的涵盖刑事、民事、行政、立案、执行、国家赔偿各个专业；有的还会细分至知识产权、金融、房地产等专业领域。

第三种是按部门层级设立的法官会议。如北京市第三中级人民法院，在内部自上而下设有三个层次的专业法官会议，即：审判庭法官会议、条线专业法官会议和联席法官会议。其中，联席法官会议专门用来讨论刑民交叉等跨越不同审判领域的法律问题。当然，这种在条线专业法官会议之外，还设置审判庭法官会议的情况，主要适用于专业划分比较细、案件类型比较多的法院，一般法院并无必要细分。

前已述及，专业法官会议既然是一个开放性组织，组合形式本来就可以是多元的，有什么样的问题，就找合适的人来研究解决，没有必要拘泥于庭室、条线之限。有时为了帮助助理科学成长，也可以安排助理列席会议旁听。

第三，关于启动程序和办事机构。按照《意见》，将案件提请专业法官会议讨论的途径有二：一是由审判长代表合议庭提请；二是院庭长对于四类案件，可以依职权决定提请，即：（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。

实践中主要存在的疑问是：合议庭将案件提请专业法官会议讨论，具体提请给谁，是否必须报请庭长或分管副院长批准？庭长或分管副院长是否必须参加会议？会议是否必须由在场职务最高者主持？

个人认为，既然专业法官会议主要起辅助、服务合议庭办案的作用，就应当以合议庭的正当需求为导向，不再以行政审批方式决定。为了便于管理，可以考虑指定审管办或研究室（也可以是合并之后的综合审判部门）作为专业法官会议的办事机构。具体操作上，可以分两种情况：

第一种是可以在本审判庭范围内解决的问题。这种情况下，专业法官会议有时是与庭务会套开的。审判长可以申请庭长召开专业法官会议，庭长进行形式审查后，即可适时召集庭内法官开会研究，事后将纪要送办事机构编号备案。

第二种是需要跨越审判庭，或者是需要召集多个审判庭法官开会研究的问题。合议庭直接向办事机构提出申请，由其进行形式审查，如果属于《意见》规定的问题，可以列入会议规划，并代为邀请相关法官，通知庭长和分管副院长。

集中由办事机构管理，有利于统筹规划，如果同一时期内，多个审判庭、合议庭就同一问题提请专业法官会议讨论，办事机构可以根据需要，召集更大范围的法官参与讨论。如果是院庭长提请召开的会议，办事机构原则上也应当对案件类型进行审查，再决定是否召集会议。

至于院庭长是否一定要参加专业法官会议，可区分情况而定。如果案件本身就是院庭长依职权提请讨论的，相关院庭长自然应当参加会议，发表意见，并记录在案。如果案件是合议庭提请讨论的，参会人员范围则交由合议庭决定，可以邀请院庭长参加，也可以不邀请。

一般来说，会议的召集人或主持人可以是相关合议庭的承办法官、审判长、庭长或者分管院领导，也可以是审管办工作人员。有人提出，受既有的“官本位”文化影响，主持或召集会议的人员职务越高，到会率越高，参会人员积极性可能越高，也更有利于达成一致意见。但从长远来看，强调成员之间的平等性更加重要，我们努力的方向应当是强化专业法官会议在提升法官智识上的吸引力，而不是靠主持人的官阶来吸引大家参与。

实践中，一些专业法官会议参照审委会议事程序，由资历最浅的法官最先发言，职务最高的法官最后发言，这么规定有一定道理，但既然提倡平等发言，意见也只是参考性的，不搞“论资排辈”也未尝不可。

第四，关于讨论范围和后续处理。按照《意见》，提请专业法官会议讨论的案件主要有两类：一类是合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论；另一类则是院庭长依职权提请讨论的四类案件。前一类已明确只讨论法律适用问题，后一类《意见》虽未明说，但根据审判亲历性的要求，也应当局限于法律适用问题。

实践中，一些法院将专业法官会议的讨论范围放宽到事实认定问题，个人认为这是违反《意见》精神的。即使涉及事实认定问题，凡是提交专业法官会议讨论的，也应当是举证责任分配等可以转换为程序法或证据法问题的事项。至于法官与人民陪审员在事实认定问题上有分歧的，还是按照相关试点方案，提交审判委员会讨论决定为宜。

其实，只要不违反亲历性原则，专业法官会议既可以讨论法律适用问题，也可以讨论政策把握问题。《意见》所说的“法律适用标准不统一”，可以是合议庭内部不统一，也可以是与其他合议庭、审判庭甚至其他法院的标准不统一。即使难以证明“不统一”的存在，只要是重大、疑难、复杂、新型的法律适用问题，并且有讨论必要的，都可以提请专业法官会议讨论。

专业法官会议的结论，合议庭当然可以不采纳，但是，合议庭是否必须说明不采纳的理由，或者将案件提前审判委员会讨论呢？个人认为，既然专业法官会议结论是参考性的，合议庭当然有不采纳的权利，至于判决如何说理，应当由合议庭把握，不能将回应专业法官会议结论作为对合议庭的要求。如果是合议庭提请讨论的案件，与专业法官会议结论不一致时，合议庭可以自行决定是否报请审判委员会讨论。如果是院庭长依职权提请讨论的案件，合议庭复议结论与专业法官会议结论不一致的（或者虽然一致，但与院庭长意见不一致的），院庭长可以依职权提请审判委员会讨论。

第五，关于激励机制和成果转化。有人担心，在繁重的案件压力下，法官根本没有积极性去参加专业法官会议。个人认为，只要机制够健全、决策够民主、成果能转化、参会算绩效，专业法官会议对法官能够形成吸引力。

这些吸引力主要包括：

一是智识驱动。每个人都有知识短板，对自己在审判过程中的常见疑问，法官也都有与专业人士讨论交流的需要。只要讨论的是真问题，有利于提升审判质效、促进裁判标准统一，有责任心的法官不会无动于衷。

二是声誉积累。裁判文书就是法官的名片，而对一名法官专业水准和审判能力的评判，主要来自同僚和律师。通过在专业法官会议上发言，能够提升自己在内部的认可程度，赢得同僚的尊重信赖，这也是许多资深法官孜孜努力的追求。

三是绩效激励。参加专业法官会议肯定会占用法官的时间和精力，某种程度上讲，这也是法官在完成本职工作的同时，为提升审判整体质效作出的智识贡献，理当将参加专业法官会议情况纳入业绩考评体系。

最后，审管办或研究室作为办事机构，应当做好专业法官会议讨论成果的转化工作。无论哪一层级的会议，召开后都应由编号备案，形成纪要存档。至于成果形式，可视讨论问题的重大、新颖程度确定，可以是调研报告、参考案例，也可以是指导意见、立法建议。汇编之后的专业法官会议纪要，对于上级法院和本院领导及时掌握辖区或本院的法律统一适用情况，发现重大、新型法律问题，肯定具有重要价值。

为完成这篇文章，我曾与许多一线法官和院庭长讨论。大家普遍认为，如果法院内部追责还是自上而下，奖惩仍然自上而下，考核最终自上而下，就不能扭转法官希望自下而上上交矛盾的冲动，专业法官会议就仍有可能成为转嫁司法责任的平台，这是它无力承受之重，也是必须通过推进其他配套改革举措解决的问题。

感谢您阅读“法影斑斓”，希望它能兼顾新知与审美。如果您觉得图文有点儿意思，请点击右上角按钮，选择“查看公共号”，再点击关注即可。也可搜索微信号：funnylaw1978。如果想阅读过往文章，可点击“查看历史消息”。

    何帆出品   扫码关注