五校连枝｜用法律手段为地球生命共同体保驾护航

写在前面

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在治国理政的突出位置，生态文明建设取得显著成效，美丽中国揭开崭新一页。

今年9月，习近平总书记在考察陕西榆林时就能源转化升级，走绿色低碳发展道路提出了要求；10月20日至21日，习近平总书记深入到山东省东营市的黄河入海口等地考察，为黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略擘画了蓝图。

近日，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会在昆明举行，国家主席习近平以视频方式出席并发表主旨讲话，强调人不负青山，青山定不负人，要携起手来秉持生态文明理念，开启人类高质量发展新征程，共同构建地球生命共同体。

放眼全球，在建设生态文明，推动全球环境共同治理，助力全球可持续发展的大背景下，如何通过法治手段为构建地球生命共同体保驾护航？今天的“五校连枝”专栏，就让我们一起来看看来自西南政法大学、中国政法大学 、华东政法大学、中南财经政法大学和西北政法大学的专家解读！

杜健勋

西南政法大学

经济法学院（生态法学院）教授，重庆市生态环境执法专家，中国（重庆）自由贸易试验区商事调解中心调解员。

以法治守护地球生命共同体

1992年，联合国在巴西里约热内卢召开“环境与发展”大会，签署了联合国《生物多样性公约》，奠定了生物多样性保护的国际法基础。自此之后，全球生物多样性保护与治理不断推进，联合国于 2000 年 5 月开放签署《卡塔赫纳生物安全议定书》，且于 2003 年 9 月 11 日生效，2010 年联合国通过了《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任和补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》，辅以其他的国际法文件，生物安全的国际法框架基本形成，并建立了以风险防御、信息交流、惠益分享、损害赔偿等为基础的生物多样性保护与治理基本制度。

2021 年 10 月，联合国生物多样性大会高级别会议在昆明召开，在闭幕会上正式通过了《昆明宣言》，确保制定、通过和实施一个有效的兼具雄心和变革性的，平衡推进《生物多样性公约》三大目标的“2020 年后全球生物多样性框架”，以扭转当前生物多样性丧失趋势并确保最迟在 2030 年使生物多样性走上恢复之路，呼吁各方采取行动，共建地球生命共同体，全面实现“人与自然和谐共生”的 2050 年愿景。使生物多样性走上恢复之路，需要强大的政治动力，更需要慎密合理的法律框架，以法治守护地球生命共同体。

首先，需要有根植于内心的地球生命共同体的信念与对法治的信仰，这是一切政治决断与法治秩序的基础。只有内心的信仰才能凝聚共识，在当下新冠肺炎疫情等不确定性因素的影响下，共识弥足珍贵，共识推动智慧发现与各方合作。《昆明宣言》正是基于这种信念展示了这些共识，强调了生物多样性及其提供的生态系统功能和服务为地球上所有形式的生命提供支持，改善人类和地球的健康与福祉、促进经济增长和可持续发展。

其次，积极完善全球与国家的环境法律框架。生物多样性丧失、气候变化、各类污染，这些前所未有的危机对我们的社会、文化、繁荣和星球构成威胁，生物多样性的恢复要坚持山水林田湖草沙系统治理的思维，建立以“生态环境修复”为中心的环境法律责任体系，探索整体观与系统论下的生物多样性整体保护制度，并加强执法力度。可持续发展以及其他国家目标的实现有赖于生物多样性的恢复，以完整系统的法律框架促进发展的全面转型。

最后，采取坚定而持续的行动。《昆明宣言》是愿景，是解决生物多样性问题的良药，更是确保未来各方行动的指南，全球国家应当通力合作，社会各部门与主体应当以主流化与综合行动推动政策法律的执行，加强地球生态系统保护和恢复，减缓气候变化，减少污染，以及变革经济和金融系统，经综合措施实现协同增效，实现生物遗传资源惠益公平分享，塑造生命共同体的未来之路，在环境、社会与经济等维度全面实现所设定的议程，真正作出改变，创造我们可期待的未来。

于文轩

中国政法大学

中国法学会环境资源法学研究会副会长，中国政法大学环境资源法研究所所长，教授，博士生导师。

基于生态文明理念

推动全球生物多样性治理

生物多样性是人类生存和发展最重要的物质基础。保护生物多样性，是实现人类社会可持续发展、共建地球生命共同体的必由之路。2020年联合国生物多样性大会以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题。此次大会的高级别会议专题讨论，以及后续的生态文明论坛中的“生态文明与生态多样性保护主流化”“绿水青山就是金山银山：从理念到实践”和“基于自然解决方案的生态保护修复”等主题论坛的内容，集中体现了生态文明理念对生物多样性保护的指引。

在我国生态文明建设中，生态文明理念集中体现为习近平生态文明思想。从学理角度看，作为一个完整体系的习近平生态文明思想所蕴含的“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的生态历史观，“坚持人与自然和谐共生”的生态自然观，“绿水青山就是金山银山”的生态发展观，“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的生态民生观，“山水林田湖草沙冰是生命共同体”的生态协同观，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的生态法治观，以及“共谋全球生态文明建设”的生态合作观，“量身定制”般地为生物多样性治理提供理念基础。

生物多样性之于人类文明兴衰的重要影响，以及基于生态整体主义保护生物多样性的重大意义，是生态历史观和生态自然观特别强调的内容。正是基于这些认识，国际社会于1992年通过了《联合国生物多样性公约》，并于其后先后通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》及其《关于赔偿责任和补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》以及《关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》，旨在从生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性三个层次，从国际法层面对生物多样性实施保护。

基于生态发展观和生态民生观，良好的生态环境是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富，因此应将经济活动限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，为自然生态留下休养生息的时间和空间。正如习近平总书记所强调，“发展经济是为了民生，保护生态环境同样是为了民生”。通过生物多样性保护促进民生福祉、生态价值向经济价值转化的机制建构、生态产品的价值实现等体现这些观念的内容，成为此次联合国生物多样性大会的重要议题。随后第二阶段将专门讨论的生物遗传资源公平公正惠益分享议题，也深刻地体现了生态民生观的内在要求。

此次联合国生物多样性大会还特别关注基于自然的解决方案。大会在基于自然的解决方案的演进与实践、应对气候变化与保护生物多样性之间的协同、生态保护方式的创新、生态系统服务与生态修复之间的关联、山水林田湖草系统治理、我国基于自然的解决方案实践等方面的专题研讨，突出体现了生态协同观的要求。此外，高级别会议中关于促进生物多样性、气候、陆地和海洋的协同行动的讨论，也从宏观视角回应了生态协同观的要求。

法治建设对生物多样性保护的重要作用毋庸置疑，这也是践行生态法治观的重要路径。缔约方履行《联合国生物多样性公约》及其议定书、附属议定书的重要方式之一，就是将国际法的要求内化为国内法规范，或者在司法和执法过程中适用国际法规范。在此次联合国生物多样性大会的议程中，关于生态文明体制下我国生物多样性保护的实践以及我国生物多样性保护的制度体系的研讨，都是对生态法治观的回应。我国近些年在生物多样性法治建设方面的成就，为全球生物多样性治理提供了很好的借鉴。

生态合作观要求国际社会成员共谋全球生态文明建设。习近平总书记强调：“生态文明建设关乎人类未来，建设绿色家园是人类的共同梦想，保护生态环境、应对气候变化需要世界各国同舟共济、共同努力，任何一国都无法置身事外、独善其身。”在生物多样性保护领域，国际社会的密切合作尤为关键。在此次联合国生物多样性大会的闭幕式上，将发布“共建全球生态文明、保护全球生物多样性”倡议，集中体现了我国在全球生物多样性治理方面发挥引领作用、贡献中国智慧和中国方案的责任感。

基于生态文明理念推动全球生物多样性治理，是2020年联合国生物多样性大会的主旋律。这一倡导必将对进一步推动生物多样性国际法的发展产生重要影响，我国也必将对全球生物多样性保护作出更大的贡献。

 韩逸畴

华东政法大学

国际法学院副教授，硕士生导师。曾任外交部访问学者。

保护生物多样性 

共建美丽家园

20世纪以来，生物多样性受到严重威胁。幸运的是，一系列与生物多样性保护有关的国际公约和合作机制已经形成，各国政府也已经开始着手制定2021年后生物多样性框架。我国正扎实推进生物多样性保护工程，并秉持人类命运共同体理念，积极参与全球生物多样性治理。

一、为什么我们需要保护生物多样性？

生物多样性是人类生计的基础，丰富文化和精神的源泉。近几十年来，环境明显恶化，引发了人们对“第六次大灭绝”危机的忧虑。

2019年，联合国环境规划署公布的关于物种多样性的评估报告摘要指出，当前的物种灭绝速度正在加快，自然退化的速度更是 “前所未有的”。

如果我们想要在地球上保持人类和文明，就需要尽力将生物多样性的保护纳入生活、政府和经济等决策的中心。

二、保护生物多样性的国际法是如何形成和发展的？

在20世纪50、60年代之前，并不存在现代意义上的国际环境法，国际法律文件主要侧重于对生物利用价值的保护。

联合国1972年的《人类环境宣言》中，人类重新认识了人与自然的关系，由功利主义转向注重内在价值和其他非经济价值。1982年的《世界自然宪章》同样如此。

在20世纪90年代前后，保护生物多样性的国际法经历了较为迅速的发展时期。1992年，152 个国家和欧共体签署了《生物多样性公约》。

迄今为止，生物多样性相关公约共同致力于在国家、区域和国际层面实施行动，以实现保护和可持续利用的共同目标。

三、我国与生物多样性的保护

《荀子·天论》中的“万物各得其和以生，各得其养以成”体现了我国古代的生态思想。我国是最早签署和批准《生物多样性公约》的缔约方之一。国内相关法律法规相继出台，为我国生物多样性保护提供了制度基础。为全面落实习近平生态文明思想的严密法治观，我国不断完善生物多样性保护法律法规体系。1994年，我国发布了《中国生物多样性保护行动计划》，其中确定的目标已基本实现。《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年）已审议通过。我国是世界上率先完成公约行动计划的少数国家之一。目前，保护生物多样性已经上升为我国的国家战略。

四、结语

生物多样性是人类社会赖以生存的基础。当前，我国正在强调生物多样性对人类福祉的重要性，并呼吁全球社会联手确保全人类的可持续未来。将古代生态思想与现代生态文明建设相结合，必能为构建人与自然生命共同体贡献更多的中国智慧与中国方案。

高利红

中南财经政法大学

教授、博士生导师；中国法学会环境资源法学研究会副会长、湖北省法学会环境资源法学研究会会长。

完善生物多样性保护法律制度体系 

建设生命共同体

生物多样性是生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次。生物多样性是人类赖以生存的条件，是经济社会可持续发展的基础，是生态安全和粮食安全的保障。我国是世界上生物多样性最为丰富的12个国家之一，保护成效对世界而言举足轻重。就全球而言，根据2019年第五版《全球生物多样性展望》的评估，20个保护目标中，仅有6个目标部分实现。中国是世界生物多样性保护的模范生，实现了其中的绝大部分目标，但制度建设仍有待加强。今年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强生物多样性保护的意见》。我国生物多样性保护的制度建设进入体系化、精细化、综合化阶段。完善生物多样性保护法律制度体系，为世界生物多样性保护提供中国的经验，有利于全球生命共同体的建设。具体而言，生物多样性保护的制度体系应包括管理体制、保护制度、可持续利用制度、责任、诉讼制度等。以下分述之。

一、保护管理体制

我国成立了中国履行《生物多样性公约》工作协调组，召开了生物物种资源保护部际联席会议，但其运行效果需要进一步加强。在《生物安全法》已经颁布实施的情况下，需要建立中国生物多样性保护国家委员会，以便全面统筹协调生物多样性保护工作。国家协调委员会应由国务院分管领导担任负责人，发展改革、生态环境、自然资源、农村农业、卫生健康、财政、科技、文旅、交通运输、公安、海关总署、教育部等均应为成员单位，至少每半年召开 一次会议，就重大问题进行会商、协调并形成决议。

生物多样性的层级管辖，上至中央，下至县镇基层组织，职责的纵向分工应明确。且应该涵盖党委和政府两套体系。

生物多样性保护还应充分发挥社会组织和公众的积极性，为其提供参与的机制和途径，以形成多元治理模式。

二、保护和可持续利用制度体系

持续推进生物多样性保护优先区域和国家战略区域的本底调查与评估。综合考虑生态系统类型的代表性、特有程度、特殊生态功能，以及物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素，我国已经划定了35个生物多样性保护优先区域，包括大兴安岭区、三江平原区、祁连山区、秦岭区等32个内陆陆地及水域生物多样性保护优先区域，以及黄渤海保护区域、东海及台湾海峡保护区域和南海保护区域3个海洋与海岸生物多样性保护优先区域。下一步应加强生物多样性监测、生物技术环境安全监测制度建设，制定生物完整性指数等标准，持续推进生物多样性保护优先区域和国家战略区域的本底调查与评估。根据调查评估结果，细化或调整生物多样性保护空间规划和重大工程规划。特别关注物种迁徙和基因交流生态廊道的建设。生态廊道是指在生态环境系统中呈线性或带状布局，能够沟通连接空间分布上较为孤立和分散的生态单元的生态系统空间类型。目前我国自然保护区虽然较多，但生境破碎化现象严重，因此，对生态廊道建设应进行特别的制度安排。

此外，加强已有的濒危植物扩繁和迁地保护制度、野生动物收容救济和保育救助制度的执行，在环境影响评价制度中，强化生物多样性影响评价部分，重点关注大型工程、资源开发对生物多样性的影响。

在可持续利用制度方面，重点关注生物遗传资源获取与惠益分享制度，这对我国尤其重要。生物遗传资源获取与惠益分享是《生物多样性保护公约》的三大目标之一，2010年的《名古屋议定书》目标是“公平、公正地分享由利用遗传资源产生的惠益”，要求“各缔约方应酌情采取立法、行政或政策措施”确保公正和公平的惠益分享，我国是遗传资源的主要提供国而非利用国，因此，加强对我国机构和个人相关事项的审批、建立中国的遗传资源数据库等，应作为该制度的核心内容。此外，为平衡生态保护的各方利益，国内则应完善自然保护地生态补偿制度。

三、责任、诉讼制度

生物多样性保护制度涉及到的主体多、利益复杂，责任制度的建立较为困难。因此应首先建立生物多样性损害鉴定制度和生物多样性保护成效考核评价体系。我国正在制定《生物多样性损害程度评估技术导则》，规定了生物多样性损害程度评估的一般性原则、程序、内容、技术要求和方法，为后续的修复和责任追究建立了科学前提。

责任制度中，则应重点加强生态系统保护和修复制度，并强调行政执法与刑事司法联动机制。

吕江

西北政法大学

国际法学院教授，丝绸之路区域合作与发展法律研究院副院长，“一带一路”重大国际法问题研究青年学术创新团队负责人。

生物多样性保护

与应对气候变化的国际法协同

2021年10月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第一阶段会议在中国昆明召开。会议通过了重要的标志性成果《昆明宣言》。该宣言不仅承诺要确保制定、通过和实施一个有效的“2020年后全球生物多样性框架”，而且明确指出须进一步加强与《联合国气候变化框架公约》等现有多边环境协定的合作与协调行动。众所周知，1992年世界环境与发展大会上通过了两项具有历史性意义的国际公约，即《生物多样性公约》和《联合国气候变化框架公约》。目前，二者均已成为全球在保护生物多样性和应对气候变化方面的引领性规则。

然而，随着生物多样性保护和应对全球气候变化的深入，它们之间的相互影响变得越来越凸显，而现有的各自独立的规则体系已无法完全适应这种变化，从而亟待国际社会在二者之间形成一定的规则协同，以期在实现各自目标的基础上，真正迈入一个命运共同体的新时代。是以，本文从气候变化对生物多样性的影响入手，分析了当前国际气候规则在保护生物多样性方面的制度缺失和挑战，进而提出气候变化“后巴黎协定时代”的规则选择。

一、气候变化对生物多样性的影响

2004年，来自包括英国、美国、南非、墨西哥、澳大利亚在内的16名科学家在《自然》杂志上发表了题为《来自气候变化的灭绝风险》。该文指出，在威胁全球生物多样性方面，人为引起的气候变暖已成为所有公认的威胁之一。甚至在许多地区它似乎都是最大的威胁。而且物种到达新的气候适宜地区的能力也将受到栖息地丧失和破碎的阻碍；更重要的是，它们在适当气候条件下持续生存的能力还会受到新的入侵物种的影响。2015年，美国康涅狄克大学生物学副教授乌尔班（Mark C. Urban）以更为紧迫的题目《气候变化加速了物种灭绝风险》在《科学》杂志上撰文指出，如果我们按照“一切照旧”的碳排放轨迹行事，那么预计多达六分之一的物种将从地球上消失。

不言而喻，之所以要关注气候变化对生物多样性的影响，是因为生物多样性在人类生存质量上扮演着不可替代的关键性角色。或言之，正是由于生物多样性的存在，才确保了满足人类生存的各种需求，特别是对食物的需求。然而未来，即便人类有可能适应气候变化带来的影响，但地球上的其他物种能否适应却存在着诸多不确定性。而这最终关乎的则不仅是人类生活质量的高低，更有可能是人类是否能真正生存下去的问题。因此，这正如政府间气候变化委员会（the Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）在其2002年技术报告《气候变化与生物多样性》中所指出的，生态系统提供了许多对人类生存至关重要的商品和服务，缺一不可。

二、气候变化与生物多样性关联规则的缺失与挑战

由上观之，物种在面对气候变化威胁时，它们所能采取的措施就是“行动、适应或灭绝”，当栖息地受到气候变化破坏而日益萎缩时，它们就只能迁徙；然而来自外界的迁徙障碍和有限的传播能力却会极大地限制它们来到新的栖息地。显然，要破除这一障碍，离不开相关法律规则的保障，从而实现对栖息地的保护或迁徙的可能性，甚至可通过人类之手帮助它们找到一个更安全的生存环境。然而，目前的问题是，将生物多样性保护纳入到气候变化中的国际规则尚付之阙如。这表现在：

第一，所有的气候公约几乎没有有关生物多样性的规定。尽管《联合国气候变化框架公约》与《生物多样性公约》是同时在联合国环境与发展大会上通过的，但直到今天，有关采取何种举措来消解人为气候变暖对生物多样性影响的规则始终没有建立起来。甚至包括最新的气候变化《巴黎协定》也仅是在序言中提到“注意到必须确保海洋在内的所有生态系统的完整性并保护被有些文化认作地球母亲的生物多样性”，而在具体规则方面则语焉不详。

第二，气候变化与生物多样性之间没有建立起一种动态的法律支持。生物多样性公约和气候公约有着不同的目标追求，但当这些目标关联时，则缺乏一种清晰的因果关系的法律支持。例如，当气候变化对生物多样性产生影响时，没有规则严格地区分是人为还是非人为的气候影响所造成的；也没有规定就类似物种非法贸易的这类生物破坏对气候变化造成影响的治理规则。

第三，生物多样性条约体系中亦没有就气候对生物多样性的影响进行具体规制。在生物多样性条约体系中，目前存在四份国际条约，即《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、《关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》和《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任与补救的名古屋-吉隆坡议定书》。而这四份有关生物多样性的条约中，只有《关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》提及气候变化，但一如2015年通过的气候变化《巴黎协定》一样，也仅是在序言中提及气候变化与生物多样性的关系，而没有更多的规制性措施。

三、气候变化与生物多样性的国际法协同选择

对于上述这种在气候变化与生物多样性国际规则协同方面的缺失，智利法学教授佩尼亚内拉（Sergio Peña-Neira）不无痛惜地指出，当前，有关气候变化对生物多样性保护影响的国际规则缺失是显而易见的。然而，我们既没有就此展开国际谈判的相关动议，又没有在现有条约体系下形成一个良好的治理模式。为此，我们认为，在未来应对气候变化与生物多样性方面的国际法协同方面，特别是在气候变化“后巴黎协定”规则安排时，可考虑从以下三个方面入手。

第一，在减缓和适应气候变化的规则设计上，应将生物多样性保护纳入其规制范畴。当前，以《联合国气候变化框架公约》为主的气候条约体系中，规则设计的聚焦点主要集中在温室气体的排放源上，而没有关注到生物多样性的保护。而这带来的负面结果是，势必造成生物多样性的破坏。例如风电场或会对生物多样性产生不良影响。

第二，应积极提倡在国家自主贡献中纳入生物多样性保护的内容。气候变化《巴黎协定》为全球减排创新性地设计了一种自下而上的国家自主贡献模式。无疑，这一模式有助于全球碳减排；然而，在评估国家自主贡献内容上，《巴黎协定》及其实施细则却没有建立起关注生物多样性保护的内容。是以，未来应在《联合国气候变化框架公约》缔约方会议通过相关决议时，建议各国将生物多样性保护的内容纳入到国家自主贡献中。

第三，应通过气候变化“后巴黎协定”的规则安排，积极推动美国等国家开展有效的生物多样性保护。迄今为止，美国仅是《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的缔约方，但仍不是《生物多样性公约》的缔约方。这无疑对全球实现应对气候变化与生物多样性保护的规则协同会形成不小的阻碍。故而，中国应联合英国、欧盟等国家或地区，通过气候变化“后巴黎协定”规则的设计，积极促成美国成为《生物多样性公约》的缔约方，以期从行动上真正实现二者的协同增效。

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内容来源：西南政法大学 中国政法大学 

华东政法大学  中南财经政法大学 西北政法大学

素材校核：杜健勋