我国海上溢油污染防治体系建设对策
我国经济社会快速发展对资源需求的扩大，引发海洋油气勘探开采、海上船舶运输、港口码头作业等生产活动的迅速增长，由此导致海上溢油风险发生率增大，溢油污染事故增多。海上溢油造成的污染事故，严重破坏了海岸和海洋生态环境，给涉海产业从业主体带来巨大损失，阻碍了区域经济社会的健康发展。面对我国海上溢油污染日益增加的威胁，需要借鉴国际先进经验和做法，完善我国海上溢油污染防治体系，以有效应对溢油污染。
1 海上溢油污染防治体系建设的国际经验
1.1 立法方面
20世纪初以来，为应对不断扩大的海上溢油污染威胁，相关国际组织和发达国家从立法、管理与技术等环节加强建设，对海上溢油污染加以预防、处置和善后，这些举措对降低溢油污染事故的发生率、控制溢油污染强度和减小溢油污染破坏程度发挥了重要作用，也为我国海上溢油污染防治体系建设提供了良好的借鉴。
1.1.1 国际层面应对溢油污染的制度框架基本形成
海上溢油污染可能发生在一国地域范围内，属于国内问题，但也可能因多国合作海上石油开采以及国际海上油轮输运、国际海上船舶货物运输等原因，成为“区域层次上的国际问题，而不只是一个国家的问题，由此如何通过区域合作解决此问题就成为法律规范关注的重点”。
针对溢油污染问题的跨国性和多发性，从20世纪50年代开始，有关国际组织就出台了一系列具有全球约束力的国际性公约，包括：1954年《国际防治海上油污公约》，1969年《国际干预公海油污事故公约》《国际油污损害民事责任公约》，1971年《国际油污损害赔偿基金的国际公约》，1973年《国际防止船舶污染公约》，1982年《联合国海洋法公约》，1990年《国际油污防备、响应和合作公约》。此外，为加强跨国区域合作，促进国际海洋污染联防联治机制建设，一些区域性国际组织还出台了一系列的区域性国际应对油类污染促进海洋环境保护条约。这些公约的出台，为促进国际社会合作应对跨国海上溢油污染提供了重要的制度保障。
1.1.2 美国、加拿大等发达国家出台了独具特色的溢油污染防治法规
美国关于溢油污染防治的法律，最突出的是1990年的《油污法》(OPA1990)。该法不仅提出了防止船舶油污损害的专项法规，而且对油污事故责任人的确定、责任限制以及对损害的赔偿进行了详细规定。美国未加入《国际油污损害赔偿基金的国际公约》和《国际油污损害民事责任公约》，原因在于其《OPA1990》在适用范围上大大超过了这两个公约，赔偿限度为世界最高，分摊货主所缴纳的基金费用也是世界上最高，从而为事故发生后的足额赔偿奠定了基础。
加拿大最主要的溢油污染防治的法律是1989年新修订生效的《航运法》。该法不仅把赔偿范围扩大到加拿大领海以外，涵盖加拿大管辖的全部水域，并把“油轮”扩大到对“任何船舶”的溢油。该法采用了与国际公约一体化的赔偿制度，但是保留了国内基金，用于弥补国际基金的不足。加拿大是最早的《国际油污损害赔偿基金的国际公约》和《国际油污损害民事责任公约》缔约成员国之一。
1.2 管理方面
1.2.1 建立一体化的国家溢油污染防治管理体制
建立一体化的溢油污染防治管理模式是美、加等国家的共同选择，代表了溢油污染防治管理发展的基本方向。这些国家通过建立全国一体的组织管理机构，统一指挥与管理重大溢油污染事故，同时在地方政府设立相应机构，负责所辖区的溢油污染防治管理。从实践看，一体化的溢油污染防治组织管理模式，有利于加强政府各部门的协作配合，提升组织协调的一致性，促进资源的合理配置，提高应急效率，降低无谓损耗，最大限度地减小损失。
1.2.2 实现清污公司市场化运作
美国、加拿大等国家注重溢油污染清理的市场化运作，政府支持建立专业化的清污公司，相关主管部门负责资质审定和培训考核。发生溢油事故后，清污公司通过与船舶或石油公司、油码头业主单位签订合同，承担清污责任，收取相应酬劳。这种污染清理市场化运作方式，通过明确各方权责，可以降低政府负担，提高污染治理效果。
1.2.3 重视溢油污染防治的国际协作
无论是船舶溢油，还是海上石油开采溢油，都可能对相邻国家海域造成污染影响，这就需要建立国际协作机制，由相关国家共同管理和处置溢油污染。《1990年国际油污防备、反应和合作公约》的出台，为国际协作管理和处置溢油污染事故提供了制度基础。根据该公约，美国、加拿大等国推动了与邻国的协作机制建设，以此促进国家间的信息交流和沟通，保证及时协作应对影响海洋环境的跨国性溢油污染事故。
1.3 技术方面
1.3.1 从软硬件两方面推动溢油应急技术能力建设
溢油应急反应技术装备建设是发达国家高度重视的溢油应急能力环节。这些国家的溢油应急管理机构配备了卫星、航空等现代先进溢油污染监测装备，还开发了高水平的溢油污染应急决策和动态预测系统，同时依托设立在国内沿海重点区域的溢油应急设备库，配置了大量高技术溢油应急处理装备，从而形成了包括监测、决策、预测、处理等的链式溢油应急反应技术体系，为迅速高效应对溢油污染事故提供了技术保障。
1.3.2 重视溢油应急技术装备的研发
发达国家为实现迅速高效的处理溢油污染，结合历次溢油污染治理实践获得的经验和教训，不断加强溢油污染高新技术研发，溢油污染监测、预测系统得到不断完善，一些新的溢油处理装备得到开发，并在实践中得到良好应用。通过溢油污染高技术开发，一些国家发展了相关产业，在国际上形成了产业领先优势，不仅为应对国内溢油污染、促进经济发展作出了贡献，也为国际社会应对溢油污染提供了重要的技术和装备支持。
2 我国海上溢油防治体系的不足
我国经济社会的快速发展以及对石油需求的持续增长，致使海上溢油污染事故发生率增大，成为溢油污染事故多发国家，为此我国加强了海上溢油污染防治的制度建设，管理水平和技术装备也不断提高，但与美国、加拿大等发达国家相比还有很大差距，需要进一步学习借鉴国际先进经验和做法，促进海上溢油污染防治体系建设。
2.1 立法方面
2.1.1 溢油污染防治法规适用性差
溢油污染是当前也是今后我国海洋生态环境面临的主要威胁，但至今无专门的溢油污染防治法律加以管控，现行的一些法律法规也未做出明确的法律适用规定。如《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)虽涉及海洋溢油应急计划、海洋工程中的油污处置、船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度等内容，但基本是原则性提出，过于笼统，不利具体操作。
2.1.2 相关规定与经济社会发展脱节
我国《海洋环境保护法》规定的海洋环境污染损害的最高罚款额度为20万元，这样的规定严重脱离经济社会快速发展的形势，不仅使相关企业出于经济利益的考虑而懈怠于海洋石油污染的防治，也给溢油污染事故处理带来困难。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》中关于罚款数额的规定以及诸多程序性规定，不能适应经济社会发展的变化。
2.1.3 与国际公约接轨不充分
我国是世界上最主要的石油进口国，且主要通过油轮运输，由于缴纳的石油摊款数额巨大，以及我国目前油污清理技术水平较低，依据规定获得的赔偿额较低，再加上我国船舶溢油事故大多数没有超出船舶所有人的责任范围，因此没有加入《国际油污损害赔偿基金的国际公约》。该公约具有较高的规范性和适用性，因为我国的缺位，而无法利用公约提供的便利为海洋环保事业保驾护航。
2.1.4 溢油污染损害赔偿机制不完备
新的《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的出台，意味我国溢油污染损害赔偿机制的建立，但仍有不足。例如，我国的船舶油污损害赔偿基金属于政府性基金，在发生自然资源损害的情况下，国家作为自然资源所有者，会出现国家向国家提出索赔的情况；该基金规定了应急处置费用，但没有对应急专项基金做出规定，难以保证应急处置费用使用的及时性；我国油污基金来源为征收的摊款，过于单一，基金来源多元化不足；我国油污基金只针对船舶溢油污染损害，没有考虑海上石油勘探开采、港口码头作业造成的溢油污染损害，存在法律适用过窄问题。
2.2 管理方面
2.2.1 组织协调系统效率低
目前我国基本形成了从国家到地方再到港航企业、船舶的层级式溢油污染处置组织协调管理系统，但由于受现有行政管理体制存在的弊端的影响，致使这套系统在实践中暴露出官僚主义、责任推卸、部门利益纠纷、信息沟通不畅等问题，降低了系统的运行效率，影响了溢油污染事故的及时处置。
2.2.2 应急队伍整体素质不高
在政府和港航、油企和清污公司等的共同努力下，通过组织溢油应急演习、交流培训以及参加实战，我国初步建立了一支包括组织协调、专业咨询和油污清理的专兼职应急队伍。但总体看，仍存在投入少、经验不足、技术水平低、协作能力差以及专职人员数量少等问题，使得溢油应急队伍整体素质不高，难以应对复杂的海上溢油污染事故。
2.2.3 社会力量的作用发挥不够
企业机构、志愿者、一般群众等社会力量，是对抗溢油污染事故的重要后备力量。目前，在政府的推动下，我国社会志愿者溢油应急社会力量建设已取得成效，成为溢油应急整体力量的重要组成部分。但是对于社会志愿者力量尚没有专门管理规定，缺乏规范的训练，无法进行常态化、系统化管理和调配，难以充分发挥其应有的作用。
2.2.4 缺乏国际协作实战经验
我国积极响应国际组织的要求，与俄罗斯、韩国、日本等周边国家，通过签署协议的形式，确立了共同应对海上溢油事故的应急机制，并开展了海上溢油污染事故应急行动演习，由此积累了一定的经验。但从近几年我国发生的几起溢油事故看，都没有超越国界，无需开展国际间的协作应急，这使得我国溢油应急管理与处置缺乏国际实战协作经验和能力，一旦发生事故，难以从容应对。
2.3 技术方面
2.3.1 监测预测技术落后
我国虽然已初步建立了包括卫星、航空、船舶等多种手段的溢油污染监测综合技术体系，但与发达国家相比，在装备数量、机载装备、功能开发应用上还有不小的差距。在溢油污染预测和决策系统方面，国外软件不适合我国国情，但自主开发还处于起步阶段，到实际应用还需假以时日。
2.3.2 溢油应急装备配备不全面
我国配备的溢油应急设备偏向于围控设备，回收清除设备较少，造成溢油应急设备配比失衡。
2.3.3 设备库建设地域分布不合理
目前我国溢油应急设备库建设主要布局于北方沿海，而中部、南部沿海设备库建设还没有引起足够重视，导致设备库地域布局不合理，此外，设备库之间距离较远，在发生溢油事故时，设备调配起来需要时较长时间，费用较高，难以发挥应急作用。
2.3.4 溢油应急设备配置水平较差
我国目前能真正发挥作用的还是一些传统的清污手段，如吸油毡、吸油索等，而现有的轻型围油栏在风浪大、大面积溢油时难以围住溢油。收油机的现场回收率较低，最高仅能达到10%，而国际上平均水平则能达到25%。在处理大面积溢油污染时，缺少系统的集成化技术予以支持。
3 我国海上溢油防治体系建设对策
针对我国海洋面临的严重溢油污染威胁，需要在法规、管理与应急处置、技术设施以及社会参与等方面进一步强化建设，不断提升溢油污染防治能力，切实减少溢油污染发生率，降低溢油污染破坏程度，为经济社会可持续发展提供坚实的保障。
3.1 推动法规建设，依法防治溢油污染
3.1.1 加大参与国际公约的力度
随着我国经济贸易国际化水平的不断提高，应加大参与国际公约的力度，择机加入《国际油污损害赔偿基金的国际公约》，并根据国际公约的精神和内容，修改和完善国内溢油污染防治法规，实现国内法与国际法的接轨和融合，凭借国内法和国际公约两个机制推动溢油污染防治的高效运作。
3.1.2 修改《海洋环境保护法》
针对《海洋环境保护法》规定的溢油污染损害赔偿范围过窄的问题，应在总结有关溢油污染事故处置经验和教训的基础上，根据实际情况，扩展损害赔偿范围，将海洋环境容量损害、海洋生物多样性损害、海洋生态服务功能损害、滨海旅游业及其他临海产业损害等因素纳入其中，以保障各方利益损害都能得到合理补偿；针对《海洋环境保护法》中海洋溢油污染损害处罚力度过轻的问题，可借鉴美国《1990年油污法》的相关规定，并考虑我国实际，确定适当的惩罚额度。通过完善经济惩罚手段，促进溢油污染防治，降低溢油污染危害。
3.1.3 建立完备的油污损害赔偿机制
在参考美国、加拿大两国基金模式的基础上，适时修改现有基金制度，出台涵盖范围更广的油污损害赔偿基金制度，扩大基金适用范围，不仅要面向船舶溢油污染，而且要面向石油勘探开采、港口码头作业等所引发的溢油污染。为充分发挥基金的保障作用，应进一步扩大基金来源范围，促进基金征收的多元化发展。针对溢油污染应急处置先行垫付油污清理费用而导致资金压力过大的情况，可在油污基金下设置应急基金，以保证清污工作的及时顺畅进行。加强溢油污染损害情况评估制度建设，在总结以往评估经验的基础上，制定受法律认可的受损情况评估依据和标准，研发较为成熟的资源、生态环境及海洋产业损害评估技术，保证受损各方都能得到及时足额赔偿。
3.1.4 开展溢油污染防治专门法规研究和制定
基于应对越来越复杂的溢油污染形势，促进与国际公约的接轨与融合，加强溢油污染事故处置的统一性和标准化，我国应加强对溢油污染防治专门法规的研究，择机出台规制全部溢油问题的统一法规。该法规应扩大适用的范围，将船舶溢油污染、海上石油勘探开采溢油污染、港口码头作业溢油污染以及其他形式的溢油污染涵盖在内；要在溢油污染责任界定、溢油污染索赔方式上，做出更为严格细致的规定。
3.2 优化溢油污染管理体系，提升组织协调能力
3.2.1 以效率为本，增强溢油污染管理架构的应急反应能力
(1)围绕提升效率，促进组织管理架构的协动性，增强应急反应能力，进一步完善责权结构，通过加强制度建设，明确不同层级组织管理在溢油污染事故中担负的责任和权限，明确相关政府部门、企业和社会团体应发挥的作用以及参与的方式；推动政府部门树立服务理念，重视和加强溢油应急公共服务能力建设；对于已经颁布实施的制度，要加强对制度执行情况的检查，严格进行制度的评估和考核；推动全国溢油污染防治信息系统建设，搭建一体化信息网络平台，为促进信息交流、保证组织协调的科学性及提高组织协调效率提供支持。
(2)加强溢油污染应急演习，将应急演习常态化。溢油污染发生几率小，但破坏力大、影响广，因此绝不能消极对待，必须保持警钟长鸣，平时要加强模拟演练，积极参与实战，在演练和实战中检验组织管理框架的应急能力，及时发现问题，不断改进和完善，提升运转效率和效果。
(3)完善区域溢油应急防备、响应和协作机制。在国家溢油应急机构的统一组织协调下，由相关区域溢油应急主管机构派出协调员，组成应急组织协调小组，整合各区域应急力量和资源，促进各区域应对溢油污染事故的配合和协调，实现资源共享和优势互补，有效应对跨区域重特大溢油污染事故。
3.2.2 强化素质建设，提高应急队伍整体实力
(1)应组织发挥政府和企业两个方面的力量，推动应急清污队伍建设，形成政府队和企业队互为补充的溢油应急队伍体系。溢油污染发生概率小，营收难以保障，资金投入风险大，企业积极性不高，单靠企业投入形成应对重特大溢油事故的应急队伍能力具有很大困难，且溢油污染防治具有公共物品属性，因此需要政府加强投入，扶持建立隶属政府的专业化溢油污染应急队伍，承担重特大溢油污染事故的处置。单纯依靠政府应急队伍，也难以全面高效应对溢油污染风险，因此要大力促进企业应急队伍的发展，成为政府队伍的有力补充，并随着不断发展而成为溢油污染防治的主力军。
(2)多途径推动溢油污染应急队伍的整体素质建设。政府主管部门要积极推进培训和演习常规化机制建设，在常态化的培训和演习中，掌握系统的应急知识，熟悉操作规范，强化协作能力，及时总结不足，积累经验，提升参与实战的能力。要积极创造条件，支持应急队伍成员参加国内外溢油应急学术研讨活动，加强彼此交流与合作，学习先进技术和经验，紧跟国际溢油污染防治管理与技术发展步伐。要在不断学习提升的基础上，参与溢油污染防治行动，在实践中锻炼应急队伍，同时要在实战结束后加强经验和教训总结，发现问题和不足，提出对策，促进交流学习，提高队伍的整体实战能力。
(3)完善溢油污染应急专家信息系统。依托政府、企业及产业组织推动建立由信息科学、环境科学、医学、产业经济学等多个相关学科的专家组成的不同类型的信息系统，以便在平时业务演练和实施溢油应急行动时，选择一批相关专家组成专家组，为决策指挥系统提供专业的建议和意见，保证应急决策的科学、实时和可操作。
3.2.3 培育社会参与主体，发动更大力量应对溢油污染威胁
利用报纸、电台、电视、网络等多种新闻媒介，在全社会范围广泛宣传溢油污染防治“人人有责”的理念，培育全社会参与溢油污染防治的志愿精神，塑造良好的参与氛围，发动更多社会力量共同应对溢油污染威胁。
对志愿参与溢油污染防治的个人以及正式和非正式社会团体，如个体船主、公务船舶和车辆、各类协会、民间团体等，应通过制度建设加强管理和引导，规范其行为，明确其地位以及在溢油污染防治中的责权利关系，充分发挥其作用，有效弥补专业队伍在信息传递、人员数量和素质以及设施配置上的不足，成为专业队伍的重要补充力量。
3.2.4 参与国际协作行动，加强学习交流和经验积累
我国政府相关主管部门应积极加强与国外发达国家溢油污染防治主管部门的工作联系，签订双边溢油污染治理协作协议，明确协作方式，规定双方的权利和义务。在事故发生后，有效参与事故的治理行动，向对方提供必要的人力和物力支持。通过与对方的实战协作，总结自己的不足，学习和借鉴先进管理经验和技术手段，使应急队伍得到良好的锻炼，打造一支具有应对国际重特大溢油污染事故能力的应急队伍。
3.3 建立高水平技术体系，强化溢油防治技术保障
3.3.1 发展溢油监测技术
面对经济社会发展伴随而来的溢油污染威胁的增多，我国应加快发展海陆空立体监测系统，增加卫星、飞机、专业船舶及浮标等监测装备的数量，加强这些装备上配载设备的研发，提升性能，完善功能，发展高性能深海监测机器人和海底油气管道泄漏检测技术，形成海陆空立体溢油监测系统，实现对海洋溢油事故的全天候全方位监测，为海洋溢油处置决策提供快速可靠的科学依据。
3.3.2 发展溢油预测技术和决策支持系统
(1)要进一步开展海洋环境基础研究和预报技术研发，清晰掌握我国海域尤其是石油开采重点海区的海面风场、海洋环流和波浪场等海洋环境要素状况，为准确预测溢油事故动态变化提供完善的海洋环境基础资料。
(2)要在现有研究的基础上，进一步完善海面溢油动态变化预测模型，同时开发水下溢油动态变化模型，形成对溢油事故的全方位动态变化预测。
(3)进一步完善现有研究，开发出符合我国国情的、具实用价值的溢油应急反应决策支持系统，实现信息处理、信息传输、信息查询、溢油动态预测以及决策支持等功能的高效融合。
3.3.3 发展溢油处理技术
在溢油污染物理处理技术研发方面，在向技术先进国家学习的基础上，加强自主创新，研发出具备节约、快速、轻便、易操作等特点的新型环保围油栏、撇油器和吸附材料；应加强专用溢油处理船舶建设，可以采取政府、石油企业、清污公司自建或合建的模式，建设一批适用于不同海域、不同溢油状况以及不同装备的溢油污染处理船舶，在全国沿海形成大中小合理配置的溢油处理船应急力量。
在溢油污染化学处理技术研发方面，针对现场燃烧可能对环境产生的不良影响，应出台相应的法规，采取必要的环境保护措施；我国生产的消油剂性能指标与国外产品有一定差距，对海洋生态环境危害大，因此要加强环保型消油剂的研制；凝油剂低毒或无毒，从生态环境保护和溢油回收效果看，凝油剂要好于消油剂，应加大对起效快、低污染、高效用凝油剂的研究，以及凝油回收设备和技术的研发投入；集油剂作为一种化学试剂，容易对海洋生态环境造成不利影响，今后除要按规定使用，避免二次污染外，还应加强环保型集油剂产品的研发，减少危害。
3.3.4 促进溢油应急设备库建设
为破解溢油应急设备库建设地域布局不均衡的问题，应加强调查研究，面向溢油污染防治的重点区域，新建一批固定式溢油应急设备库，已建设备库应在原有规模的基础上根据地方溢油防治发展需要进行适度扩建改造。
着眼于机动灵活、提高效率、缩减应急时间，提高应急能力，加强以泵船或无自航能力的渡船为承载平台的浮式溢油应急设备库关键技术的研发，包括承载平台技术，设备优化配置技术，溢油围控、回收和处理集成技术，水上移驳过驳工艺技术等。
依靠行政手段和经济手段，充分调动地方政府和相关企业的积极性，加大溢油应急设备库装备投入，加强新技术和新装备的引进和研发创新，改变目前溢油应急装备重围控轻回收清除的局面，加快提高我国溢油应急能力。
建立溢油应急设备库区域合作机制，促进资源共享，提高资源利用效率，提升协同应对溢油污染的能力。
来源：海洋开发与管理
作者：倪国江, 孙明亮, 文艳（中国海洋大学海洋发展研究院）
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