打造公共数据治理的中国方案――论国家数据局成立对公共数据治理的影响

编者按

公共数据，其具备着经济价值，但更涉及公共利益。从开放数据中国的定位出发，我们高度关注公共数据的供给制度的设计和实践，并试图确保其体现开放原则：最小限制、促进协作、包容参与。

这是我们 #公共数据 专题的第8篇内容，原文作为《专家笔谈：国家数据局组建对大数据未来的影响》的一部分，刊载于《图书情报知识》期刊之上，详细原文信息请见正文顶部。

#公共数据 议题文章如下：

出版刊物

图书情报知识

原文引用信息

丁波涛, 陈才, 高丰, 卢勇, 葛亮, 盛雪锋, 陈定权. 专家笔谈：国家数据局组建对大数据未来的影响[J]. 图书情报知识, 2023, 40(3): 13-24.

文章原始链接

http://dik.whu.edu.cn/jwk3/tsqbzs/CN/10.13366/j.dik.2023.03.013

文章首发公号

打造公共数据治理的中国方案 ――论国家数据局成立对公共数据治理的影响

高丰

开放数据中国，上海，200433

在此轮国务院机构改革中，国家数据局的设立无疑是最为引人注目的。作为国家发展和改革委员会直接管理的单位，国家数据局是首个将数据要素开发利用类规划、协调和实施职能，与数字政府、智慧城市、数字经济等综合性数字中国议程的规划、协调和实施职能相互结合统一的行政机构，将真正实现“舵桨合一”。而在此过程中，公共数据的合规、高质、有效地流通与开发利用则是一项关键性命题，那么国家数据局的建立会为公共数据治理带来哪些影响？

（一）公共数据治理的时代性挑战

公共数据，若按“归属标准”来界定，则一般是根据生产、采集或管理数据的主体性质来界定数据是否属于公共数据。因而，当前各省市地方数据条例等文件中均按此逻辑予以定义，如《上海市数据条例》中就将公共数据定义如下：“公共数据是国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构），在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据”。

而围绕公共数据治理，特别是其高效流通利用的问题，过去十余年间的主要焦点是探索从西方舶来的数据开放理念。在其落地过程中，我们已见证西方强政府透明化价值逻辑的数据开放，在适应我国以数字经济及整体社会数字化转型为主要目标的价值逻辑时产生了冲撞，从而在中国实践中发展了以“普遍开放+受限开放+禁止开放”为三元分类的“中国式”数据对外流通体系。这一架构如何兼容以“数据开放（即普遍开放）+数据共享（涵盖受限开放）”构成的国际语言体系，则是中国对外沟通交流中所需作出的应对。而无论哪一种架构体系，进一步如何建立经济逻辑上具备可持续性的公共数据开放制度，已成为国际公认的一项重大挑战。在中国，目前初步提出了“公共数据授权运营”这一思路，试图通过“代理人”机制邀请有技术能力也有可持续经营意愿的第三方，经行政机构授权实施数据开放，而这也可能成为推出“中国方案”的一个重大机遇。

另一方面，公共数据的定义边界一直饱受争议。有别于“归属标准”，“用途标准”论提出公共数据应按数据的用途性质是否涉及公共利益来予以划分。即公共数据的主体类型将突破公共机构的范畴，而可能纳入私营企业等各类主体。当前，虽然基于“用途标准”论来界定公共数据的外延尚未有定论，但越发鲜明的趋势是需要针对具备公共利益相关的事务议题如气候变化等，以及具备公共基础设施性质的数据如空间地理数据等，创造出能够促进公共机构与私营机构多源异构主体协作的数据管护新模式，从而针对数据的对内技术治理和对外流通控制治理，建立起符合各方利益的决策机制和运营机制。而中国是否能够在这一过程中，提出基于中国价值观的理论方案和实操模式，则可能是另一个推出“中国方案”的重大机遇。

（二）国家数据局：打造具有国家特色的公共数据治理“中国方案”

针对上述公共数据治理的时代性挑战，我们认为国家数据局的建立将会是探索并推出”中国方案“的基础。具体来说，我们认为国家数据局的建立应在短、中、长三期内对公共数据治理开展如下工作。

（1）短期：打造中国公共数据门户，正式推出Data.gov.cn

自2009年中国正式引入开放数据理念并开展地方实践以来，类似美国data.gov或者英国data.gov.uk的国家级公共数据门户一直处于缺位状态。针对此，我们对国家数据局的一个短期期待是其能够在原有国家层面工作基础上，正式推出属于中国的公共数据门户Data.gov.cn。

Data.gov.cn将作为中国公共数据治理的对外名片，具象化地展现中国方案下的公共数据流通体系及对应的数据要素资源。同时，国家数据局需要进一步统筹协同各省市地方，从各省市地方较为成熟的数据资源开放实践中挑选一批具备跨地域共性的高价值数据，并在国家层面按统一数据格式、数据标准和数据接口予以开放，从而在国家层面通过高价值公共数据的开放更为有力地推动数据要素市场的建设。

（2）中期：领衔管护模式探索，编织公共数据管护者“网络”

由谁来负责公共数据的全生命周期治理？又有谁参与到此过程的决策中？这一问题便是数据管护(data stewardship)问题。近年来，围绕数据要素如何常态化运营，包括对内做好质量和安全治理、对外做好访问和流通管控，国际上已开展了多种类型的理论研究和落地实验，其中较有代表性的包括但不限于“数据信托”(data trust）、“数据协作”(data collaboration）、“数据合作社”（data cooperative）、“数据机构”(data institution)等多种管护模式。不同管护模式适用于不同类型的数据异构情境，也涉及处理与平衡不同主体权益（如个体权益与群体权益，公共利益与私营机构利益），以及关联不同形式的可持续商业模式。

我们认为，当前的公共数据开放，需要从原有的行政执行模式，逐步探索转向以“公共数据授权运营”为主的“代理人”执行模式，从而达成可持续性和正向激励。在这一过程中，面对公共数据本身数据来源及应用场景的复杂性，以及未来公共数据边界外延的可能，应当对不同类型的数据管护模式予以探索，从而能够支撑开展不同类型的授权运营。国家数据局将有足够高的行政地位在国家层面协调组织相关工作，我们建议针对一批典型的高价值公共数据，以及典型的数据构成模式（如同类异源构成、同主题异源异类构成等）开展针对性的试点，并在国家层面总结经验和推广模式复制。同时，国家数据局应当针对公共数据的运营，推出注册备案制度，对得到授权的运营主体或联合体及其建立的管护模式予以登记，从而能够在国家层级编织起一个公共数据管护者网络。

（3）长期：拓展公共数据定义，构建公共利益为导向的治理新范式

从长期来看，我们认为公共数据的界定外延是大势所趋，如何在“公共利益”和“公共基础设施”的理念大框架下综合治理由公共机构和私营机构各自拥有的公共数据将成为关键命题。国家数据局需要在这一命题上做好前沿的制度探索和研究，并结合中期的公共数据管护模式探索工作，为未来的公共数据体系变革作好准备。

具体而言，我们认为国家数据局需要：

（1）组织并开展公共数据相关界定外延的研究，通过结合数据要素市场对公共数据的共性需求以及特定数据要素所表现出的公共基础设施特性，制定出符合中国社会制度与数字经济发展需要的公共数据的“中国定义”。

（2）针对未来复杂的公共机构与私营机构异构治理的局面，应在当前数据产权制度“三权分置”（即数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权）构想的基础上，进一步构建符合数字要素市场发展需要的公共数据基础制度及法律法规。在强调公共数据的公共利益服务目的及作为公共基础设施的公共价值时，兼顾私营企业的知识产权和商业利益诉求，以及可能牵涉的个人利益和群体利益间的平衡。

（3）积极开展与国际组织及其他国家的交流，在国际共性议题上（如全球气候变化等）积极参与国际公共数据界定及管护模式的创新，并主动输出“中国方案”。同时，应敏锐意识到公共数据界定及管护模式在国际商贸及合作中的重要性，应在“一带一路”建设等重大计划中加大对公共数据治理的重视，并通过“中国方案”的对外输出奠定我国对外数字合作的基础。

【作者简介】高丰（ORCID：0009-0008-3793-3353），博士，“开放数据中国”执行主任，上海白玉兰开源开放研究院开放数据顾问。 研究方向：数据开放、数据要素制度、数字治理等，Email: [e-mail]。