观点 | 公共数据「垄断授权」？关键在于三点「正确」
作者：高丰，开放数据中国
关于公共数据授权运营的实践和研究已持续火热一年有余，而在此过程中，一项处于白热化的争议焦点在于：是否应该存在独家授权运营主体？这是否会构成垄断 。一类典型的批评声音如近日付建平老师在其公号所述的「搞“小院高墙”式公共数据授权运营不可持续」。
就争议点，笔者的观点是：
独家授权运营 ≠ 公共数据垄断，除非
独家授权运营是为了单一实现「场景化」的价值实现（即数据应用）
且，独家授权运营在现阶段有合理性，且从公私合作视角甚至有必要性。
而笔者观点的背后逻辑在于授权运营不能简单认为是一项静态、「one fits all」的制度设计，而应当考量：
是否「正确的对象」在「正确的阶段」产出「正确的产出物」。
如何理解呢？笔者认为：
首先，公共数据授权运营授权模式是否合理，要结合授权运营主体的运营目的（产出物）来评价。
笔者在23年发表的论文《厘清公共数据授权运营：定位与内涵》中即指出：
从运营产出的界定入手，要明确究竟何为“数据产品和服务”（以下简称数据产品）
但实际上，至今仍旧没有任何地方在授权运营的制度文件中试图去对这一含糊的术语给与明确的实践性指引。而在这一术语模糊的背后，则是当前一些数据持有方、授权运营主体等或是装糊涂、或是肆意诠释，因而导致了实质性的公共数据垄断。最为典型的案例，实际上均发生在垂直性领域中，譬如民航数据，或是公共数据反垄断第一案中涉及的「柠檬查」二手车数据。笔者在近期的《对垂直领域公共数据授权运营的思考》一文中也专门提及：
而所谓「公共数据反垄断第一案」即某二手车交易商对柠檬查平台提起的诉讼（回顾传送门），已说明公共数据授权运营如若是直奔应用场景落地去做运营，往往造成的是公共数据的垄断
所以，笔者认为，若一个授权运营主体能够以生产要素性产品（或称一级市场、初级产品）为主要职责，那么即使其为独家也不会导致公共数据的垄断。通俗点说，我们需要面粉厂来把小麦生产加工为面粉供给市场去自由生产下游的糕点、面条、饺子、包子等，即使面粉厂是垄断的，也能保证下游的「乘数效应」和市场自由。但若是面粉厂决定不生产面粉，而是自己垄断生产包子、饺子、糕点，那么这才是真正令人无法接受的垄断。（另建议参考《王春晖：公共数据授权运营，建议遵循“补偿成本、适当获利”》中关于「公共数据的授权运营不能仅限于开发数据产品和服务」的论述，以及笔者《剖析公共数据授权运营：反垄断机制设计探讨篇》的相关讨论）
其次，应当允许授权运营主体在不同阶段探索不同的产出物类型。
笔者在去年分享的《公共数据开放利用的公私合作：对授权运营的观察、反思和建议》演讲中即提出：
公共数据授权运营制度设计要包容其动态发展的特性；
即授权运营当前的独家授权、分领域授权等并没有所谓的对错，且沿着数据加工到数据产品运营的链条对数据运营主体职能的划分和生态构建，也都应该允许有地方的特色。
而在这过程中，回归到「生产要素性产品」这一职能上，我们应当达成共识的是，这本就是一件极度耗费成本的辛苦活，且短期未必能够看到价值。这也是为什么，如今大多数的授权运营实践都绕着它走，而转而直接生产应用或奔波于帮助下游合作方/应用方基于公共安全环境（授权运营域）生产应用。
考虑到其特性，笔者认为，我们要对当前的实践给与必要的耐心，要留待时间给到运营主体：第一去熟悉授权运营这项新工作，第二去短期内交好一份答卷给到本级和上级彰显数据乘数价值，第三才是有机会去投入和试错要素性产品的生产和运营。
最后，从公私合作的视角出发，一个和数据持有方构成「共生关系」的「独家运营方」是必要的
笔者需要提醒的是，所谓运营主体其从职能上进行拆解分类本就是一个可以探索的方向。在此前《剖析公共数据授权运营：运营模式设计篇》，笔者有提到长沙的数据加工方和数据运营方实质是两类不同职能的授权运营主体。因此，结合地方数据开放下真正需要运营的痛点（e.g. 是缺乏技术能力生产要素产品？；还是有产品但缺乏使用者？）切入去准确找寻合适的对象，是做好公共数据授权运营的逻辑前提，也是避免公共数据垄断的一个前置通道。
但无论是何种分类方式，公共数据授权运营都会使得公共数据的供给方从原本的单一行政供给方变为了行政叠加市场的复合供给方。在公私合作的视角下，笔者认为公共行政主体和市场主体两者就像一个太极的阴阳两面，实质构成了一种共生关系（见笔者近期在邦信阳律所的分享：《建设“开放”的数据要素制度：数字经济和公共数据开放》，这意味着对于市场下游而言，公共数据的产品服务（无论是初级产品或是高级产品）其质量都由此共生体整体负责；对于公共数据市场的效益而言，两者共同分享受益；而对于公共数据的整体生态而言，两者需协同构建管理。
因此在这一视角下，笔者认为无论最终运营职能如何按需要分散授权至不同的授权主体从而达成非单一主体的现实「供应链」格局，但我们在地方上或垂直领域中都需要一个公共数据的「市场化代表」，其对应太极中的另一面——公机构构，来承担其作为公共数据要素市场中更为「市场化的职能作用」。