Profit Empowerment: The Microfinance Institution’s Mission Drift作者：布丽塔·奥格斯堡（Britta Augsburg，英国财政研究所），西里尔·福耶（Cyril Fouillet，法国昂热高等商学院欧盟-亚洲中心经济、法律与社会系；牛津大学全球与区域研究院；联合国粮农组织）引用：Fouillet, Cyril, and Britta Augsburg. "Profit Empowerment: The Microfinance Institution’s Mission Drift." Perspectives on Global Development and Technology 9.3-4 (2010): 327-55.过去二十年间，“小额信贷”（microfinance）一词被广泛使用。有关国际组织的论述中会出现这个词，小额信贷领域的政治家和行为者也会使用这个词。小额信贷成了消除贫困的工具，并且已经发展成捐赠人最喜欢的手段。20世纪80年代末至90年代初的发展战略中心决定了后来小额信贷的日益普及。那时，占主导地位的新自由主义赋权方法旨在增加资本存量并改善资源分配。布雷顿森林机构（Bretton Woods institutions）和联合国机构特别赞赏小额信贷在反贫困斗争中的优点。“小额信贷峰会运动”（Microcredit Summit Campaigns）、“小额信贷国际年”（International Year of Microcredit）、“印度小额信贷会议”（Microfinance India Conference）等活动引出了“更高的共同原则”，如“与贫困作斗争”、“减少私人借贷的困扰”等等。这种“全球发展架构”借鉴了“后华盛顿共识”（或“新华盛顿共识”）的新发展范式，并因2002年的“蒙特利尔共识”（据称为战胜全球贫困作出的承诺）得到扩展。2006年10月，穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）和孟加拉乡村银行（Grameen Bank）获得了诺贝尔和平奖，这使媒体对这类创业（小额信贷）和社会保障工具（储蓄、小额保险和汇款）在消除贫困方面的优点再次达成了空前的共识。
小额信贷仍然主要地（而且是错误地）被等同于“创业”，但是处在不平等地位的穷人大多是体力劳动者，他们为了还债而迁移。后面这个事实被忽略了。小额信贷未能改变最基本的信贷方法，这种方法并不是消除贫困的工具。我们可以用布尔迪厄（Bourdieu）所说的“塑造经济惯习”加以理解。小额信贷完全参与了“塑造经济惯习”的过程。在这个过程中，“合理化的经济秩序”被强加于人。这是实打实的财务纪律的引入与引用。针对“成功的小额信贷需要什么？”这样的问题，“扶贫协商小组”（CGAP）如此答道：“成功的小额信贷依赖两个基本原则：客户纪律和机构纪律。”摩根（Morgan）在对孟加拉乡村银行的研究表明，这种客户纪律有时可以变成一种名副其实的仪式。负责贷款官员每周到访，人们排队欢迎他。人们还清贷款之前会背诵信贷公司的口号：“纪律！团结！勇气！努力工作！”因此，从政治学的角度来看：“小额信贷的双重功能极为重要。它有能力促进统一运动的发展，同时通过其作为政治安全网的功能抵消其社会脱嵌的逻辑。小额信贷对于将全球统一运动的社会脱嵌逻辑扩展到地方社群层面是至关重要的。”本文关注这种强加的机构纪律的影响。虽然捐赠人一开始将捐赠用于基层非政府组织，但对效率和效益、监管和审计制度的关注导致了“非政府组织的专业化和非政治化文化”。当捐赠人对小额信贷机构（MFIs）的可持续性采取新的方法时，他们改变了干预结构，使小额信贷部门发生了巨大变化。首先，小额信贷的主要参与者是非营利性的、具有社会能动性的放款人，他们在有限的预算下，寻求向尽可能多的、处境不利的客户提供贷款。这些组织通常诞生于20世纪70年代的大型社会运动，他们关心消除不平等和社会变革。在这个过程中，他们证明了确实可以利用这个新市场中的新兴信贷技术来牟利。这种认知吸引了以盈利为目的的贷款机构进入该市场，捐赠人开始质疑继续提供资助的必要性。批评者担心，小额信贷机构会过度关注自身的财务可持续性，并开始为人口中的低收入者提供更多贷款。他们不再深化自己的外延，将最需要的人包括在内。费舍尔（Fisher）和史利南（Sriram）研究了印度领先的小额信贷机构BASIX。他们指出：“BASIX意识到，员工对财务数据更感兴趣，更复杂的生计问题无法令他们感到兴奋。财务目标会挤掉发展任务。”阿嫩达布尔（Anantapur，安得拉邦）的BASIX公司有一位外勤行政人员，她对团队中的一位“生计服务顾问”感到不满，因为他没有正确的“商业态度”。默多克（Morduch）所谓的“小额信贷分裂”，指的是无法在“商业的可持续性”和“向无银行账户者提供信贷服务”之间达成明确共识。可是，大多数人都会同意，信贷机构在财务上亟需自我维持，因而他们乐于向社会边缘的穷人群体放贷，把这些群体视为主要服务目标。一些案例研究表明，急于自给自足的小额信贷机构违背了最初的使命，从而对实地的发展工作产生了严重的负面影响。这种情况引发了一个问题。小额金融从业者是否背弃了他们的首要目标？如果是这样，哪些因素导致他们这样做？尽管小额信贷作为普惠金融工具的合法性毋庸置疑，但关键是不要让自己被周围的乐观主义蒙蔽，也不要低估小额信贷的短板。本文提请注意金融乐观情绪中肉眼可见的那些缺点。这些缺点会进一步借助国际组织，将小额信贷机构推离为穷人提供（良性）金融服务的主要目标。了解问题的起源、驱动力和程度，不仅可以帮助我们制定出改进的治理程序，还可以评估小额信贷的范围和局限性。本文以印度小额信贷部门为研究重点，特别以安得拉邦为重点展开讨论。这一选择取决于我们在那里积累多年的实地调研经验，此外还因为印度一直是并将继续是推动小额信贷部门发展的主要国家之一。下一节将阐述，人们可以在何种程度上谈论小额信贷部门对捐赠者的依赖。接着，我们试图说明小额信贷机构为达到国际社会经常推动的目标而采取的做法。这些目标包括低利率（但仍可弥补成本）以及高还款率（让投资组合保持安全）。第三部分回顾2006年3月在印度爆发的小额信贷危机。这个案例研究揭示了一个根本的问题——私人和公共行为者的热情很难与贫困斗争联系起来。如果私人银行对利润表现出兴趣，那么公共小额信贷项目的民粹主义和蛊惑性也必须被我们注意到。
辛哈（Sinha）等人在对印度小额信贷的绩效分析中发现，“小额信贷对捐赠人资助的依赖程度很高”。他们发现，大约47%的机构其净资产是由捐赠股本组成的。国际小额信贷评级机构（M-CRIL）2007年的最新数据预估，近年来，信贷机构对捐赠者的依赖急剧下降。2003年捐赠者资金占小额信贷30%，2005年为8%，2007年仅为3.4%。然而，机构债务仍然大幅增加，2003年为34.4%，2005年为62.2%，2007年为75.4%。这些数据没有区分“正常”贷款和“软”贷款，后者在小额信贷融资中发挥着主要作用。泰特斯（Titus）也提出：小额信贷服务的大部分推广资源仍然依赖捐赠者，而且往往来自国外。许多国内资源只限于资助国家推广的组织。在推广资源方面，非政府组织和其他促进自助小组（SHGs）的机构在过去十年中最多只能从国内资源中获得25亿卢比（500万美元）。与此相比，仅孟加拉乡村银行就获得了超过1.5亿美元的赠款和软贷款。
不仅非国家推动的组织可获得的有限国内资源很低，而且监管环境也使组织很难在没有外国股权的情况下运营。在今天的印度，小额信贷机构必须注册为非银行金融公司(NBFCs)，必须拥有大约2000万卢比的启动资金。该机构只有在获得两个不同评级机构的评级后，才被允许吸收存款，这需要相当多的时间和精力。2007年，财政部长奇丹巴拉姆（Chidambaram）提出了一项小额信贷法案。该法案有两个目标。第一，促进和管理印度小额信贷部门；第二，允许小额信贷组织从合格客户那里吸收存款。虽然人们普遍认为有必要通过这样一项法案，但也存在其他一些争论。有趣的是，人们对小额信贷组织模型的成本效率持不同意见。
一些人认为法案促进了这个模型，他们认为小型机构会因此遭受打击，因为它们将被迫遵守新的指导方针，而大型机构早就已经在遵循这些方针了。例如，机构必须满足更严格的审计标准，所有这些都将迫使他们把重点放在财务方面。
基于这样的观察，并且提供小额信贷服务成本高昂的事实，外国捐赠者在小额信贷组织的财务状况中发挥了主要作用。也难怪，人们会觉得“小额信贷在各地都是捐赠者驱动的”。近二十年来，非政府组织和小额信贷机构越来越多地与国际机构和外国政府建立联系并接受资金。正如引言中简要提到的那样，这一趋势可以归因于所谓的全球发展架构。该架构认为非政府组织在扶贫、社会福利和公民社会发展方面发挥的重要作用。虽然利益的双边和多边帮助非政府组织以吸引更多资金并增加他们的活动,但也陷入了两难的境地。例如，布朗（Brown）研究了以非政府组织为目标的国际资助项目的政治后果，发现“将国际资源注入欠发达的、往往是附庸国的社会，可以从根本上改变当地政治舞台的性质，影响经济资源的获取、社会福利，最终影响民主代表的质量”。对资金的依赖有明显的后果。非政府组织越来越优先关心小额信贷的经济事业，而不是社会事业。虽然这种转变可以让财务实现可持续性，但这种机构重心的变化往往会消耗大量非政府组织工作人员的时间和精力，还需要招募更多合格的、技术上有能力的专业人员。此外，单从非政府组织转变为小额信贷机构并不会自动导向金融证券化，因为即使是小额信贷机构也对捐赠者的推动作用心知肚明。这一点是我们在本文中极力强调的。小额信贷机构通常有两到三年的时间，来实现财务的自我可持续性。这种压力通常不来自小额信贷机构本身，而是来自它们的捐赠组织。捐赠者越来越强调财务的可行性。给“联合国资本开发基金”（UNCDF）的一份审查报告中强调了这一观点，它指出：“捐赠者的主要作用应该是确定并发展与潜在小额信贷机构赢家的牢固伙伴关系，即那些有潜力实现金融自给自足、保持与穷人联系并能提出可靠计划的小额信贷机构。”遗憾的是，并不是每个人都认为这三个方面同等重要。“扶贫协商小组”推动了对机构可持续性的关注，而不关心对客户的实际影响，进而也不关心对消除贫困的关注。捐赠者为追求可持续性而终止具有良好发展潜力和社会影响的项目。眼下，小额信贷项目陷入了“金融自我维持能力的范式”。楠普拉手工渔业项目（Nampula Artisanal Fisheries Project）的案例可以说明这一点。1993年，“美国援外合作署”（CARE）引进了这个项目，并由“国际农业开发基金”（IFAD）资助，以满足贫困渔业社区的需求。
在官方描述里，这个项目“社会可取、环境无害、技术可行、经济成功”。拟议的项目符合莫桑比克政府和世界银行集团（BG）的战略和愿景。然而，尽管该项目具有良好的发展潜力和社会影响，但由于财务可持续性差的原因，“美国援外合作署”最终终止了合作。米尔格拉姆（Milgram）还举了另一个类似的例子。她介绍了在菲律宾的一家小额信贷机构的情况。该机构试图实现自给自足，结果他们只能向企业主放贷，而无法向贫穷人口放贷。米尔格拉姆认为，匆忙实现自给自足迫使小额信贷机构违背了其最初的使命，即针对那些在经济和社会上被排斥的人，从而对当地的发展产生了严重的影响。显然，小额信贷提供者被鼓励去积极追求财务的可持续性。我们有必要再次重申，捐赠者的职能之一是确定小额信贷融资的“赢家”，即有可能实现财政自给自足、继续向穷人提供服务的小额信贷机构，并为此制定可靠的计划。下一节集中讨论财务自给自足的问题。我们将率先分析向穷人提供帮助的这个目标，并分析小额信贷机构的做法，探讨如何使它们能够维持未来的业务。本节讨论了小额信贷机构在日常业务中经常面临的三个问题。我们认为，这些问题无疑损害了一个具有合法性的部门，一个极有潜力帮助穷人、打破他们身陷财务恶性循环的部门。小额信贷机构在日常业务中经常面临的三个问题如下：一、在这个交易成本极高的市场上，如何覆盖成本利率，但又不至于高到机构可以与放债人相提并论？——因为放债人经常被描述为“冷酷无情的‘韭菜收割者’，引诱他们越来越多地陷入债务危机，最后榨干他们的剩余价值、储蓄、财产和自由”。二、在这个无资产、高风险客户的市场上，如何在不投资、不试验新技术的情况下保证投资组合的安全，从而推高成本和利率？三、在这个客户群体极其脆弱的市场中，如何确保还款，并能够报告符合国际社会期望的还款率？使命漂移：身陷禁令与新自由主义神话之间的从业者
小额信贷机构如何获得令发达国家金融机构羡慕不已的高还款率？如何以远低于放款人的利率提供贷款？如何在为社会最贫困阶层服务这样高风险的业务中确保运营？人们通常会用团体贷款、共同责任、动态激励和同侪压力等关键词来回答以上问题。团体贷款是一种机制，它允许贫困的借款人自己在没有任何实物抵押的情况下成为彼此的担保人。正是这种创新的共同责任使孟加拉乡村银行获得了爆炸性的增长。实践者、政策制定者和学术界都对孟加拉乡村银行的合同感到好奇。斯蒂格利茨（Stiglitz）等经济理论家用大量文献研究了共同责任的机制。动态激励是另一种常见的保证偿还的方法。首先，只有那些成功偿还了贷款的客户才有资格再次申请贷款。其次，客户证明了自己的可靠性后贷款规模将放宽。这种激励措施是为了确保客户按时还款。其他“小额信贷技巧”包括小额、高频的分期付款和上门收款，这有助于使小额信贷成为接触和服务穷人的有效方式。然而，还有许多其他（可疑的）方法和由此产生的（不良）做法值得关注。其中一些将在以下章节中概述。我们首先谈谈经常讨论的小额信贷机构收取的利率以及涉及的其他费用。出于较高的交易成本，24%-36%甚至更高的利率都是有可能的。这样的利率被认为太高而不能有效地为穷人服务。如果与发达国家的贷款利率相比，这些利率确实很高。但人们普遍认为，与商业银行收取的利率进行比较是不恰当的。在这种情况下，更大的贷款意味着更低的交易成本，导致更低的利率：小额信贷的监测成本和收款成本高于其他类型的信贷，需要更多关于客户的信息。大规模的小客户需要更多的基础设施和更多的工作人员为他们服务。除此之外，小额信贷行业的员工流失率非常高，并且缺乏衡量该行业风险的方法。所有这些都使得这个行业的管理成本很高。小额信贷机构最终要独立于捐赠资金和资助，从而使该部门减少对外来资金和干预的依赖。鉴于此，我们不想讨论高利率是否有利于或妨碍了穷人的生计。这样做的意图是引起人们对利率表述方式的关注，一方面该方式使客户难以理解实际成本，另一方面，我们将在下一节进一步解释隐藏利率的实际水平。在小额信贷中，通常采用“统一利率”（“flat interest rate”）而不是像发达国家的银行业标准那样采用年利率（APR）或实际利率（EIR）。“统一利率”是指对全部原始贷款金额收取利息，而不是对不断下降的余额收取利息。例如，以团体为基础的贷款，利率是每月3%左右，为期4个月。这意味着100美元的贷款本金乘以3%，然后再乘以4个月得到12美元的利息。因此，4个月内有112美元待偿还。根据收回本金的频率（每周、月，或在期限结束时），并假设没有额外的费用，上述贷款的年利率在39%和71%之间。“统一利率”的使用通常被认为是合理的，因为它比递减的余额利率更容易计算。虽然这听起来很体面，但现实往往不是这样。问题在于，客户会被“统一利率”反复欺骗，根据贷款条款，这会导致实际利率高两倍。安得拉邦的APMAS机构做过一项研究，他们访问了来自12个村庄的130个自助小组，发现“三分之二的人不知道实际利率的计算方法，也不知道任何其他操作费用。他们常常无法理解小额信贷机构给出的信息，因为缺乏透明度”。
我们还应该讨论在批准贷款时收取的金额，即收取管理费和最经常收取的保证金。保证金是借款人为获得小额信贷机构的信贷额度而筹集的资金，一般在交易完成后返还给借款人（除非发生违约）。我们发现，存款往往是小额信贷机构在发生违约时的第一选择，因此成为确保还款和提高还款率的手段。在谈到保证金时，有几个问题值得商榷。首先，亚洲开发银行（ADB）对中国（贵州）江口县做出小额信贷报告，在讨论保证金时说：“我们不清楚受访者是否充分了解他们所支付的费用。”受访者将收取保证金视为一种不信任。此外，保证金往往与一期贷款一样高，使得许多客户必须用部分贷款本身来支付费用，从而大大减少了贷款规模。以及，机构在退还保证金时不支付任何利息，这也是人们最常质疑的点。安得拉邦的农村减贫项目是一个极端的例子，该项目被称为“Velugu”，这个词在泰卢固语里是“光”的意思。该计划的核心策略是通过银行促进自助小组的形成。不幸的是，某些银行家和地区农村发展局（DRDA，当地执行机构）把这个过程当成了笑话。自助小组的方法在减贫方面取得了公认的成功，导致大量资金被投入到该计划中。每年的目标都有较大的增长，在某些地区甚至翻了一番。为了达到这些目标，自助小组被“建议”通过获得新的、更大规模的贷款来偿还他们目前的贷款。新的、更大规模的贷款确实得到了支持，但在许多情况下，实际支付的金额只有80%。剩余金额被作为保证金，但没有提供任何文件，他们并没有真正拿出这笔钱。这些做法对贷款的实际利率有相当大的影响。实际支付的贷款数额和债务负担增加了，不仅是因为新的、“更大规模的”贷款，而且也来自为偿还前一笔贷款而产生的债务，这使得新的大额贷款变得可以接受。我们不在这里评判这种保证金的必要性。我们要让人们了解这个行业的现状，并提出一些经常没有被忽视的问题。例如，2005年4月至2006年3月期间，620109个新自助小组通过贷款获得了449.9亿卢比的融资。这个声明需要在正确的背景下理解。也就是说，这句话不等于“国家农业农村发展银行（NABARD）为农村贫困人口提供了449.9亿卢比的流动资金”。这是一个至关重要的区别，因为小额信贷的最终目标是作为赋权穷人的工具。不过人们会质疑，小额信贷机构是否真的有义务以这种方式确保投资组合的安全？还有其他备选办法。其中一个选择就是通过小额保险来担保信贷。例如，在借款人死亡、事故或其他冲击的情况下，小额保险不仅能保护客户，同时也能保护小额信贷机构的投资组合。
小额信贷成功的关键决定因素之一是高偿还率。20世纪50年代初到80年代，农村信贷项目的还款率低于50%，但是大多数小额信贷项目通常可以实现95%以上的还款率，甚至高达100%。为了达到接近完美的贷款回收目标，小额信贷部门一直动用各种技巧，并且其中大部分与上述小额信贷服务的特点都没有关系——团体贷款、共同责任、小额和频繁的分期付款、上门收款、动态奖励等等。如果客户无法偿还分期付款，首先采取的措施之一（特别是在自助小组）是收取罚款。罚金通常由小组自己决定，从1卢比到80卢比不等。如果继续拖延，就会施加压力，采取多种措施，他们会去造访违约的借款人。这样的拜访很可能可以达到预期的效果，因为其他村子的成员已经意识到借款人无力偿还，这对他或她的社会经济地位以及社会上的其他信贷机会有很大影响。另一种损害违约者声誉的方法是公开宣布该借款人无力偿还。有时候他们会专门成立一个委员会来宣布这件事。为了避免这种公开的羞辱，穷人会为了偿还第一笔贷款而接受第二笔贷款，这使他们陷入恶性循环，越陷越深。这个问题我们将在下一节详细阐述。如果公开宣布或“登门拜访”都不能达到目标，那么他们会使用其他方法进行施压。这些方法包括派“追债小队”骚扰违约者，或者雇用其他人来欺侮当事人。一位官员坦言：“如果有人无法支付分期付款，我们就到村里来给他点颜色看看，恐吓他，警告他。”由政府资助的“消除农村贫困协会”（SERP）首席执行官库马尔（T.Vijay Kumar）证实了这些言论。安得拉邦的一些小额信贷企业会招募临时工来催债，这件事并不罕见。私人放款人、商业银行、土地所有者和承包商都会用这种方法来催债，而不是提起法律诉讼。在某些情况下，雇来的人还会使用武力和暴力。我认为从当地放款人那里贷款比从非政府组织那里贷款更好，因为无需每周支付分期付款。这个程序很简单。在危机时刻，他们会原谅我们。他们不会侮辱我们。但非政府组织在任何情况下都不会原谅我们。我们在身体上和精神上都受到折磨。我们必须不惜一切代价及时支付分期付款。
最后我们再讨论一下非资产抵押的收款方法。这些抵押品包括本票（promissory notes）。本票是借款人按照一定条款支付一定金额的书面承诺，这些条款包括贷款的本金、规定的利率和到期日。它是发放贷款时的常见做法，本不必太担心，但有些本票是不成文的。本票载有借款人支付所述金额的肯定承诺。如果贷款人可以自由填写任何金额，这将给借款人带来巨大的压力，因为这会导致严重的后果。我们将在下文谈论这件事。在接受采访的130名借款人中，有三分之一的人表示自己签的本票有问题。由于他们不识字，又有迫切的财务需求，因此他们会不惜一切代价获得贷款。成员们不了解这些文件会有什么后果，而且由于文件缺乏透明度，信贷机构也没有告诉他们。比不成文的承诺更糟糕的是，一些机构让借款人签空白支票。这种支票对借款人来说是极其危险的，因为无论谁获得了支票，都可以开出任何金额，而且在法律上都可以兑现，小额信贷机构自己也可以。有人可能会问，为什么小额信贷机构的员工明知空头支票却还要参与这种不正当的行为？当支票被退回时，警察会立即介入，去拜访银行账户的所有者。客户最终锒铛入狱，这是最坏的结果。但是这种方法在敦促客户还款方面非常有效。实现高还款率还有一个更简单的办法。这个办法可以避免骚扰客户或类似的不正当做法。这个办法就是向客户发放另一笔贷款，这可以用来偿还第一笔贷款。在印度南部，人们把偿还债务视为一种荣誉。小额信贷机构知道这一点，并依靠这一事实来谋求寻找收支的方法。发放另一笔贷款来偿还第一笔贷款的方式可以确保还款率超过95%。但正如一位采访者的妻子所言，她一次可以借到两三笔贷款，但自己不得不从其他地方去另外找钱来分期还款。这使她陷入了贷款的恶性循环，有时不得不花光所有收入来支付（每周）分期付款。当危机出现时，当新贷款的可能性被耗尽时，当债务的利息无法支付时，放贷者和典当行就会更多地出现在村子里，以更灵活的方式追讨贷款。一个“好的”小额信贷机构显然需要保证还款率。在连锁反应之后，员工需要践行严格的回报标准，将这些目标传递给外勤临时工，后者反过来把这种压力传递给客户或自助小组组长，层层下放。下一节将进一步阐述我们所列出的所有问题的可怕后果。
国际、国内的新闻界推动了人们对小额信贷的热情。然而，2006年2月和3月，债务问题引爆了印度媒体对小额信贷的讨论。这一次，印度的头条新闻一转谄媚的态度，因为人们发现情况急转直下了。2006年3月15日，《印度时报》（Times of India）报道，一些小额信贷企业收取高利贷，直接导致安得拉邦克里希纳地区数十人自杀。相关新闻标题占据了印度媒体的头版头条，但这趟高速列车并没有停下来。
克里希纳地区发生了许多自杀案件。2005年11月至2006年2月间，多名小额信贷机构的客户自杀身亡。一对夫妇服用氰化物自杀。妻子库马里（Kumari）为了丈夫的生意从一家小额信贷机构借了2.5万卢比（500美元）。为了弥补丈夫的经济困难，库马里又从另外两家小额信贷机构借了两笔同样数额的贷款。然而经济情况很快变糟，偿还无力。来自其他成员和组织的压力越来越大，这对夫妇选择了自杀。在不远处，另一位妇女为了躲避前来收款的催债人而躲在一个米桶里窒息而死。几周后，两名自助小组的妇女尝试在树上吊死，被一位农民及时救了出来。媒体还报道了其他案例。随着时间的推移，客户的财务状况恶化，无法偿还贷款。催债人可能上门进行言语骚扰和性骚扰，严重者导致卖淫、监禁、抄家。在克里希纳地区发生了许多此类案件后，几个村庄决定将他们的担忧告知地方官员，以便可以对小额信贷机构提起诉讼。地方议员感受到了来自村庄组织和媒体的压力，于是人们把矛头指向小额信贷机构，并对它们的责任提出了质疑。尽管不愿承认，但小额信贷机构确实在这个复杂的过程中扮演着重要的角色，对客户的死亡起到了推波助澜的作用。然而，在本文的背景下，这场危机还有更多值得关注的方面。在安得拉邦经历的灾难提醒我们，我们必须面对小额信贷服务的实际成本及其可怕后果，所以危机的核心是利率问题。事实上，整个行业对小额信贷服务的成本进行了长期讨论。虽然许多人理解并支持收取比其他金融市场更高的利率的必要性，但也有人否认这种必要性，并谴责这种做法不公平。这些相互竞争的观点反映在这场危机中，它变成了公共和私人小额信贷之间的斗争。要了解这种争斗是如何产生的，就需要了解安得拉邦小额信贷部门的基本情况。事实上，在20世纪90年代初的银行部门改革过程中，印度的小额信贷成为了银行中介服务的重要组成部分，而今天的安得拉邦是印度拥有全国最广泛小额信贷网络的邦。在那里，各种小额信贷模式得到发展，这些模式包括自助小组的模式、孟加拉乡村银行的模式、合作社和小微银行的模式等等。这使安得拉邦在世界小额信贷版图上占据了重要位置。公共小额信贷（主要是自助小组模式）和私人小额信贷（主要是小额信贷机构模式）确保了穷人与公共金融部门之间的空前联系。民间社会、私人金融机构（越来越多地由私人银行系统提供再融资）和政府机构推动了超过28000个乡村组织的成立，也推动了超过1000个根据《互助合作社法案》（MACs）注册成立的自助小组。经过长期的争斗，该法案在安得拉邦最终获得通过，为合作社提供了一种新的信贷环境，并被其他五个邦借鉴。APMAS机构的总经理雷迪（C.S. Reddy）表示，安得拉邦的每个村子至少有一个自助小组。根据国家农业农村发展银行（NABARD）的数据，获得信贷的自助小组数量从1998-1999财政年度的不到6600个上升到2005-2006财政年度的294300余个。
印度农村的小额信贷自助小组
2005年至2006年，安得拉邦的自助小组占全国所有自助小组的近33%。即使安得拉邦在自助团体数量上的优势正在下降，但它在小额信贷的数量、多样性、创新和所用金融工具的方面仍然非常重要。安得拉邦（乃至整个印度）的两种主要小额信贷模式分别是自助小组模式和小额信贷机构模式，前者由公共领域主导，后者由私人领域主导。在上述危机中，这两者发生了冲突，冲突的主要内容归结为利率问题。鉴于媒体和公众对农民自杀事件所施加的压力，官员们很快做出反应。3月11日，安得拉邦克里希纳地区的行政部门在区长纳文·米塔尔（Navin Mittal）的影响下，决定关闭两家小额信贷企业。除了指责小额贷款公司采用强硬手段收回贷款外，高利率也是指责的原因。
一些同意与我们分享观点的私营小额信贷企业高管说，小额信贷私营部门犯了一个错误，即抗议一个名为Pavala Vaddi的政府项目。据称，这件事如今给了政府一个借口，让政府拿自己开刀。政府的态度很明确。政府现在觉得安得拉邦不需要小额信贷企业了，这些公司应该去其他政府无力接管农村的地方做事。为了理解这种政治权力斗争与利率问题的联系，我们需要回到上世纪90年代末。那时，安得拉邦的首席部长钱德拉巴布·纳都（Chandrababu Naidu）与世界银行建立了伙伴关系，以便在全邦建立一个自助小组网络。通过诸多项目，世界银行在安得拉邦变得非常有影响力，引入了大量的国际资金。我们上文提到过他们在90年代末开始的项目Velugu。通过Velugu发放的贷款得到了大量补助，这使得年利率低至9%左右。公共和私人行为者之间的争论最早开始于2004年的选举，当时新政府设立了著名的Pavala Vaddi项目。该计划是对Velugu补贴的补充，使得向自助团体提供的信贷不再是9%，而是3%。社会团体适用9%的利率，一旦贷款被偿还，6%将被记入他们的账户。一年后，国家希望走得更远，便邀请自助小组只直接支付3%，国家将支付剩余的部分。当时，一些私营部门的小额贷款公司的代表对这些公告感到震惊。在这样的补贴水平下，与信贷和储蓄相关的财务纪律可能会完全脱离轨道。无论一方支持哪一方，这场危机都清楚地表明，为了建立稳定的小额信贷环境，必须优先关注业务的透明度。卡玛特（Kamat）对非政府组织的评论同样适用于小额信贷机构：“非政府组织并非深化在大众民主斗争基础上取得的成果，而是以加强自由主义和破坏民主的方式重新纳入当前的政策话语。在这种趋势下，非政府组织不太可能成为人民利益的诚实帮手。”
我们试图对推动小额信贷机构实现财务自我维持的乐观态度提出一些警告。这种推动可能会产生严重的后果。小额信贷领域的行动者似乎认为，客户的满意和解放是自然而然的事。这种联系被认为是不言自明的，并且被滥用了。小额信贷机构的财务表现（无论是积极的还是消极的）都只是特定项目的若干效应之一。还款率或投资回报率并不能说明小额信贷机构的服务质量，特别是在该部门没有竞争的情况下。此外，关于小额信贷机构再融资和加入私人市场以扩大其潜力的文章、会议和书籍大量涌现。重要的小额信贷机构聘请了营销专家，开展针对穷人的贷款和保险宣传活动。但是，谁会去了解客户是否能够吸收这些新的贷款，或者有能力承担这份债务压力？这个问题在印度尤其重要，小额信贷危机也只是冰山一角。1997年的印度农民自杀事件是对一系列农业困境的反应，这些困难导致小农户和边缘农户不可逆转的债务危机。种植成本上升，投入质量下降，农产品价格迅速下跌，小农户缺乏正规信贷。种种这些都迫使他们转向更高昂的贷款来源，并酿下危机。1997年至2006年间，9000多名印度农民因歉收和无力偿还债务而自杀。小额信贷远不是媒体和国际组织所说的万能工具。小额信贷服务被彻底扭曲了，导致它们被迫背离其社会目标，并在政治权力的领域内流动。人们需要问的是，安得拉邦的危机只是一个小现象，还是它揭示了“小额信贷机器”已经彻底走向歧途。我们对小额信贷失灵的广泛反思不应只发生在印度，在全世界范围内都是如此。