史学新论|作为有目的战略行动者的国际卫生组织 ——理论成果和方法论意涵

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原刊于《医疗社会史研究》2016年6月第1期，如需转载，请在本号后台留言或发送电子邮件。篇幅所限，注释从略。

作为有目的战略行动者的国际卫生组织

——理论成果和方法论意涵

［美］尼特珊•科列夫 著

　杨军  译

作者简介

尼特珊·科列夫（Nitsan Chorev)，美国布朗大学社会学和国际研究Harmon Family教授，主要研究领域为:社会学原理和全球政治经济,现已出版Remaking U.S. Trade Policy:From Protectionism to Globalization等多部著作。

摘要  国际卫生组织的行动界限在哪里？本文将从有目的和战略性两个维度来界定国际卫生组织。有目的行动者有自己的意向和目标。许多国际卫生组织之所以具备目的性特征，是因为它们有着清晰的组织使命，以及它们是从相对统一的职业群体吸收成员的机构。作为战略行动者，国际组织不仅有独立的目标，而且通过理性的手段和行动来实现这些目标。本文描述了国际卫生机构所能采纳的战略行动类型，包括被动的和主动的反应。本文提出了比较的、历史的主张，认为国际卫生机构的近期转变表明，与过去相比，今天的国际卫生组织少了些目的性，不能那么成功地实施战略性行动。最后，本文辨识了将国际组织看作有目的战略行动者的一些方法论意涵。

关键词  国际组织；世界卫生组织；联合国；行动理论

什么是国际卫生组织？它可以像其他国际组织一样被研究吗？或者，由于事关卫生问题，它们是否有自己的独特之处？能否认为，所有国际卫生组织都是一样的？特别是，鉴于对从“国际”向“全球”公共卫生转变的习见理解，它是否要求有概念化国际卫生组织的不同方式？

本文提出了一些关于国际组织，尤其是关于国际卫生组织的主张。本文第二部分提出，国际组织是有目的的行动者。这意味着，它们有独立的目标和意图，可能影响也可能不影响国际领域。我将表明，国际卫生组织的确有独特的特性，因为一般来说，它们有着清晰的组织使命，其机构传统上由相对统一的职业群体主导，倾向于有目的地和战略性地行动。不过，我还要表明，时过境迁，今天的国际卫生组织在观念上不再像以前那样条理分明，在专业上不再那么一致，不再那么有能力影响外部环境。文章第三部分旨在阐述，国际组织不仅是有目的的，而且是战略性的行动者。这意味着，至少有时候，即使面临外部限制，它们也能够成功地追求自己的目标。这一部分列举了国际机构可能采取的战略行动类型。其对消极的和战略性的反应，以及导向服从和导向抵抗的反应做了区分。通过简单引述世界卫生组织（WHO）和其他联合国具体部门的事例，我展示了可能出现的各种选择。在第四部分，本文明确了一些条件，包括有独立的目标和偏好、监管少而领导强等，它们使得战略反应可能或非常可能成功。基于这些条件，我认为，与以前的国际卫生组织相比，近期的卫生组织采取战略行动的能力下降了。最后，在本文第五部分，本文分析了将国际组织视为有目的战略行动者的一些方法论意涵。

The World Health Organization between North and South

一 、作为有目的行动者的国际卫生组织

在社会科学中，人们一般认为，在国际组织中只有各成员国是利益主体，有能力采取行动。在国际关系领域，新现实主义理论的常见看法是，国际机构是“表现实力关系的场所”，学者通常不认为它们有自己的因果力量（causal power）。与之针锋相对的理论包括新自由主义制度论，它赋予国际组织一些因果相关性，尽管是间接的。根据这种理论，制度安排“改变了令各国进行欺诈的诱因；它们……降低了交易成本，将种种事务联结起来，提供了合作的重心”，由此转变了国家的偏好、行为，最终改变了它们的政策结果。不过，虽然新自由主义制度论者声称，制度框架对国家作出了限制，但像新现实主义者一样，他们也不认可国际组织有行动能力。与国际关系领域的学者相比，在社会学中，对国际领域感兴趣的理论倾向于更多地把它看成是同质的，如对“世界文化”和“世界社会”等术语的使用，然而，国际准则和惯例源于民族国家，尤其源于西欧北美。

不过，国际组织并非只是供他人行动的场所，国际卫生组织尤其如此。虽说成员国间的谈判和妥协是国际组织决策过程的核心，但其政策往往受到国际机构自身的影响。国际组织的领导和职员编制预算，排列各方案的先后顺序，写出立场文件，阐述其主题，向成员国宣传其政策，是影响政策制定的关键因素。他们不仅是中立的调解人，而且是在针锋相对的立场间或传播于各地形成的观念间帮助找到可行的妥协之路。相反，我以为，国际机构可以作为有自己利益的、因而也是有自己偏好的行动者而行动。在成员国谈判达成的政策中，它们加入了自己的目标和观念。

世界卫生组织成员国

（一）有目的的行动及其限度

相当多的国际关系理论对于国际关系研究中占据主导地位的、以国家为中心的路径，发起了挑战，认为国际组织是有目的的行动者。将国际组织看作行动者的早期理论包括认知共同体的研究文献和国际组织决策的研究文献当前持此观点的有建构主义与委托—代理理论（principal-agent theory）。虽然本文赞同这些理论中的一些见解，但提供的是一条不同的路径，不仅分析组织自主性的起源，更重要的是，也分析自主性和外部限制间的相互作用。

汲取政治社会学和组织社会学的见解对辨识决定着国际组织的部分自主性的机构因素，是有益的。政治社会学帮助我们理解公共机构形成独立的目标、偏好和利益的能力。在以社会为中心和以国家为中心的路径之间，有关国际组织本质的争论呼应着有关国家本质的争论。主张国家中心论的学者表明，在形成偏好时，选出的官员和公务员并不依赖各自的选区和捐赠者，而且，虽然“自主的国家行为通常采取的形式是试图加强权威，延续政治生命，加强对国家组织的控制”，但这些偏好并不只是出于生存需要。组织社会学家则表明，组织能形成独特的身份：关于它是何种组织的信念，它看起来应是什么样的，它应该如何表现自己。类似地，国际机构也是有着独立目标的行动者，包括物质和理念上的目标。

就国际机构的物质目标而言，最常见的是掌握行动的权力和有效行动的资金。国际机构的领导层也形成了扩张的倾向，试图争取更长的任期和更多的预算。不过，物质目标不是绝对的。举例来说，如果威胁到了组织的自主权，或削弱了其正当性，国际机构会拒绝扩张的机会。同样，资金数量也很少是唯一的考量。国际机构更关心的是如何使用资源的支配权。

不过，国际机构有的不只是物质偏好。关于组织的使命和有关怎样才能最好地完成使命的理解，国际组织也发展出指导其认知的原则、偏好和理念。这些原则塑造了职员们对组织政策和方案的观点。当然，产生理念目标的来源和从它们中汲取的观念都会随着时间而变化，但是，有两种来源特别重要。首先，国际机构受组织创建者的价值观和目标的影响极大，尤其是组织初创文本中的那些内容，诸如组织章程之类。其次，如果国际机构受一种专业主导，专业知识和精神就会强烈地塑造这个组织的原则。值得注意的是，包括组织成员在内，初创宣言和专业知识这两个来源被看作判定组织偏好的正当性依据。与初创宣言的一致能够证明，组织是在被授权范围内行动的，并且，它是非政治性的；对专业知识及正当专业技能的依赖指向的是公平客观，表现出的是政治中立。

一般来说，绝大多数国际机构有着类似的物质目标，但说到理念目标，包括目标的内容和对之的忠诚，有理由认为它们之间存在着区别。这些区别通常是由初创文件中的理念构想的不同所导致的，是由专业的社会化方面的不同所导致的。就各种国际组织来说，国际卫生组织中尤其常见的是，它产生了自主理念目标并有高度忠于它们的机构。这是因为，国际卫生组织一般都有内在理念化的初创文件——当然许多别的国际组织也是如此——也因为其职员通常来自公共卫生这同一专业，所以，经过一种专业化进程，他们具备了连贯的、共有的专业精神。有趣的是，正是由于这一点，人们能够预判较传统的和较新的国际卫生组织之间的区别，如世界卫生组织和全球反艾滋病、肺结核和疟疾的各个基金会。在较新的国际卫生组织那里，可能的情况是，对共有理念目标的高度忠诚不怎么明显。它们被规划为公共—私人的合作团体，对于专业趋向的态度更为“开放”，不怎么被公共卫生或其他医学专家主导，因为它们也雇用健康经济学家、律师和其他专业人士，而对于组织的使命和实现的方式，这些人或许有不同的解释。

总之，虽然不同类型的组织间存在着区别，但国际机构一般会形成物质目标和理念上的认知，决定着它们对成员国提出的动议及其他要求的立场。不过，我们也要记得，国际机构按自己独立偏好行动的能力受它们与成员国之间关系及其他外部力量的限制。为了分析国际机构与向它们提出要求者之间的关系，再次引述有关组织的社会学理论是有益的，特别是资源依赖路径和新制度主义路径。利用这些文献，我提出，国际机构追求上述目标的能力受三种依赖类型约束：资源依赖、程序依赖和规范依赖。

（二）资源依赖

为维持自身存在和实现自己的目标，国际组织需要财政资源，但它们中的绝大多数都不是自给自足的，而严重依赖提供所需资金的外部参与者。资源依赖的程度因各种制度安排的不同而不同。在决定着国际组织对富裕国家资源依赖水平的问题上，一些情况需要特别指出。有趣的是，这些情况显示，与世界卫生组织等旧的卫生组织相比，全球基金（Global Fund）等新卫生组织倾向于更多地依赖富有的国家。

１、所需外部资金的数量。国际组织为实践自己使命所需资金数目越大，它对外部捐赠者的依赖就越强。例如，在捐赠者面前，世界银行特别脆弱，因为它的活动需要庞大的资金。相比之下，世界贸易组织的预算较小，因此，外部参与者不能依靠扣留或不承诺新的资源来影响它的行为和政策。国际货币基金组织也需要大批资源，但不像世界银行那样脆弱，因为它自己能产生一些收益。国际卫生组织自己没有收入，其资源依赖水平主要取决于它们是可操作性的，还是聚焦于政策宣传或技术援助。世界卫生组织的资金明显依靠的是成员国和其他捐赠者。与全球基金相比，它的活动范围有限，而基金会则比世界卫生组织更依赖于财政支持。

２、成员捐赠规模的区别。与贫穷的成员捐赠的资金量相比，富裕的成员捐赠越多，国际组织越是依赖于富裕成员。世界银行只依赖富国的捐赠，此类国际组织特别脆弱。包括世界卫生组织在内，正常情况下，联合国各专业机构一般是根据成员国支付能力来评估捐款数的比例方案。这看起来很恰当，其结果却是对美国及其他富国产生严重依赖。就全球基金等组织来说，它的部分成员是资金接受者，只有部分成员是捐赠者，因此，对富国的依赖更加严重。一种相关的情况是，为组织提供大量资金的成员数量和它们立场的一致性。重要捐赠者的数量越少，立场越接近，国际组织的影响力就越小。

3、强制与自愿捐赠。强制捐赠削弱了富有成员以其付出作为施加影响的工具的能力。在过去，世界卫生组织的绝大部分预算来自成员国的强制捐赠，但近些年有了变化，特别指定了用途的自愿捐赠占了每年预算的很大一部分。在全球基金一类的组织中，捐赠全是自愿的。

4、与其他组织的资源竞争。当一些职责重叠的机构竞争同样的资金时，资源依赖性会更大。因此，随着全球基金和许多其他公共—私人合作机构在２１世纪的成立，世界卫生组织的依赖状况加剧了。

（三）程序依赖

由于各成员往往是主管团体的代表，国际组织不仅在外部力量撤回其资金的能力面前显得软弱，面对成员们收回选票的能力时同样如此。为恰当地行使职责，国际组织需要多数投票成员赞同其政策和方案。如果国际机构是中立的，它对多数成员通过的政策和方案内容就不会有很多利益牵扯。然而，由于国际机构对政策和方案内容有自己的利益考量，它便有了对以选票形式表现出来的成员立场的依赖。与资源依赖一样，制度方面的安排影响着程序依赖的程度。

１、投票形式。各个国际组织有着不同的投票类型。以民族国家作为成员的一些国际组织实行一国一票制，另一些采取权重（weighted）形式，其中一国选票的权重反映了它对该组织的财政资助比例。虽然有争议，但程序依赖并未怎么吸引研究者，因为在世界银行和国际货币基金组织等最常被考察的国际组织中，富国控制了多数选票，从而有可能使资源依赖和程序依赖重合。不过，在联合国的机构中，一国一票制造成了对穷国的程序依赖，因为后者拥有多数选票。世界卫生组织也采取一国一票制，它的官僚机构要依赖成员国的多数决定原则。世界卫生组织的执行委员会的成员分布反映了成员国的地理与经济差异，由此，类似于同资源依赖的脱节，执行委员会创造了又一层程序依赖。全球基金的结构很不一样，其主要管理实体是委员会，而不是各民族国家组成的大会。全球基金委员会有20个可以投票的成员，代表7个选区，其中捐赠国政府8票，执行国政府7票，发达与发展中国家的非政府组织各1票，私人基金会1票，私有部门1票，艾滋病、肺结核、虐疾患者1票。这样，世界卫生组织和全球基金的一个重要区别是，后者的选举成员不仅仅是成员国。另一区别是，委员会设计为各有10名投票成员的两个群体，即捐赠者和受益者。这消除了指望不上资源依赖的穷国在世界卫生组织中所具有的程序优势。

２、决策权威的位置。只是在由选举成员做决定时，在决定不受无代表地区干扰时，选举安排才是重要的。在世界卫生组织，有利于富国的一个有效方式是减少组织对多数选票的依赖，而提供了可以特别指定用途的自愿捐赠的机会。全球基金则不允许指定资金用途。举例来说，这阻止了美国政府有关不将美国捐赠用于资助赞成流产的诊所的要求。不过，它的另一面是相对而言，全球基金权力分散，许多决定不是由委员会作出的。

（四）规范依赖

如组织社会学家提醒我们的那样，国际组织不仅需要物质资源，也需要象征资源。为争取支持，一个组织对自身、对其使命和方案的呈现必须被认作是正当的。绝大部分正当性资源是内在的。要被认作是“内在的”正当性，国际组织的政策和方案需要与其最初的授权一致，而不能超越于它。它们也必须被看作是中立的，例如，不能被认为是服务于富国或跨国团体的利益，或是成为穷国的喉舌。最后，国际组织还必须表现出管理能力。管理能力和效率常常与中立问题关联，就像尤其是富国指责的那样，政治化会让组织失灵。其他正当性资源是外在的。为获取“外在的”正当性，国际组织需要符合由主导性的全球行动者界定和再界定的全球规范、规则和原则。

概括一下就是，国际组织依赖于资源、选举多数和正当性。基于许多国际组织特征的既定制度安排，资源依赖使得它们特别关注富国、私人基金会和企业的要求，新的国际卫生组织看起来尤其如此。通过迫使国际组织关心贫穷多数的愿望，程序依赖潜在地能平衡资源依赖。不过，程序依赖是旧的国际卫生组织的特点，新的组织不是这样。最后，规范依赖使得国际组织在面临对有关它们的权威、中立和能力方面的批评时显得特别脆弱。

很明显，聚焦于国际组织对其成员国的依赖与那些认为成员国对政策结果有重大影响的理论是一致的，但是，它把这种影响力的根源从作为绝大多数国际关系理论核心的国家关系那里转到了国家与国际机构的关系上了。根据这里所作的分析，政策结果并不仅仅依赖其成员影响其他成员立场的能力，同样地，它也依赖其成员控制国际组织的领导与职员的能力。我将在下一部分表明，另一方面，虽然国际机构有种种依赖的情况，它也常常能规避外来压力。

世界卫生组织日内瓦总部

 二、作为战略行动者的国际卫生组织

本文强调，潜在地具有自主性的国际机构与其成员及非成员存在着可能发生的矛盾，它带来一个许多研究经常忽视的问题：考虑到国际组织对其成员的依赖，国际机构怎么能坚持自己的目标和利益———如果后者与外部要求有抵触？

从建构主义观点的总体构想来看，它承认国家施加的外部约束。然而，在绝大多数经验分析中，诸如对国际组织独立的但符合国家利益而行动的个案研究，或是对国家不关心国际组织行动结果的个案研究，国际机构的独立目标与外部要求的潜在冲突被回避了。几乎没有研究文献中的分析注意另一些事例，其中，国际组织没能贯彻国家的要求，或是以违背国家利益的方式行动。这种经验事例选择偏好的一个结果是，事实上，许多建构主义研究倾向于夸大国际组织拥有的势力，贬低外部压力与约束的影响。换句话说，建构主义研究的疏忽不在于夸大了国际组织的自主权，而是疏于探讨那些使得国际组织能够在有外部反对的情况下推进其自主利益的因素。

委托—代理理论的分析则认为，作为代理者的国际组织“能够展示相当大的独立性”，因为作为委托者的成员国受到“集体委托”“多重委托”和“代表链”（chainofdelegation）的混乱局面的干扰，后者限制了它们的有效监管。虽然与绝大多数建构主义研究相比，这种构想反映了对成员国和国际组织间潜在矛盾的更多关注，不过，委托—代理理论的文献还是首要集中于对多少能容纳有效监管的委托者特征的辨识。其结果是，一些学者自己坦承，这种分析“在代理者行为的观点方面相当薄弱”。

总之，绝大多数建构主义和委托—代理理论的研究没有分析国际组织在这些目标与成员国的偏好发生冲突的时候坚持其目标的能力。我认为，要理解国际组织如何在其目标与偏好同成员国存在着潜在矛盾的事例中还能予以坚持的能力，我们要分析的不是诸如权威或知识等国际组织的象征性资源，像那些理论常常做的那样，而是要分析它们的实践，尤其是它们进行战略行动的能力。实际上，关于国际机构面对威胁其目标的要求时能够作出的战略反应，我的分析是建立在持委托—代理理论的学者和建构主义的学者开创的研究基础上的。在委托—代理理论家的一项研究中，不同寻常地，戴伦•霍金斯（Darren Hawkins）和韦德•雅各比（Wade Jacoby）考察的不是代理者的特征，而是它们用以避免委托者控制的战略。不过，他们的分析局限于有意影响代理者自主程度的战略，如对授权的再解释，而没有讨论代理者在给定自主程度内的战略。一些建构主义研究也开始考察在存在着压力的情况下采取自主行动的可能性。

在面对不合意的要求时，国际机构要维护自己的目标，能够采取什么样的战略？为了更系统地辨识这些，我将援用组织社会学。对组织社会学中的战略行为的关注引发了学者们对新制度主义理论的早期设想的质疑；那些设想暗示，组织会顺从其环境的指令。与之相反，学者们开始承认，组织有可能采取有目的的行动，采纳战略选择。除了其他贡献，这些研究还承认，外部指令易于被指令接收者解释、操纵、修改和细化。克里斯廷•奥里弗（Christine Oliver）极其清晰地列出了面对外部压力时组织行动者可能有的５种反应。简略地说，可能的反应包括：默认（屈服于压力）；妥协（不得不让步）；回避（试图消除遵从的必要性）；反抗（拒绝外部的期待）；操纵（试图积极地改变外部期待的内容）。迈克尔•巴内特（Michael Barnet）和丽芙•科尔曼（lLiv Coleman）主张，国际组织也能采用同样的战略，并提出了第６种反应，即战略性的社会建构（调整环境，使之与组织目标一致）；2008年，凯瑟琳•韦弗（Catherine Weaver）和拉尔夫•雷特里茨（Ralf  Leiteritz）详细描述了将回避（或“有组织的伪善”）作为世界银行一种核心战略的情形。

研究文献中描述的一系列可能反应尽管有用，但也会造成分析上的混乱，尤其是这些反应似乎追随一种双重线性逻辑，有着“从消极地遵从到积极地抵抗”的不同。不过，“消极—积极”和“顺从—抵抗”这两种二分并非严丝合缝地重合。什么使得一种反应是消极或积极的？不在于顺从或抵抗外部要求，而在于反应中是否包括改变那些要求的意义的尝试，不管那是属于顺从还是抵抗它们的一部分。例如，操纵指有目的地收买、影响或控制制度压力的努力，以改变那些期望的内容；奥里弗将它列为抵抗，因为它是“对这些压力的最积极反应”。如果组织能通过操纵来回避对最初要求的服从，那它真的应被视作抵抗。可是，如果在操纵它们的内容后，组织还在以看上去满足了最初要求的方式遵行那些改变了的期望，那么操纵就应被视为一种积极或战略性服从的形式———下文中，奥里弗称作“积极的”反应的地方我将改用“战略的”一词。将两种二分归并一起的做法阻碍了将“消极VS积极／战略反应”与“服从VS抵抗”区别开来的独立评估，而我将在下面提出，这一点对我们理解国际机构成功地偏离外部指示的能力至关重要。

如果我们在两种二分法中作个区分，会出现何等不同类型的反应？表１列出了这些类型，依据是（１）服从／抵抗＝反应是否导向将满足外部势力的变化（服从），或者，是否将避免变化或导向不满足外部势力的变化（抵抗），以及（２）消极的／战略的＝组织是否将压力看作“应该服从或反抗的特定限制”（消极），或者，它是否试图重新定义外部压力的意义（战略的），即予以“改变、改造或控制”。

这一分类产生了四种可能反应的类型

（一）消极服从和消极抵抗

消极反应将那些要求看作给定的并予以接受，包括消极服从，即国际机构依循最初的期望，以及消极抵抗，即国际机构明确地不服从外部要求。事实上，服从与抵抗的常见二分针对的是这些“消极”分类。关于消极服从，人们熟悉的一个事例是在20世纪70年代，联合国教科文组织对发展中国家相对激进的要求作出的反应。遵照那些要求，联合国教科文组织发布了有争议的新国际信息规则，未考虑它会削弱组织在发达国家眼中的正当性的可能。事实上，美国政府声称，教科文组织提出的政策危害了新闻业的独立，从而退出了这个组织。关于消极抵抗，2005年，巴内特和科尔曼提供了一个事例，其中描述了国际刑警组织对要求其涉入反恐怖主义的压力的抵制，因为担心牵扯进政治事件会令组织解体。成员国的反应是建立了竞争性的警察网络，以配合它们的反恐政策，并作为对国际组织的惩罚。

（二）战略性服从和战略性抵抗

 上面两个简短事例表明，消极服从和消极抵抗都有风险，往往会导致国际机构在物质或理念目标上的牺牲。因此，国际机构经常会做出其他反应：战略性服从和战略性抵抗。两种反应都牵涉到改变那些要求的意义，但结果不同。在战略性服从的事例中，国际机构在遵行那些要求前改变它们的意义，使其更易于和机构自身立场相协调。在战略性抵抗的事例中，国际机构对那些要求重行组织，使得人们不再期待国际机构顺应它们。国际机构根据改变了的期望制定政策，有时能以不那么令人不快的方式顺应它们，从而将服从的代价最小化；在另一些时候，国际机构以不被作抵抗的方式拒绝服从，以此将遭惩罚的风险最小化。

战略性服从外部要求时，国际机构认可成员国的要求，但只是在赋予这些要求一种意义之后：既与最初的期望相容，也符合组织的独立目标。重要的是，重新解读期望（改变那些要求的意义）并不同于改变期望（改变要求），后者被认为是抵抗而非服从。战略服从并非是要外部势力改变它们的要求，而是让这些势力相信，最初的要求已经满足了。这种战略服从导向的不是部分服从，不是消极服从的预期结果，正如在妥协的事例中所表明的那样；它导向的是扭曲的服从，亦即，在重新解读那些要求后，组织会一丝不苟地遵行。可接受地重新构建主导逻辑的挑战恰恰在于令这样的再构造可被人接受；通过重新构建，国际机构让扭曲的服从看起来像是完全彻底的。

不同于联合国教科文组织，在20世纪70年代，世界卫生组织对发展中国家的要求作出的是战略服从的反应，而不是消极服从。针对发展中国家建立新国际经济秩序的呼吁，世界卫生组织重新定义了它们提出的原则，包括将发展看作社会发展，关注国家内部而非国家之间的不平等，主张自立并减轻发达国家的义务，只支持恰当的技术转让。由此，以与那些要求相协调的方式，世界卫生组织机构得以成功推出其《2000年全民健康》方案，推出其基本卫生保健方略战略抵抗外部要求的情况是，国际机构接受外部原则，但不予遵行。战略抵抗涉及直接面对外部要求，而不是像在逃避的事例中那样绕过它们。不过，不同于消极反抗的表现，战略抵抗试图尽量降低外部势力视其反应为挑战它们期望的正当性的程度。战略抵抗外部期望的国际机构并不拒绝主导逻辑，相反，它依靠这一逻辑将拒绝服从正当化。这样的正当化辩解使得国际机构能够取消遵行的期望，令成员国视之为恰切的行为，而不是挑衅性的（消极）抵抗。世界卫生组织机构提供了许多战略抵抗的事例。20世纪80年代，借助援引新国际经济秩序的政治与经济主权原则，世界卫生组织领导成功抵制了一项药品销售方面的国际规范。10年后，在一场有关知识产权保护的争论中，世界卫生组织秘书处抵制了富国的要求，但暗示那完全不是抵制，因为知识产权规则包含了秘书处相信适用于生产艾滋病专利药物的非专利版本的灵活性。

2008年世界卫生组织传统医学大会在北京召开

三、战略反应的条件

在什么条件下，国际机构采用战略的而非消极的反应形式？它们什么时候选择战略服从，什么时候选择战略抵抗？在什么条件下它们更容易成功？学者们声称，组织对于外部压力的反应选择取决于预计成本：服从会在组织目标方面付出多大代价？抵制外部要求会让组织付出什么样的代价。然而，对外部要求的战略反应降低了潜在的成本，因为，通过改变组织将遵行的要求的意义，组织牺牲其原则和目标的程度降低了；通过令人信服地将抵抗正当化，因抵抗而被惩罚的风险降低了。战略服从或抵抗带来了降低成本的潜在能力，这意味着，仅用成本不足以解释一个组织的行动选择。我们还需要考虑提供降低可能成本的能力的因素，亦即，适应战略的能力。我将表明，影响战略反应的至少有三个因素：目标与偏好的独立程度、监管范围和领导类型。

1、独立的目标和偏好。什么时候需要战略适应？只有在环境的要求与机构对其物质或理念目标的理解发生冲突时。这类冲突出现在组织独立于政治环境而形成其目标的情况下——国际组织本应如此，除非外部环境中的主导势力能够收买它或它的领导层。如果像世界银行那样，组织在选票和资金两方面依赖外部势力，后者就易于进行收买；不过，即便没有主观意图，收买同样可能发生，例如人们争辩说，在新国际经济秩序时代，联合国教科文组织对新秩序太过看重，牺牲了组织自身的目标。然而，即便没有别的条件，独立的目标和偏好依旧可能导向消极的而非战略的反应。当然，独立目标和偏好体现着组织的自主水平。如上文所讨论的，与世界卫生组织这样的国际卫生组织相比，全球基金对富国有更大的依赖性，又有着更为多样化的专家群体，因此，与世界卫生组织相比，它的行动可能更为消极，更少战略性。

2、监管的范围。如委托—代理理论家所主张的那样，成员国对国际机构的监管范围影响着代理者选择战略行动的能力。委托—代理理论确认了监督机制的许多可能缺陷，如不够明确、信息缺失和多重委托问题。关于有效监管，委托—代理分析未提及的一个潜在重要条件是，国际组织中代表着并为成员国说话的代表们的立场。国家本身分割为部分自主的机构，官员们往往代表各自部门的立场，而不是代表作为整体的政府。世界卫生大会和其他国际卫生组织的绝大多数代表来自卫生部，通常会出于自己的理由支持国际卫生组织制定的政策，比如说，对国内预算份额的竞争。像国际卫生组织的官员一样，这些代表可能有着与公共卫生专家一致的专业精神。代表们与国际组织的潜在联盟可能会削弱有效的监管。如果代表来自政府中较边缘化的部门，如卫生或教育部，而不是更具影响力的财政或外交等部门，这种状况就更加显著了。

学者们经常说，相互竞争的各方所提外部要求的多样性削弱了监管，扩大了组织的自主空间。然而，相互冲突的期望也会限制国际机构的适应能力；在国际卫生组织中，期望者包括富国、穷国、卫生积极分子、药物公司等。在这类事例中，尤其在成员国之间的冲突危及组织正当性的时候，战略适应往往会被用于实现妥协，以国际机构自身立场为代价来满足相互竞争的外部利益。出现下述情况时，要求的多样性也可能影响战略反应的类型：要求的多样性限制了组织进行解释的灵活性，同时又提供了对挑衅性反应的一些外部支持，使得多重要求经常导向战略抵抗而非战略服从，如世界卫生组织回应药物产品市场管理规范的事例所表明的那样。

决定监管范围的另一因素与要求的准确度有关。1996年，伊丽莎白·古德里克（Elizabeth Goodrick）和杰拉尔德·萨兰西克（Gerald Salancik）令人信服地辩称，明确的外部压力影响最大，也就是说，最可能导向消极服从，因为含混会产生自由裁决空间，使得组织可以凭其特殊利益作出对恰当行动的定义。如果外部期望含混不清，组织就能“在（环境）产生和许可的自由裁决限度内，追求自己的战略利益，从而在符合其（政治环境）的同时造成实践中的变化”。由此，这些期望类型设定了所许可的自由权的界限，进而设定了可用战略的范围。一些组织常常面对模糊的期望，另一些经常收到明确的指示。要求的特征也可能影响在两种适应战略间的选择：模糊的期望留出了战略服从的余地，而当要求较为精确时，作有创意解释的可能受到更多的限制，这种情况下的组织更易于选择战略抵抗。

3、组织的领导。另一影响战略行动可能性的因素是组织的领导。就关注执行领导问题的国际关系领域文献来看，绝大部分都追随一种“国际组织伟人理论”，将重心放在领导的个人特征上。厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）在1964年的研究是一个例外，它把领导置于给定环境，强调领导影响环境以扩大机构权威的能力。罗伯特·考克斯（Robert Cox）虽然赞同哈斯，但批评他“低估了内在于执行首脑亦是其中一部分的关系圈的约束”，尤其是机构中的其他人、成员国和国际体系。事实上，一如上文所详细分析的，正如国际组织的能动性受其环境约束的方式一样，包括领导在内，国际组织中个人的能动性也同时受组织和环境的约束。我们可以借用“嵌套代理者”（nested agents）这一术语思考这个问题：个人代理者在其组织的约束下行动，组织则在组织所处环境的约束下活动。

这里，我们应该再次援用组织社会学；类似地，它也有“嵌套代理困境”（paradox of embedded agency）这一难题，即在组织约束的情况下，个人的能动性是否可能？研究组织的学者确定了两种实现“制度创新精神”的条件类型，其中，代理者能够引入“不同于他们被嵌入的制度环境”的变化。第一种实现条件包括各种“场域—水平”（field-level）制度特征，它们决定了行动的制度范围。上文强调的独立目标和模糊期望这两个因素就是此类场域—水平特征。不过，“虽然场域—水平条件……似乎在制度创新精神中扮演着作为保证条件的重要角色，但在同一场域中，并非所有嵌入的行动者都同样地表现为制度创新者”。第二种实现条件强调行动者的个别特征，但强调的依然是制度性而非个人性的特征。尤为重要的是，“行动者在一个组织场域中的社会地位”。在组织中和环境中，行动者的社会地位都很重要。

关于领导在组织中的社会地位，我认为，当制度条件能够容纳高效的强力领导时，战略反应更有可能发生。许可强力领导的制度条件为组织首脑提供了转变组织的手段，而不必担心此类尝试会因外部反对或内部争论而流产。联合国的特别机构和方案比较易于产生强力领导，如联合国贸易与发展会议的劳尔·普雷维什（Raul Prebisch）和儿童基金会的詹姆斯·格兰特（James P Grant）就是如此。世界卫生组织也是如此，其制度条件允许总干事显著地影响组织的方向，例如，总干事通常能成立新部门，招纳新人管理这些部门，并将新的优先权“置于”旧方案之上，同时避免因事实上放弃了原来的优先秩序而可能导致的矛盾。当然，总干事超越于职员的权威对于战略适应至关重要，因为，正如杰夫瑞·科沃罗斯（Jefferey Chwieroth）令人信服地表明的那样，改变现有职员的职位虽然是可能的，但对组织来说，更常见的是通过为组织引进新人来改变职员的观念。

大部分有关个人特征的组织研究文献聚焦于行动者在组织中的社会地位。此外，我们还需考虑行动者在环境中的社会地位。我认为，如果领导部分地嵌入外部环境，他们可以发挥组织与更大环境之间桥梁的作用，此时战略反应更有可能发生。这要求国际组织领导熟悉和亲近主导逻辑，人们期待他们能在其中自如穿梭。作为新逻辑一员的身份使得领导能够至少部分地追随外部原则，拥有或能够获取足以应对环境的充分环境知识。不过，虽然部分嵌入是一种重要条件，彻底嵌入则导向对环境而非组织的更大忠诚，有可能导向消极服从。而且，我认为，随着任期的流逝，领导的战略能力有减弱的趋势。新任领导可以重新思考组织的立场，引入战略性变化；如果领导在环境中也有着优越的地位，这些变化就易于成功地被环境认可。不过，接下来，这些政策变化和涉及变化的观念或正当性辩护会变得制度化，如果有了新的外部条件并要求组织作出反应，它们就构成了障碍。

总之，当组织有独立的目标和偏好时，当外部监管相对松散时，当组织有近期任命的强劲且地位优越的领导时，战略适应更易于发生。

1966年匈牙利邮票上的世界卫生组织建筑画像

四、把国际组织作为代理者来研究：方法论意涵

如何把国际组织作为有自身权益的代理者而非其他行动者场所来研究？它要求对参与者进行细致的概念化，要求有针对复杂组织的精细方法论路径。

首先，如何定义组织的边界？比如说，组织的什么部分是“机构”（bureaucracy），什么部分是外部环境，这些问题并不总是清楚的。以世界卫生组织为例，包括总干事在内，有薪职员应被视为组织的官僚机构，但世界卫生大会包括各成员国的代表，是机构要面对的外部环境部分。这是个较简单的事例，因为职员被期望追随和内化作为整体的组织的各种观念，而代表们一般要代表各自的国家。同样地，全球基金的执行委员会也是环境而非组织的一部分。别的事例可能更加复杂。例如，世界卫生组织的执行委员会由成员国代表组成，却被认为有个人的自由度。委员会也是环境的一部分，因为其成员不被期待考虑组织的利益，而至少在最低程度上，这纠结地形成一种清楚的二分。其他事例或许还要复杂一些。

其次，如何确定组织的物质与理念偏好？这需要避免两种风险。一个风险是同义反复，其中，偏好是根据行动推导出来的。我们不能基于机构的行动来认识它的偏好，因为存在着行动已经反映了对偏好的妥协这种可能。另一个风险是合理性，其中，偏好的推导依据是对一个假定的“理性”组织易于偏好的东西的认识。相反，包括对相互竞争的偏好的平衡在内，物质和理念偏好必须通过经验观察来辨识，后者独立于作为对特殊个例的反应而形成的选择。当然，此外，我们还需清楚地辨识和定义环境及环境提出的要求。

最后也是最重要的，我们需要清楚地辨识机构的反应。它是服从还是抵抗？消极的还是战略的？这种分类不是无足轻重的，尤其是，它不能仅靠结果来判定。为什么研究文献集中于抵抗和服从—其结果可通过观察结果来估量—而不是集中于战略的或消极的抵抗或服从类型？事实上，原因之一或许是，人们只能通过观察结果出现之前的过程和实践来辨识各种类型。在我对世界卫生组织的研究中，基本的经验重心是放在显明国际机构采取自利的战略行为的可能性上，包括战略抵抗和战略服从。为此，我的分析是关于机构与外部环境的互动的，重心在于机构向外部环境呈现并与之谈判的战略、政策和方案。推进这一考察的路径有二。首先，可以通过对各国际组织的系统比较来进行。借助对诸如联合国各机构等较相似组织的比较分析，对有可能采取战略行动并有可能成功的条件，我们丰富了自己的理解。一边是联合国各机构那样的、以国家为中心的国际组织，一边是构建为公共—私人合作伙伴或作为网络的新组织，对它们的比较分析将提供一条有益的路径，用于思考以前的和当下的全球治理形式的区别。其次，另一推进考察的方法是，分析国际机构确定走向所选择反应方式的内部过程，它也会帮助我们辨识战略行动之所以变得可能的条件。组织如何表达其利益和偏好？作出此类决定的过程是怎样的？如果有反对，它如何处理？

当然，将国际组织思考为代理者还会带来许多重要问题，而不仅仅是它们对于外部压力的反应。比如说，对于职员如何构建和内化组织利益与偏好，我们还需做更多的研究。而且，一旦国际组织被认作利益主体，我们也要问问它们的能力怎么样：不仅是回应外部环境的能力，也包括影响和塑造外部环境的能力。这对研究国际组织的学者来说会是一个令人兴奋的领域，而对国际卫生组织方面的学者来说，情形尤其如此。

*文中图片来自网络

本期编辑：胡冬敏

责任编辑：郭明枫

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