禁毒研究 | 寻求制度霸权—美国与"联合国毒品滥管制基金"的创设(1970-1990)(上)

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原刊于《医疗社会史研究》2016年6月第1期，如需转载，请在本号后台留言或发送电子邮件。篇幅所限，本文仅为文章上半部分，注释从略。

文 | 张勇安

摘要

联合国毒品滥用管制基金（UNFDAC）的建立和项目的实施主要源于美国政府的支持。尼克松政府以来的毒品战不仅推动联合国禁毒公约的议定，而且还积极动议联合国进一步完善禁毒机制，敦促联合国建立管制毒品滥用的专项基金，推动国际社会积极捐款，共同承担国际禁毒的重任。诚然，从其积极的方面来看，基金项目的实施成为美国双边麻醉品管制努力的有益补充，特别是为美国涉足它不受欢迎的某些地区开展麻醉品管制项目提供了机会。同时，基金作为国际禁毒体系的重要组成部分，为国际禁毒公约的推行提供了实实在在的物质保障。然而，基金的设立、资金的募集甚或项目的设置，不仅招致冷战对手的掣肘，甚至连“最亲密的盟国”对美国的倡议也多有不满，而且还成为美国国内党派政治之争的议题。美国寻求国际禁毒制度霸权的努力无疑面临诸多难局。

关键词 

制度霸权 美国 联合国毒品滥用管制基金 

弗拉基米尔•库舍维奇

联合国毒品滥用管制基金(UNFDAC)是全球禁毒体系的重要组成部分。它的建立和项目的实施主要源于美国政府的支持和施压。尼克松政府对毒品宣战以来，美国政府不仅推动联合国禁毒公约的议定，而且还积极动议联合国进一步完善禁毒机制，敦促联合国建立管制毒品滥用的专项基金。不仅在基金创立和运作过程中，美国的影响无处不在，而且在基金组织机构设置和人事安排上，它也积极地施加影响。美国试图借此穿越冷战铁幕，推动国际社会积极捐款，共同承担国际禁毒的重任。进而利用这一平台向麻醉品原料生产国、转运国施压，力图借此根除麻醉品的非法种植，消灭毒品供应和非法贩运。诚然，从其积极的方面来看，基金项目的实施成为美国双边麻醉品管制努力的有益补充，特别是为美国涉足它不受欢迎的某些地区开展麻醉品管制项目提供了机会。同时，基金作为国际禁毒体系的重要组成部分，为国际禁毒公约的推行提供了实实在在的物质保障。然而，基金的设立、资金的募集甚或项目的设置，不仅招致冷战对手的掣肘，甚至连“最亲密的盟国”对美国的倡议也多有不满，而且还成为美国国内党派政争的议题。美国寻求国际禁毒制度霸权的努力无疑面临诸多难局。

联合国毒品和犯罪问题办公室

壹 

库舍维奇的倡议、美英论争与基金的创设

设立联合国毒品滥用管制基金的最初设想并不是源于美国政府，而是由彼时担任联合国麻醉品委员会麻醉品司主任的弗拉基米尔•库舍维奇（Vladimir Kuševic）最先提出的。长期负责国际禁毒合作事务的他深感要想根除麻醉品种植和帮助治疗成瘾者，就需要设立一项“专项基金”（special fund），但他非常清楚，因为联合国并没有把麻醉品问题视为优先项目，所以“专项基金”很难从联合国机构内部获得支持。更为重要的是，麻醉品生产国也不愿意因根除生产而失去税收来源。

鉴于此，库舍维奇向美国常驻联合国大使查尔斯•约斯特（Charles W. Yost）建议，希望美国政府能够支持建立禁毒专项基金，专款专用，借此解决麻醉品问题。知悉库舍维奇的提议之后，约斯特本人非常希望能够推动这一行动。1970年3月21日，约斯特致电国务院，希望国务院就此事项给出指令。他同时指出，因为3月23日经社理事会将讨论麻醉品事务，希望国务院能够就是否支持建立专项基金给予及时答复。

3月24日，国务院在迟来的回复中指出，非法麻醉品问题确系美国政府最高层最为关注的问题之一，但是，在采取切实可行的提议前考虑通过建立专项基金的方式来资助联合国禁毒，国务院认为并不现实。换言之，国务院认为，在考虑资助联合国禁毒项目任何1美元之前，或者说创立一项专项基金，都需要更为详细周密的计划，诸如计划推出什么样的项目，哪个机构负责执行，会产生什么样的结果等等。因此，国务院建议约斯特大使在答复库舍维奇时，“要避免提及设立任何新的基金。”

然而，库舍维奇并没有因此而轻言放弃。4月初，库舍维奇又私下以非正式的方式向联合国官员提出设立禁毒专项基金的想法，尽管这一提议得到了国际麻醉品管制局的支持，然而并没有被纳入第四十八届经社理事会会议的议程。库舍维奇知道，能否设立基金的关键不是能否得到联合国官员的支持，而是能否争取到潜在的捐赠者特别是美国政府的支持。遂继续对美国官员进行游说。4月9日，约斯特再次致电国务院，汇报了库舍维奇非常希望能够推动这一提议及希望获得美国政府支持的想法。10日，他向国务院提交了库舍维奇关于设立专项基金的提案。

尽管国务院仍不愿意支持设立专项基金，但是，美国常驻联合国代表却意识到，如果除了获得双边和多边的援助项目外，而没有批准新的基金来进行支持，那么努力游说不发达鸦片生产国管制生产就不可能奏效。在他们看来，联合国监管下的基金是所有成员国最愿意接受的工具。因此他们建议，美国政府能够在第25届联合国大会上提议，把设立基金同其他准备讨论麻醉品问题的国际行动一同考虑。

美国驻联合国代表的想法正好击中了国务院的心病。尼克松政府试图通过双边合作推动鸦片生产国，特别是土耳其根除罂粟种植遭遇的困境，实际上已经令其对双边合作的有效度产生了怀疑。而7月7日，国务院法律顾问办公室向约翰逊代理国务卿提交的备忘录中，也建议设立转化基金（Diversification Fund）来帮助成员国限制和最终根除鸦片生产。新的国际公约动议以已经在实施的1968年《国际咖啡协定》为蓝本，其中该协定第54款建立的“国际咖啡组织的转化基金以实现进一步限制咖啡生产的目标，目的是为了保证世界供应与需求的合理平衡”。国务院法律顾问们认为，类似的基金如果能在鸦片公约的条文中提出，将有助于生产国解决农业转产的困难。而对美国而言，转化基金可以为它提供一个很好的平台，可以让它通过施压尽快地尽可能多地减少生产。

是日，美国常驻联合国代表再次致电国务院：他们非常看好设立专项基金，国务院、国际开发署和司法部可以为基金的设立制订计划和提供资源，他们甚至建议如果可行，美国政府可以在第25届联大会议上宣布它首次将捐赠200万美元用于项目的开发和试验性项目。经过权衡，国务院最终决定敦促联合国设立管制毒品滥用“专项基金”。随后，美国政府通过驻世界各国的外交官积极地游说各国政府支持其提议。

9月28日，麻醉品委员会特别会议在日内瓦拉开序幕，美国政府代表首次向国际社会正式提议，因建立大规模的联合行动计划需要大量的财政资源，建议设立联合国毒品滥用管制基金，这应成为建立联合行动计划所迫切需要的第一步，该项基金的资金应主要来自政府和非政府的自愿捐款。其首要的目标将设定为：（1）扩大联合国研究和信息设施，作为援助成员国政府和公众的基础；（2）提供技术援助，并帮助各国改进国家药物管制行政和执法机制；（3）提高并扩大联合国机构从事药物控制活动工作人员的能力和人力资源等。

UNDOC维也纳办事处

但美国的提议却遭到了来自盟国英国、法国、瑞典和其他部分国家的极力反对。它们强调，考虑到需要避免因增设联合国专项基金而带来的资金“分散”，不建议设立新的基金，而可以考虑把其纳入现有的“联合国开发计划署”（UNDP）之内，进行统一管理。来自美国政府的代表也承认，多年来，美国也一直坚持避免设立基金而带来的任何不必要的资金分散，但是，考虑到特别例外的情况而暂时支持建立由联合国秘书长管理的基金是非常必要的。具体而言，美国政府认为主要包括以下原因：一是接下来数年基金的规模允许由秘书长来管理而不建立另外的行政机构，它预想第一年向基金的捐赠总额不会超过500万美元，接下来两年时间可能会增长到1000万美元或1500万美元；二是现阶段基金优先资助的项目和行动是特别专用于某些领域和某些领域的技术方面，这些都是联合国开发计划署援助目标、范围和能力之外的项目；三是联合国开发计划署现阶段正处于转型（改组）期，因此不可能指望它承担新的职责；四是美国和其他主要的捐赠国已经明确表示，它们不可能再向联合国开发计划署增加捐赠，直至它有能力来支配大额的基金。不言而喻，如果不是不可能的话，现在借助再向联合国开发计划署的捐赠来募集联合国毒品滥用管制基金显得极为困难。

在美国的压力之下，10月2日，委员会特别会议以18票赞同、5票弃权、0票反对通过决议，建议经社理事会请求联合国秘书长设立联合国毒品滥用管制基金。尽管这是个好的开端，但得到经社理事会和联大的支持才是成功的关键。

然而，令美国政府感到失望的是，它的“最亲密的盟友”英国在此问题上的态度并不积极，考虑到英国作为联大联合倡议国的重要性，10月19日，国务院致电美国驻伦敦大使馆，要求美国政府就“关于联合国打击毒品滥用的实际行动和建立联合国管制毒品基金”的动议同英国政府外交部官员进行协商，寻求其支持。不仅如此，10月23日，美国政府还专门派出麻醉品和危险药品局（BNND）局长约翰•英格索尔（John Ingersoll）访问伦敦，同英国外交部官员希拉里•金（Hillary King）及其助理进行会晤，英格索尔转交了美国政府准备提交经社理事会的决议和美国在设立基金上的立场文件，金表示英国政府会仔细研究美国政府的相关文件。随后英格索尔强烈建议英国政府能够联合向经社理事会提出决议，并同意由联合国秘书长管理新的基金而不是纳入联合国开发计划署。他非常郑重地强调了美国的行政和立法机构以及最高领导层都非常重视毒品问题，希望英国能够采取一致行动。美国驻英国大使馆认为英格索尔的短期访问是非常有帮助的，同时他们也指出，如果没有得到希望的结果，他们准备同英国外交部的更高级别的官员进行协商。10月26日，美国驻英国大使馆又将尼克松总统准备在联大发言的文本提交给英国外交部，进一步敦促其支持美国的动议，然而，英国政府在对待专项基金的设立问题上仍心存疑虑。

这种疑虑最终导致英国政府采取不支持美国政府动议的行动。10月27日，英国政府提出了反对美国立场的决议草案，并通过驻美国大使馆转给美国国务院。其中特别请求秘书长通过搁置美国政府的提议，请求特别考虑通过联合国常规的技术援助项目来进行麻醉品管制领域的援助。同时，建议“邀请联合国开发计划署的治理委员会能够全部考虑麻醉品管制项目”“敦促成员国在行动计划框架内通过最适当的捐赠来解决这一问题”，包括通过他们的国家开发计划、国家行动和研究项目，通过双边开发项目、地区合作、信托基金的安排自愿地向联合国捐赠，或通过额外渠道向联合国开发计划署捐赠。

显而易见，美国政府的游说并没有产生预期的效果。英国驻美国大使馆负责联合国事务的官员向美国国务院提交关于英国政府决议之时指出，因为技术原因，英国政府不能接受专项基金的设想，建议就美国政府关于设立该基金的决议进行单独投票，否则英国代表有可能对整个决议投弃权票。面对这样的紧急情况，同时考虑到已经起草好的尼克松总统在联大上的发言稿，美国国务院认为，“我们难以找到对英国草案妥协的基础。”同时再次强调指出，“在联合国开发计划署之下设立创新基金几乎等于牺牲美国准备的200万美元的捐赠。”鉴于英国的消极立场可能带来的政治影响，国务院认为：“英国是在冒险把自己置于孤立地位”，尽管他们清楚，无论是否有英国的支持，美国在经社理事会的决议都会获得绝大多数国家代表的支持，但是，无论是从技术层面还是从英国作为美国最为亲密的盟友来看，英国的立场对美国政府和民众来说都是至关重要的。因此，国务院准备召见英国大使进行紧急磋商，同时考虑把协商扩大到在华盛顿和伦敦的高官。

10月29日，美国驻伦敦大使馆通过与英国外交部官员协调，英国政府做出妥协，它可以支持美国的动议，但前提是至少要明确基金只是暂时设立，或者在两到三年时间内有可能被纳入联合国开发计划署。而且如果英国对于联合国基金的保留条款没有在11日即经社理事会投票前得到解决，它就可能在会上提出自己的决议，随之而来的可能就是在经社理事会上的长期争吵，必然会削弱美国所期望获得的支持率。

为了避免这种最坏的结果，国务院立即同英国驻美国大使约翰•弗雷曼（John Freeman）协商，再次向其阐明美国支持专项基金和反对把基金纳入联合国开发计划署之下的原因。弗雷曼则坚持，希望找出合适的修正来明确，提议的基金不排除在以后时间里有不同安排，包括经社理事会考虑在两三年后把其纳入联合国开发计划署的可能性。这样将会有助于他同英国外交部进行沟通。国务院表示，他们将找到适当的修正办法。10月30日，美国驻伦敦大使馆通知英国外交部，修正了决议案，在决议中通过强调基金是一种“初步的”措施，以暗示其本质上是种暂时办法，进而搁置经社理事会对基金考虑全面的管理和财政的安排，强调基金“最初”由联合国秘书长管理。

在经社理事会召开之时，多数国家对于美国表示基金将最终同联合国开发计划署相结合表示满意。经社理事会批准的决议整合了英国提出的修正意见，进一步明确，联合国基金将用于经由麻醉品委员会批准的项目。英国、印度、日本和巴基斯坦表示，英国的修正案让他们更方便支持决议。11月11日，经社理事会以22票赞同、0票反对和2票弃权（苏联和保加利亚）压倒性的多数通过了美国提出的决议，即协同联合国打击毒品滥用和建立一个联合国毒品滥用管制基金。尽管如此，大多数的发言者对于联合国专项基金可能造成的资金的分散仍表示了担忧，同时原则上表示反对。

经社理事会决议通过授权批准在紧急的情况下，采取某些及时的措施来筹措资金。这些措施包括：扩大联合国毒品管制机构的研究和信息收集；规划和执行技术援助的计划，以建立和完善国家药物管制部门和执法机构以及培训需要的人员；扩展联合国毒品管制机构及其秘书处的职能。决议还授权并指示秘书长制订一项长期行动计划，呼吁联合国各专职机构和其他主管国际机构给予适当协助。特别是保证基金同世界卫生组织、国际粮农组织和教科文组织之间的合作。12月15日，联大通过经社理事会决议，批准把建立联合国毒品滥用管制基金作为紧急事项的初步措施[A/RES/2719(XXV)]。同时大会要求秘书长尽快实施，呼吁各国政府和个人提供捐赠。

作为对新设立基金的支持，美国宣布第一笔捐款200万美元，并希望在1971年，该基金资金总额能够达到约500万美元。除了美国，其他政府如德意志联邦共和国，也已承诺捐赠100万马克（约合301204美元），同时基金也向慈善机构、公共基金会、其他非官方组织和个人开放募集。除此之外，美国国务院还表示，虽然美国政府将致力于多方面的合作与协调，但其主旨在于努力在国外增加援助并积极与外国政府收集和交换情报的同时，更多地致力于强化各国国内及当地的执法能力，以减少供应和阻截非法危险药物的流通。

根据基金设立之初的设想，联合国秘书长吴丹希望提名他的私人秘书卡尔•舒尔曼（Carl Schurman）来管理基金，对此，库舍维奇颇为苦恼。为了能够协调好基金未来的结构和管理问题，美国驻日内瓦代表敦促库舍维奇尽快到纽约联合国总部同秘书长就此进行协商。考虑到基金管理层的安排关系及其未来的发展，威廉•罗杰斯（William Rogers）国务卿立即指令美国驻日内瓦和纽约的联合国代表团，要求他们代表英格索尔局长和国务院邀请库舍维奇结束纽约之行后，顺访华盛顿。但是，美国政府希望通过人事安排把基金制度化和长期化的努力并没有成功。

1971年3月26日，联合国秘书长吴丹致信各国政府，就联合国毒品滥用管制基金的设立正式通告各国政府。在信中，吴丹秘书长附有一份名为“拓展毒品滥用管制”的备忘录（Aide-Aémoire），详细阐明了基金设立的必要性。同时，吴丹秘书长宣布基金的目的是要制订短期和长远的发展计划，遵照这些要求开展项目，帮助执法。他希望基金第一年可募集到约500万美元，一年之后获得2000万美元。吴丹秘书长备忘录是份利益攸关的文件，特别是对于基金运作的前两年而言，它是基金运作和管理的唯一的制度基础。随后，吴丹任命荷兰人舒尔曼作为秘书长的私人代表负责基金的全面工作。

联合国毒品滥用管制基金的设立，对于国际禁毒运动而言意义重大，它既是现行国际禁毒公约的重要补充，也是公约实际推行的协调机构之一。联合国的《麻醉品公报》指出，通过切实可行的、充满活力的和特有的禁毒措施，加之涵盖了麻醉品和精神药物的国际公约，国际社会现在到了最终打击毒品滥用取得积极成效的时候了。就此而言，建立联合国毒品滥用管制基金可以说是“里程碑式的”行动。

贰

美国的游说与资金的筹措

1971年4月1日，联合国毒品滥用管制基金正式建立。美国政府除了自己承诺向基金的设立送上的“生日礼物”———200万美元外，还积极地动议他国捐款。6月17日，尼克松在呈递国会的国情咨文中就指出，联合国毒品滥用管制基金设立的目的是，设计和执行一个更为具体的联合国打击世界毒品问题的方案，“我们将会继续给予联合国禁毒努力以强有力的支持，同时推动其他国家为此做出贡献，请求国会批准额外的捐款”。

但到9月27日麻醉品委员会第24次会议开幕之时，联合国毒品滥用管制基金的捐赠总额也仅刚刚超过200万美元。换言之，除了美国政府捐赠的200万美元外，还没有能够获得更多的捐赠。负责基金实施的秘书长私人代表舒尔曼表示，捐赠远远没有达到基金要求的水平。麻醉品委员会表示要为基金寻求更广泛的支持。会议期间，各方又捐赠出1万美元，其中半数来自库舍维奇获得的爱德华•伯朗宁奖（Edward W. Browning Award）的奖金。其他的5000美元则由伊朗认捐。舒尔曼表示将同数国政府的代表进行协商，希望将来能获取更多的捐赠，同时也有可能从世界各地的制药行业获得捐赠。但他反对一些政府在捐赠前的“等待和观望的”态度，它只会建立一种完全恶性的循环，因为没有资金也就不会有结果，如果资金不够，所有花费都可能浪费。会议结束前，加拿大政府的代表宣布该国政府的捐赠数量会非常大。发展中国家对基金表现出极大的兴趣，尽管难以捐赠资金，但也通过其他方式准备为基金的目的提供帮助，例如为基金资助的项目提供人力和设备支持。会议结束之后，法国宣布向基金捐赠10万美元，联邦德国承诺捐赠100万马克（约合301024美元）。这样，基金的资金总额将达到242万美元。

10月11日，美国代表在会上发言时指出，美国的捐赠仅是首次捐赠。美国意在指出将持续支持联合国基金和项目，因为项目的开发和实施将有助于国际社会更有效管制毒品滥用。美国政府认识到，并相信其他国家也认识到，许多国家根据各自的资源状况给予持续的大力支持对于维持一种可靠的国际努力是必要的。

10月14日，舒尔曼在日内瓦举行新闻发布会，对于联合国毒品滥用管制基金没有能够争取到更多国家的支持，公然表示失望。美国国务院对此颇有同感。为此，16日，罗杰斯指令美国驻各主要国家外交官员积极地同所在国家协商，敦促他们向基金捐赠。

美国政府的游说收效甚微。1972年1月6日，舒尔曼就抱怨道，联合国毒品滥用管制基金已经有了一个“意义重大的开端”，但因为缺少来自各国政府的捐赠而受阻。统计数据显示，到4月1日，来自各国政府和部分个人的捐赠仅为298万美元。这一数字同基金设立之时希望第一年的捐赠能够达到的500万美元还相去甚远。鉴于此，为了敦促国际社会积极向基金捐赠，美国政府决定利用即将在纽约召开的经社理事会第52届会议进行游说。

4月7日，美国国务院致电驻联合国代表同时抄送驻各国大使馆，阐明了美国政府的目标，即希望更多的国家能够提供更多的捐赠，以为项目的实施提供更强大的财政支持，希望还没有捐赠的国家能够抓住这一机会开始认捐。美国在会议期间也将宣布再次捐赠200万美元，也希望其他国家能够再次提供捐赠。同时告知，联合国已经开始使用基金在泰国实施国家项目，希望能够积极敦促秘书长的私人代表制订更积极的计划和项目，以充分利用这一资源。以此为指令，美国驻世界各国的代表积极敦促所在国政府采取行动。

2014年国际禁毒日，民众游行

美国政府的游说开始发挥一定作用。在美国政府再度捐赠200万美元后，其他国家的捐赠也已经达到160多万美元，另有国家宣布捐赠40万美元，仅需要国会的批准。因此，在总额约600万美元的捐赠中，美国占三分之二，其他26个国家约占三分之一。与这种捐赠的悬殊相较，更为严重的事实是前两年的捐赠总额没有达到吴丹秘书长预计的1000万美元。这已经造成了收入的长期短缺，也妨碍了基金实施大量的被认为必要和紧急的项目。因此，舒尔曼重申，1973年基金仍有300万美元的缺额，而另有1500万美元需要在接下来的三年内筹措，以确保实施第一批优先项目的最低规划。舒尔曼在总结其领导下的联合国毒品滥用管制基金的工作时不无激动地自问自答道：基金在最初的两年里在减少毒品供应、需求或打击非法贩运方面是否已经成功？显然没有，也没有取得所希望的任何超乎寻常的成绩。他敦促道，项目的实施完全依赖于各国政府的资助。如果捐赠的资金充裕，基金就能够对世界范围内的毒品滥用罪恶给予应有的打击。

面对基金筹措的难局，美国政府通过各种方式积极动议国际社会向基金捐赠。而且，与以往不同的是，美国政府试图穿越冷战铁幕，在全球寻求资金的募集。1973年3月19日，国务卿罗杰斯致电美国驻日内瓦代表团建议，对于联合国毒品滥用管制基金来说，邀请苏联和中国参加多边讨论是合适的，这种拓展有助于帮助阿富汗开展毒品管制项目，同时也把法国、英国、意大利、丹麦和瑞典视为可能的捐赠者。

同时，考虑到基金运行一年之后在行政管理、人事、组织安排以及项目的开发、技术援助的实施、数据收集和分析等方面的“失败”，美国政府积极推动把基金的领导者“秘书长私人代表负责制”更改为“执行主任负责制”。其用意不言而喻。1972年5月8日，国务院指令美国驻联合国大使乔治•布什，倡议联合国中协调整个麻醉品事务运作的合格而又有活力的人“应是位美国人”。然而到6月底，当库舍维奇担任麻醉品司主任任期将满之时，美国政府推荐了瑞典人斯登•马滕斯（Sten Martens）接任这一职务。10月，斯登•马滕斯就任麻醉品司主任。翌年4月1日，麻醉品司主任马滕斯博士被委任为联合国毒品滥用管制基金“代理执行主任”。

4月29日，马滕斯借到纽约参加经社理事会第54届会议的机会，访问华盛顿，同美国国务院、其他与毒品滥用相关部门的官员以及国会的议员进行会晤，讨论如何获得正常捐赠和增加资金。然而，马滕斯在考查和评论了基金在泰国、阿富汗等国的项目之后，意识到新近在华盛顿的讨论无法满足基金的正常运作，遂希望美国政府给予400万美元捐赠。在他看来，现在联合国毒品滥用管制基金到了一个“转折点”，他必须仔细评估基金能承担的新的国家项目到何种地步。6月21日，美国驻日内瓦代表向国务院通告了此事，并希望能尽快考虑这一问题。作为回应，6月29日，国务院决定捐赠另外的400万美元。同时，罗杰斯国务卿提醒道，希望美国的捐赠能够推动来自其他国家的更多的捐款，因为美国未来的捐赠也会受到这些努力、基金取得的成效及其要求的影响，而国会拨款也会对此产生影响。

国务院的意图是相当明确的：希望能够把捐赠400万美元的消息尽快向社会公布，以推动国际社会的行动。国务院认为经社理事会会议将为最广泛地公开这一消息提供一个理想的平台。7月3日，美国常驻联合国代表约翰•斯卡利（John A. Scali）要求能够在7月9日的会议上宣布美国政府即将做出的捐赠。

7月9日，斯卡利在经社理事会会议上宣布，美国承诺再向联合国毒品滥用管制基金捐赠400万美元，同时要求其他国家从源头上就打击麻醉品成瘾进行合作。至此，美国政府向基金的捐赠达到了800万美元，总的捐赠包括已经支付和承诺的超过了970万美元。在宣布这一捐赠之时，斯卡利宣读了来自尼克松总统的声明：

如同过去我已经宣称的，美国政府打击毒品滥用至关重要的是全面打击。因为这一威胁是没有政治或意识形态边界的，我们认为世界各国一同加入这一努力是必需的。正因如此，美国自联合国毒品滥用管制基金设立以来，就一直坚定地给予支持。作为美国人民不断支持项目的实实在在的证据，美国承诺再向基金捐赠400万美元。这一捐赠是基于我们相信，多边规划能够资助单靠一国难以完成的毒品管制项目，联合国的所有成员国应慷慨捐助。

斯卡利最后向参加经社理事会会议的各国代表呼吁，“人们常说毒品滥用只是发达国家的问题，因此认为只应发达国家来关注之。我需要告知大家，如果这种观点能够应用于贫穷、教育不足和疾病问题的话，类似的漠不关心的态度也就适用于这一组织的工作。毒品问题只能通过国际合作来解决，大家一直要求美国，美国也确实给予了无数次的援助。现在我们有了问题，暂时其对美国的影响甚于大多数的国家。非常坦白地讲，我们现在要求大家合作来从源头打击之”。

翌日，国务院正式公布了额外捐赠的新闻，它希望借助这个机会，包括美国的捐赠和尼克松总统的声明，敦促其他国家增加对基金的支持。国务院通知美国所有驻外使节，如果没有遭到强烈的反对，就要接触各所在国政府的官员，重申美国对基金的支持，提醒其注意最新的美国捐赠和总统的声明，最后，还要敦促各国政府加入来共同支持联合国毒品滥用管制基金。国务院还特别提醒，驻外使节在陈明观点时，应指出允许正在进行中的规划项目，希望承诺在未来或今年给予捐赠。

其中，国务院特别指令其驻堪培拉的大使向澳大利亚政府表示，美国政府对其准备在1973年捐赠10万美元以及未来也会按此比例捐赠，表示满意。而对于驻伦敦和巴黎的大使则指令，美国对于两国在过去的捐赠表示满意，但希望未来的捐赠能够增加，或者是日本1973年捐赠的20万美元的两倍。指令驻东京和渥太华的大使时，则表示美国政府对日本和加拿大的捐赠表示满意，但希望能够在未来给予类似的捐赠。要求驻罗马大使向意大利政府表示，希望其能够消除障碍，每年的捐赠超过1972年的10万美元。同时表示，美国政府对意大利政府反感“专项基金”的态度表示认可，但认为对毒品滥用问题的特别关注和国际新篇章要求通过国际项目打击非法毒品。而且同意大利一样，美国也对其他国家的捐赠反应表示失望。但美国认为要消除这种失望，就需要像意大利政府一样通过继续向基金的慷慨捐赠来为他国树立榜样。美国政府希望基金的行政费用能够减少，而项目的质量则要随着其获得经费的增加而提高。对摩洛哥政府，指令大使注意到除了利比亚外，摩洛哥是唯一已经捐赠的国家。对联邦德国来说，大使应表示美国政府对此前的捐赠和未来的捐赠表示感谢。总之，国务院要求所有的驻外使节报告所有重要国家的反应。

随后，美国驻外使节展开对所在国政府的游说，各国政府基本上都赞同基金的价值取向，然而，讲到捐款，各国的反应不一，就其态度而言，可以划分为三类：一类是实质支持型国家；二是道义支持型国家；三是对基金运作和管理不满型国家。

实质支持型国家。这类国家多是此前已经向基金捐赠过，在美国政府驻外使节的游说之下，同意再次向基金提供新的捐赠或额外的捐赠。这些国家包括加拿大、沙特阿拉伯、瑞士、荷兰、约旦、伊朗、瑞典、丹麦、英国和菲律宾。

道义支持型国家。这些国家多为发展中国家，限于国内的经济问题和财力，尽管赞同通过基金资助毒品生产国根除生产，然而，难以提供现实捐赠，但它们希望可以通过其他方式来提供援助。例如印度官员表示，限于财政问题，印度难以提供现金支持，而仅能提供专家援助。这些国家还包括奎亚那、萨尔瓦多、马耳他、马达加斯加、毛里求斯、印度尼西亚、扎伊尔、塞浦路斯、智利、老挝、尼日尔和科威特等国。令人意外的是，法国外长对于美国的游说同样强调，法国的资源受到限制，因此怀疑法国能否增加捐赠，而且决定权更多地在财政部部长而不是在外交部部长。

对基金的运作和管理不满型国家。反对捐赠的国家主要是德国和意大利两国，它们也曾经向基金捐赠，它们的反对主要源于对基金运作和管理的不满。3月23日，当美国驻联邦德国的大使馆官员拜会德国青少年、家庭和卫生部下属的麻醉品和药物司的代表，并积极游说德国政府再次向基金做出支持性捐赠之时，德国政府的官员表示，希望德国向基金的所有捐赠是用于项目实施而不是管理费用，“基金的资源正在被浪费”。7月31日，联邦德国继续坚持认为，希望基金能够严格遵照其章程原来的规定，如项目的目的是根除毒品源，而“不是偏离到外围的项目”。同时，强调尽管所有基金都用于项目实施，但不能被用于行政开销。他向美国大使提出，他认为德国的捐赠有部分已经用于基金的行政费用。与德国官员的失望相较，意大利外交官员同美国大使会谈时严词拒绝再次捐款：一是意大利政府原则上反对“专项基金”；二是对其他国家对捐赠作出的回应非常失望；三是基金高额的行政费用和项目质量的低下。在他们看来，这些经费如果用于意大利国内禁毒执法，特别是阻断毒品进入美国可能更好。7月25日，意大利政府官员向美国大使表示暂不考虑做进一步捐赠。

尽管美国政府非常积极地游说国际社会进行捐赠，而且马滕斯接任代理执行主任以来也积极地敦促各国政府向基金捐赠，然而，这些努力并没有从根本上改变基金捐赠来源的不均衡性。在1974年之前国际社会向基金捐赠的1000万美元中，美国的捐赠额占约80%，在1973财政年度的550万美元的捐赠中，美国的捐赠更占约90%。美国政府感到失望，更严重的是，它需要面对来自负责拨款的国会的压力。加之，能源危机给工业化国家带来诸多的财政难题，也令越来越多的国家对基金的捐赠难以为继。面对这样的困境，美国政府也开始调整策略。与以往不同的是，美国政府从主动提前捐赠到希望能够在麻醉品委员会召开前或期间得知承诺的各国捐赠总额后，美国才将郑重地考虑它下一步的捐赠。

随着麻醉品委员会第三次特别会议召开在即，马滕斯请求美国宣布新的捐赠，希望美国政府每年至少捐赠400万美元。美国国务院一方面同意在麻醉品委员会会议上宣布额外的捐赠，另一方面国务院担心因为石油危机对工业化国家的影响会导致各国重新评估向基金的捐赠，而弥补这一损失可能的办法是向阿拉伯国家寻求支持。但国务院向驻日内瓦代表团强调，在同马滕斯协商向石油生产国寻求支持之时，不能指出这是源自美国的意愿，而只能声明是代表基金的意图。

鉴于美国政府态度的转变，1973年11月21日，马滕斯访问华盛顿，同国务院负责国际组织事务的助理国务卿戴维•波珀（David Popper）等人进行会晤。波珀表示，美国政府在基金方面的兴趣并没有减弱，但认为美国捐赠的资金占捐赠总额的80%确实不合理，希望美国所占的比例能够减少到25%。然而，马滕斯强调，基金正在努力同各国政府进行协商捐赠配额，同时希望美国能够每年捐赠400万美元，能够暂时接受把捐赠额定在60%。

但美国政府不愿意在其他国家不捐赠的情况下再进行捐赠，对此，马滕斯颇感失望。因为如果“所有人都在等其他人，基金就会陷入恶性循环”。他对基金的未来极感悲观，认为基金肯定会被“白白地浪费掉”，以及会被作为“柠檬色”而被擦去。然而他的抱怨并没有令美国政府改变主意。1974年1月22日，美国政府代表团重申，只要马滕斯能够在麻醉品委员会会议召开前或召开之时得到承诺的可观的捐赠总额，美国政府会在会议上郑重考虑更进一步捐赠的承诺。一旦得到捐赠的承诺保证，美国代表团就会通知华盛顿考虑捐赠。

2月18日至3月1日，麻醉品委员会第三次特别会议在日内瓦举行。到会议召开之时，除美国政府外，其他各国政府的捐赠共约125万美元。已经决定捐赠的国家包括：法国10万美元，南斯拉夫0.6万美元，加拿大20万美元，合计30.6万美元，另外部分国家已经承诺捐赠但需要国会批准的包括：加拿40万美元，瑞典47万美元，联邦德国19万美元，日本20万美元，英国12万美元，合计957万美元。谢尔登•万斯（Sheldon B. Vance）作为美国代表团团长出席会议，并在会上宣布再捐赠200万美元，其中80万美元专门用于罂粟草研究，由联合国麻醉品实验室统一协调和执行。这实际上同马滕斯希望美国捐赠400万美元的目标还有很大差距。

2月26日，马滕斯向麻醉品委员会汇报了联合国毒品滥用管制基金的运作情况，列示了基金管理和协调所存在的问题，通告了项目的计划安排，以及因财政局限而导致的贡献力不足。最后，他再次呼吁各国政府积极能动地向基金捐赠。他提醒道，基金的政策和财政资源密切联系在一起。对于马滕斯的报告，麻醉品委员会的18个委员国、3个观察国和7个国际组织的代表纷纷发表看法。

法国的代表建议应优先资助因毒品成瘾带来的医学和社会问题，进而关注成瘾者的治疗，包括研究抗成瘾药物。他批评了联合国机构在成瘾问题研究上的不合作。瑞典和加拿大的代表敦促由基金资助的麻醉品司的行政费用应纳入联合国的正常预算。瑞典代表进一步建议同联合国其他机构进行深度的合作，包括同粮农组织和联合国开发计划署的合作，同时提醒，基金考虑的部分项目是国家开发项目的一部分，应被纳入联合国开发计划署的国家项目之中。英国代表则批评了基金机构设置麻醉品司主任和基金代理执行主任为同一人的不合理性，这实际上造成了导师和被指导的学生为一人，他建议根据每个职位的不同需求（如联合国毒品滥用管制基金主任需要精通资金募集）来安排不同类型的人，并希望联合国秘书长能够安排。澳大利亚的代表也希望秘书长能够对此作出回应。至于基金的管理，英国代表重新强调麻醉品委员会在监控项目运作中要不断发挥作用，同时建议组织一个基金募集专家推进项目。印度代表提议需要任命远东地区的顾问，科伦坡计划（Colombo Plan）的毒品顾问兼任这份工作会弱化毒品项目的紧迫性。土耳其代表也注意到基金完善了联合国打击毒品滥用的组织体系，倡议灵巧而创造性地使用有限的资源。加拿大代表强调需要评估基金项目，认为需要更多时间来全面评估项目工作的情况。而受资助国泰国和阿富汗则对项目表示认可和感谢。

对于各国代表的发言，美国驻联合国的代表认为，总体而言，这些发言是以建设性批评为基调的。大多数的代表同意基金到现在所取得的进步，但希望能够更积极地寻求捐赠，积极地计划和推行项目及取得成效。

尽管在资金的募集方面存在诸多不尽如人意之处，但必须看到基金自设立以来，积极资助国际禁毒项目取得了诸多进展。其中，至关重要的项目是作物替代项目，颁布或修正基本的禁毒法，培训受资助国执法官员，资助麻醉品实验室和培训分析化学家，进行化学、教育、医学和社会领域的研究。到1974年年底已经完成了74个项目，而1973年仅有33个项目。超过40个国家曾经向基金捐赠。

因此，在1975年2月麻醉品委员会第26次会议召开之时，基金被委员会视为是能够更好协调和统一所有组织和机构的管制毒品滥用长远目标的“卓越工具”，它在获得联合国成员国支持方面发挥着必不可少的作用。委员会对于基金的进展总体上表示满意，要求这种势头得到维持，从而保证项目能够得到拓展和推进共同目标。

延伸阅读

《医疗社会史研究》

主    编：张勇安

出版社：医疗社会史研究

出版年：2016年07月

编辑 | 胡冬敏

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马斯托禁毒政策研究中心

主编：张勇安

执行主编：郭明枫

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