初谈丨继承与创新并举，国土空间规划，我们一直在探索！

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,是党中央、国务院作出的重大部署。在此背景下，自然有无数学者为国土空间规划事业殚精竭力。今天，南京国图信息产业有限公司总规划师、南京师范大学教授王亚华博士将谈一谈他自己在国图空间规划上的探索之路。

（以下文字根据王亚华博士所述及提供的相关材料整理而成）

南京国图信息产业有限公司总规划师、

南京师范大学教授  王亚华博士

先 行

在2014年国家组织“多规合一”试点的时候，我们也开始开展相关的基础性研究工作了。首先参与的是南京市城市开发边界划定试点工作，随后于15年承担了江苏省节约集约用地“双提升”行动计划淮安市新型城镇化土地使用制度改革中的功能片区土地利用规划编制工作，16年参与了南京市“多规合一”“一张蓝图”的建设工作，而在18年则是启动了常州市金坛区国土空间总体规划编制先行先试工作。

我国城市开发边界划定工作也是在借鉴国外城市增长边界划定方法基础上开展的，当时南京市城市开发边界划定工作时采用的是理概念、摸家底、定底线、定规模、定形态、建机制“六步走”的划定方法，从而构建了“两线两空间”的城市开发边界结构体系，得到了原国土资源部和住建部的认可，这也与自然资源部《城市开发边界划定指南（试行）》中的城市开发边界结构体系较为相似。

淮安市功能片区土地利用规划也是“多规合一”背景下的地方实践，是打破行政区划限制、突出区域主导功能编制跨行政区土地利用规划的有益尝试，这也为《江苏省土地利用总体规划管理办法》（江苏省人民政府令第105号）中“功能片区土地利用总体规划”相关条款的制定提供了理论与方法支撑。

南京市“多规合一”“一张蓝图”的建立了一套两规差异协调、项目用地前置检测的工作机制，可以说为以后的国土空间基础信息平台建设奠定了工作基础。

“多规合一”建设目标

继 承

大家都知道，目前正是第三次全国国土调查（以下简称“三调”）的关键时期，而三调和国土空间规划存在着一个继承的关系，两者是密不可分的。在我们看来，这具体体现在以下三个方面：

（1）规划基数  

《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔 2019〕87号）明确规定，本次规划编制统一采用三调数据作为规划现状底数和底图基础，这很清晰得表明了三调成果将在国土空间规划编制中发挥基础性作用。详细来讲一是构筑国土空间规划的底图底数。通过基数转换，三调工作分类将与国土空间规划用途分类进行有效衔接，为国土空间规划编制与实施构筑全域全覆盖的的底图底数；建立了年度变更调查机制，将成为国土空间规划实施情况的有效反馈、监测手段； 二是为规划逐级传导机制提供基础数据。为各类规划控制指标的制定与分解下达、耕地“三位一体”保护、永久基本农田整改补划与储备区划定、规划的分区分类传导等工作提供依据。三是有效促进土地节约集约利用。将为批而未用等闲置土地盘活利用、供给侧结构性改革与化解产能过剩、促进独立工业用地集中布局等提供一目了然的靶子。

（2）“指标+分区”的用途管制管控手段  

土地利用总体规划在保障粮食安全、生态安全、支撑社会经济发展方面更多落实的是国家意志，重在保护耕地，通过自上而下的方式逐级分解下达规划控制指标，并依据规划控制指标划分土地用途分区，实施土地用途管制制度。这一有效的管控与治理手段可以应用到国土空间规划中，通过分解下达一系列规划控制指标，并依据城乡建设用地规模划定城市开发边界，达到有效保护耕地、永久基本农田及生态空间，控制城镇无序蔓延，促进规划由增量向存量时代转型。

（3）宏观战略思想与精细设计方法  

城市总体规划是一种综合发展导向型空间规划，融宏观引领和精细设计与一身，重在调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设，其宏观视野、战略高度、区域协同、结构性思维、以人为本的要素配置等理念与手段，可以有效应用到国土空间规划编制中。

创 新

国土空间规划不同于以往的规划，它是一个全新的规划，既需要秉承各类空间规划有效的方法和手段，也需要围绕国土空间规划体系重构目标积极思考与探索。常州市金坛区国土空间总体规划编制先行先试工作，目前也有了一些阶段性的成果。

一是提出了基于事权的远郊区国土空间总体规划编制创新思路，明晰了远郊区国土空间规划编制的两个重点：区域协同与内涵品质，厘清了上下级规划事权，有效促进上位规划事权传导与本级规划事权落实，并通过规划分区分类逐级传导用途管制制度。

二是探索了基于多规合一的县级国土空间规划编制方法。我们梳理了区域协调发展策略，构建了基于五大发展理念的规划目标指标体系。分析了三调阶段成果与三条控制线的数量与空间关系，提出了分类解决红线间重叠的解决方案，统筹协调划定了三条红线。构建了全域统筹的国土空间格局，划分了国土空间规划分区，明确了各分区的用途管制规则。

三是建立了国土空间规划“一张底图”。在通过梳理各部门各行业的本底数据后，形成区域资源与要素一张底图，这为国土空间总体规划编制和管理的提供基础依据。

四是开发了“双评价”系统。我们甄别了突出问题，揭示了限制性的因素，明确了空间发展的潜力规模及分布范围。同时在评价指南相关要求的基础上，引入了经济社会发展影响因素评价，更为全面地判断区域国土空间开发与保护的适宜程度。

五是构建了国土空间监测评估预警平台。在依托国土空间基础信息平台聚合集成各类规划相关数据的基础上，构建了以目标、问题和可操作为导向的监测预警指标体系、专项评估及预警模型，实现了国土空间规划辅助编制、成果审批、国土空间用途管制支撑和资源环境承载能力监测预警，有效提升空间治理体系和治理能力现代化水平。

资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价结果图

国土空间规划“一张底图”

目前我们正在对金坛区国土空间总体规划编制方法进行总结，也已经全面参与南京市、苏州市等地的国土空间规划编制工作。

对于国土空间规划这条“新路”来说，我们认为要通过强强联合、取长补短、融合创新，努力编制能用、管用、好用的高质量品质规划，力争为省内市县级规划编制提供可参考、能复制的思路方法，用李如海厅长的话说就是为全国的国土空间规划创造经验，体现江苏水平！应该说前面还有很长的路要走！让我们一起努力！

本期供稿：王亚华  罗俊庭

本期责编：王亚华  孙雪婧