论美国先进制造的双重战略 | 高端和传统制造两手抓

美国法律版的“863计划”

2006年1月，时任美国总统布什宣布启动“美国竞争力倡议”，巩固美国在科学技术上的世界领先地位。一年半后，布什签署了法律《为切实推动一流的技术、教育与科学创造机会法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act of 2007），英文首字母缩写正好是COMPETE（竞争）一词，故称《竞争法》。该法案容纳了此前美国国家学院的两份重量级报告的主要内容。

该法案长达407页，它批准在未来3年中为数十个研究和培训项目投资430亿美元，是美国科技、教育和科学发展历史上的里程碑。国家科学基金会（NSF）的经费在五年翻一番，而能源部（DOE）则在十年内增加一倍经费的计划。

在这个大背景下，美国制造业面向未来的发展，也进入美国竞争力的优先话题。2009年12月，《重振美国制造业的框架》报告被提出。2010年，国家科技委员（NSTC）被要求提供每四年的制造业竞争力，尤其是包含先进制造的发展战略。2012年，NSTC提出了《国家先进制造业战略计划》。诸多活动促成了2012年先进制造合作伙伴计划（AMP）、2014年RMAI法案（制造业及创新复兴）的先后发布，也导致美国制造业创新网络（NNMI）的诞生（现在的Manufacturing USA）。它对美国的先进制造业的国家性推动，起到了巨大的作用。

你有我没有的工业体系评估

实用主义至上的美国，是一个高度重视基础数据与调研的国家。而在制造业领域，对工业基础调研的重视几乎达到了变态的程度。每年都搞，而且每年要搞2次，分别由国防部和商务部在推动。非常清楚，美国搞工业基础调研是从军民两个角度入手。而军民两个层次也彼此从未分开过。

如果大家对此还没有感觉的话，不妨对比一下，中国2018年将进行第四次经济普查。中国经济普查的历史可以追溯到1950年的全国工矿企业普查，至二十一世纪初，先后完成了三次工业普查（含工矿企业普查）、一次第三产业普查和两次基本单位普查。2003年，根据形势发展的需要，国务院决定将工业普查、第三产业普查和基本单位普查整合为经济普查，并于2004年开展了全国第一次经济普查。颗粒度如此之大，而且几乎是四年才搞1次；而美国一年就搞2次工业普查。美国对制造业的基础数据的重视，是不是很疯狂？

美国国防部的制造业与工业基础政策（MIBP）办公室，从1997年开始引入工业基础的年度评估，并每年提交《年度工业能力报告》。2011年起开始引入评估框架，有效地规范了工业基础调研的方法。

图1 2017年财年的《年度工业能力报告》

商务部每年也没闲着。商务部下属的产业安全局（BIS），专门有一个技术评估办公室（OTE），每年都会启动工业基础调查（Industrial Base Survey）工作，与国防部、国土安全部等一起启动产业分析调查，评估工业基础能力，分析核心产品和技术的外国掌握情况。这种调查自1950年以来，几乎每年都不拉席。每年都做！

这种基于数据、基于调研的持久性的工作，对美国军工能力的全球性洞察，和商务部对外的贸易实践中，发挥最前沿的情报作用。此次中美贸易战中对中国的炮火和各种出口管制中，这些基础数据都发挥了关键性的尖牙作用。一句话，我们都在灯光下，他们都在黑暗处。这种情报上的不对称，是单方面决定性伤害武器的一种。

（这里笔者强烈呼吁一下，中国需要单独启动工业产业基础能力的调查，而且每年都要进行。）

全新的评估框架

一直在寻求持续改善的美国国防部的工业基础评估，最大的动作是在今年九月发布的报告中，引入了一个恢弘的框架和严谨的方法论。它把产生的原因分为五种宏观推力，包括财政预算的不稳定性、制造业能力的降低、竞争国家的产业政策等。同时将可能的风险归为10类，包括供应商的孤源（sole）、单一供应商（single）、脆弱的供应商、产能受限于市场供应等。在这个框架下，最终总结出来对美国国防工业存在风险的280种影响因素。

从方法论的角度而言，这是一次很有启发的调研框架的创新。它从顶层架构和系统性思维出发，将复杂的供应链进行了分拆，使得产业安全这个多元化命题，一时间有了一种脊梁。

图2 分析框架

笔者将这个分析框架总结为“五力十类产业风险评估模型”，它提供了一种可分类的量化分析框架，非常值得借鉴。

图3 五力十类评估模型

为什么美国国防部在2018年3月，刚刚公布了《年度工业能力报告2017》，而在9月会再次推出一个内容看上去有些重复的《评估和强化国防工业基础和弹性供应链》的报告。

图4 国防工业基础和供应链弹性的报告

这次追加的报告，是按照去年7月特朗普总统行政令要求而进行，由国防部制造业与工业基础政策办公室（MIBP）领导，商务部、劳工部、能源部和国土安全部等多个政府部门参与，历时一年多完成。涉及到两大问题：国防工业基础和供应链的弹性能力，其核心就是制造能力和供应链安全。

此次评估中，美国国防部领导的跨部门任务组进一步分为 16 个工作小组，共有超过 300 名行业专家参与，其中 9 个工作小组关注传统部门，包括飞机、生化核和放射性、陆上系统、弹药和导弹、核物质弹头、雷达和电子战、造船、单兵系统和太空。这9个项目，其实在国防部3月份的报告已经调研过了，但这次重新增加了7 个跨界行业的评估，包括制造赛博安全、电子工业、机床和工控、材料、有机品、软件工程、劳动力。

软件工程入列！ 中国人应该很难想象软件工程会列入其中。

机床赫然在目！虽然没有大牌机床公司，但美国的技术都是源头技术。而高峰之巅的美国，居然也关心机床。可以对比国内在这次智能制造大潮中，对机床行业似乎都忽略。实际上机床，就是国防的命根。

这7个行业，被定义为关键使能（enabling）行业。有时候想想，国内到处都在滥用“使能”、“赋能”。信息技术，网络安全等只是其中的点，更没有说到电子商务这样的东西。最终能保家卫国的国家级产业，还都是一个国家基础的工业能力。

在逐一对这16个不同行业所形成的280种风险评估之后，美国最终提出来归结为四类方法：投资、政策、监管和立法。按照美国人做事的风格，相信它随后会针对这10种风险类别所形成的漏洞，一一进行封堵。这将对今后美国工业基础的政策，起到巨大的引导作用。

美国先进制造战略的评估解读

在工业基础能力调研的同时，作为美国先进制造业发展的领导机构，国家科学技术委员会（NSTC）下属的先进制造委员会（SAM），本月也推出了《美国先进制造全球领导力的战略》（详情解读，参见：美国先进制造的战略观 | 靠什么保障美国高端制造业的竞争力）报告。

图5 美国先进制造评估报告

这个评估报告的目的很简单，就是要维持美国在工业领域先进制造业领导地位。它提出了三个方向：新技术转化、劳动力和供应链。如果熟悉美国制造创新网络（Manufacturing USA）的读者，就会了解后者的三大目标正是科技成果转化、劳动力和生态。

二者的诉求，有异曲同工之妙，代表美国先进制造的三个坚定的支点。

表1 目标和任务

在“抓住未来的智能制造系统”中，提出了四个支点。一个是smart制造和digital制造。前者重点强调的是传感器、控制、平台和算法，而后者的重点，则是企业各个环节，通过流动的数据，实现无缝集成。为此报告中还提了下一个四年的行动计划，通过大数据分析、先进的传感、控制技术应用，促进制数字化转型，也建议国家优先支持实时建模和仿真，以及对历史数据的挖掘，以更好地揭示和使用既有的专业知识。

图6 美国智能制造系统的范畴

除了对机器人和人工智能的关注，报告还重点强调了制造业的网络安全。随着智能制造产业的增长，美国制造业越来越感到防止恶意攻击和反数据盗版的需要。按照报告中的说法，制造业是国家和竞争对手赞助的间谍活动的一个特别诱人的目标。因此，制造业的网络安全，已经成为一个国家级的优先项。

魔鬼的赞美？

经过近半年的拖延，美国国防部终于发布的《评估和强化国防工业基础和弹性供应链》，正好选择在10月5日的美国制造日（National Manufacturing Day）。 

文中罗列了西方人视角下的中国制造的数据：

☆ 70% 的世界光能电池；

☆（欧洲商会所统计的）截止到2015年，生产了全球24%的电力，28%的汽车，41%的船舶，50%以上的冰箱, 60%的彩电, 80%的空调和计算机，90%以上的手机。

这会是对中国制造的赞美吗？

不会，擅长使用数据统计本身作为武器的美国人，会将这些都演变成一种气急败坏的情绪。

钢铁：从2001年的几十家，到2018年的5家；

造船业：2000年以来，造成20500家破产；

而中国机床2005年左右占全球15%的消耗量，2011年占全球的40%。2015年中国机床产值飙升到247亿美元，占据28%的生产量，而美国只有46亿美元的产值，排在中国、日本、德国、意大利和韩国之后。

有了这样的数据作为支撑，这份报告将美国国防工业所可能受到的最大伤害来源，毫不吝啬地都指向了中国。

稀土是美国军方重点指出的一个环节。从中国进口的稀土种类超过118种，比所有其他国家的总和还要多 ，也是排在第二位的日本的5倍。这被军方视为极其不安全、极其脆弱的供应链。

图7 美国稀土进口情况

与此同时，美国国防部供应链的安全，也非常关注低端制造。这次调查中发现，60%~70%的国防预算经费，被转移到更低层级的供应商。这种一层一层的低级转包，会将美国的国防军品指向不知深处的“黑暗区”。这是美国军方最为忌惮的地方。

而单一供应商，也是美国将要防范的重点。美国陆军在去年8月份的一份备忘录，曾经提到，由于大疆无人机具有“网络安全漏洞”，已要求在全陆军范围内禁止使用。然而封杀中国无人机一年后，美军还是挺不住了。今年9月份，美国空军公布了8月采购清单，将采购35架中国大疆商用无人机Mavic Pro铂金版。美国空军评估报告， “到目前为止，我们还没有找到另一种和大疆 Mavic Pro一样符合成本效益要求的可获得设备“。其他的产品Tiny Whoop、3DR、Ebee都无法满足。

或许需要祝贺大疆取得这样的压倒性的成本上的胜利。但这种现象不能想当然地会认为可以持久。按照美国国防部的“五力十类”模型，这将是美国工业基础今后进行加强和修补的地方。

如何确保美国工业基础的健康有力地存在，显然美国上下一气从原来模糊的感觉和想法系统地落实到了具体办法上。美国军费暴涨800亿，达到了7000亿美元的规模，其中军备采购就大涨600亿，包括拨款106亿美元订购94架F-35战斗机。在美国的政体下，总统左右资本家是很困难的。然而，国防却是一条绿色通道，通过军事工业的强大资金注入，理顺军工供应链，拉动相关民用工业的回流。就这样，先进制造业和传统制造业，都拴在了国防工业这一根线上被拉动。

反弹：美国版的自主可控

很显然，美国国防部正在计划构建一种全产业链的风险防范。美国当然不会担心高科技的断供，而是害怕非高科技的产业脆弱和单一来源依赖性。

中国在这一类产品的应对上，似乎缺乏经验。稀土正是最好的一个产业案例。中国的稀土被广泛进口到美国，大多用于各种各样的武器系统。贸易战开始后，国内有人还在出主意，说要对美国禁运稀土。既然稀土是武器必不可少的元素，这样就可以制裁美国。

不曾想，美国正在主动反击回来。2019财年国防授权法案（NDAA）规定，禁止美国国防部从中国、俄罗斯等购买钐-钴磁铁、钕-铁-硼磁铁、钨金属粉等。新的法律通过禁止国防部购买中国制造的磁铁，来进一步降低对中国战略供应链的依赖。这些磁铁用于军事应用，从航空和武器系统到超级计算机和卫星。新法的签署释放了重要信号，美国将开始主动审查符合新法律规定的所有供应链来源。

这项法案，将是美国稀土产业重建的转折点。

美国高纯度稀土元素的生产商，这次会端起多年不曾举起的香槟酒杯。美国不是没有、不能生产，只是生产方式不太经济。然而为了挑战中国稀土垄断地位，美国的“自主化”同样开始启动。美国强烈希望建立国内稀土元素供应链，摆脱对稀土生产国和消费大国——中国的依赖。而NDAA立法只是开始。

这将是截至目前，对我国稀土行业影响最大的措施，但肯定不是针对中国稀土的措施的终结。

美国积极推进政策法规和财政拨款，以落实美国产的稀土恢复。《稀土元素先进煤炭技术法案》正在等待审批，而简化手续，也成为重点。那些繁琐复杂的采矿监管政策正在被重新审查，以便得到简化。例如，矿产审批以前是十年，现在正在准备改成2年。

这是一场生动的美国版的“自主可控”的例子。

小结

美国的工业再复兴，正在经历微妙而深刻的变化。它不再是简单地只想“喊先进制造回家去”，美国同样需要低端制造业的回流。回岸生产（reshoring）正在从一个学术上交流的边缘学派，变成政府期望力推的实践。而国防部凭借强大的采购支出和日趋灵活的采购体系，会率先成一些“低端制造美国造”的推手。有一种主流观点，认为中国制造正面临的所谓双重挤压——中高端来自发达工业国，低端来自东南亚等国家。这种论点仍然成立，但指向对象却可能会发生巨大的偏转。中国广泛而完善的供应链体系，还可以继续成为中国制造的护城河，然而这样的护城河或许只有5~6年的保护期。美国制造业的变化，并不是只发生在先进制造业，部分中低端制造同样将会形成新的兴奋点。要应对美国的先进制造和部分低端制造回流的双重路线，中国制造的发展，需要一种全新的战略思维。

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作者简介

林雪萍：南山工业书院发起人，联讯动力咨询公司总经理

贲 霖：南山工业书院NNMI研究小组负责人，顾问分析师，常驻美国，微信号：borderreiver

鸣谢机械工业信息研究院情报研究所的大力支持。

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