【特别推荐】工业领域军民融合发展倾向性问题及对策
目前，我国军民融合总体上呈现出一种全面推进的良好态势，但由于军民融合是一项需要聚合诸多职能部门和各级、各方面力量，共同建设推进的系统工程，囿于体制机制、固有利益格局等因素影响，在推进过程中出现了一些带有明显倾向性的现象。深入分析问题的成因，认真思考对策方法，对加快推进军民融合发展具有重要的现实意义。
一、目前较为凸显的倾向性问题
（一）协调关系投入精力多，效果难把握
从宏观上看，军民融合涉及国家十几个职能部门和多个军方大区级以上单位，围绕国防科研生产的主要执行者军工生产集团，在生产和管理过程中，军地各有职能责任，各种关系相互交织。具体来讲，推进军民融合发展既要注意协调投资与监管的关系、民口企业与军工企业的关系，还要考虑武器装备使用管理与后期维修保障等诸多关系。由于各职能部门相互之间没有统属关系，在落实工作的过程中，协调面宽、工作量大，效果往往不好把握。比如，在贯彻落实国务院、中央军委37 号文件的过程中，负有协调责任的部门就涉及与20 余个军地相关部门的联络沟通工作，处于小马拉大车的处境。
（二）多种发展力量各自为战，缺乏协调统一
目前，相关部门纷纷从各自职能和掌握资源的角度出发，通过出台政策文件、签订军地合作框架协议、组织先行试点等方式，推动军民融合发展。据统计，目前军方已与国家部委、地方政府签署各种军民融合战略协议20 余份。许多地方政府力求通过搞好军民融合发展，抓住发展地方经济的机遇，比如，今年以来，福建省和福建省军区联合制定并下发《关于大力推进福建军民融合深度发展的决定》，积极推动创建国家军民融合深度发展试验区申请工作。许多社会力量如工商联等也积极介入军民融合发展，民口企业“参军”热情高涨。但总体而言，多方力量基本属于各自为战，尚未形成全社会协调一致搞建设的力量格局。
（三）军民结合产业园区建设重数量、轻质量
一是总体发展不平衡。从全国看，已有和拟建的各类园区总数增加较快，但各地差距较大。比如，山东规划建设10 个军民结合产业聚集区、20 个军民结合产业园，有的省却没有具体建设目标。即便一省之内差距也十分明显，有的省一个地区就有近10 家各级挂牌的园区，有的仅有1 家。二是部分园区建设忽视“质量”。存在产业定位不准、政策措施不配套、效果作用发挥不明显，类同产业相对集中，同质化竞争严重等问题。三是部分园区缺乏军民要素融合平台。能够发挥军民结合特质的相关技术、人才、资金、信息等要素缺乏融合平台，军与民产业双向转移、融合互动不够。
（四）民间参与力量带有一定的盲目性和随意性
一是部分民企盲目“参军”。有的民企“参军”后面临缺少生产任务、局限性较大等现实问题，感到与预期目标差距过大，处于进退两难境地。二是抢注册、抢冠名。一些冠以军民融合字头的民间机构纷纷出现，初步统计，仅北京就有十余家，但通过调研发现，这类机构多以中介赢利为主要目的，真正从事军民融合推动或研究的很少。三是举办各类活动频繁。以军民融合名义举办的论坛、展览、推介会等呈遍地开花之势，而这类活动基本以办会赢利为主，实际效果并不理想。
二、主要原因
（一）理论指导跟不上，认识理解有偏差
目前，从军方、政府有关部门到相关科研院所、院校、企业，研究军民融合的氛围十分浓厚，但总体上看，研究成果并不很理想，从自身利益出发的多，站在大局全面考虑问题的少；炒作概念和抢话语权的多，理论与实际紧密结合的少；参与研究的机构多，高层次军地结合的理论研究机构少，尚未形成有效指导军民融合发展的理论体系。由于理论研究不够透彻，特别是军民融合发展的具体目标、发展思路和实施步骤等不够明晰，各方面对于军民融合的理解存在一定差异，在一定程度上影响了军民深度融合发展的进程。
（二）体制机制不健全，建设力量过于分散
国家民用工业和军用工业两大体系总体上处于相互隔离、条块分割的状态，在推进军民融合的过程中，尽管军地都有积极性，但由于职能交叉、责任不明晰、分工不明确，缺乏一个部以上的协调、指导军民融合发展的国家权威机构，客观上使得军地之间、国家各大部门之间、国家机关与地方政府之间往往是根据各自职责，各尽其能。局部看，各单位、部门呈有序发展，但从全局看，整体步调不一致，尚未形成合力。
（三）政策制度不够完善，融合实践缺乏规范
我国现行指导民用工业领域与国防工业领域融合发展的相关政策大多是以指导意见、办法等形式出现，政策法规的保障促进作用不明显。一是宏观指导政策多，缺乏具体措施、实施细则，可操作性不强。二是顶层设计不到位，缺乏更高层次的法律规范。三是法规制度不健全，存在政出多门、职能交叉重叠、相互制约等问题。四是政策法规制定主体不清，军地协调难度大。可见，政策法规不完善已成为阻碍军民融合协调有序深入推进的重要原因之一。
（四）行业格局不太科学，融合范围难以拓宽
完整、独立、封闭、自成一体是我国大工业体系中各行业的一个明显特征，这种壁垒式行业格局将与之相应的科研、生产以及主要配套能力集成在一个大的生产管理体系之中，比如，一项武器装备的生产，从技术预研、系统研制到成品试制等一系列关键环节，往往是由一个或两个军工生产集团承担，由于各军工集团自我配套能力基本齐全，因此相应的科研生产任务也大多选择在本行业系统内部进行，只有很少的民口企业能有限参与。这一行业格局，在很大程度上阻碍了军工技术与产品进入民用工业领域或市场，是一个不可忽视的障碍。
（五）科技体制不适应，创新体系建设滞后
在一定意义上讲，我国工业领域军民融合的科技创新体系尚在酝酿建立过程之中，创新主体在创新体系中的互动关系尚未确立，军民两用技术转移的协调机制还远不能满足军民融合深度发展的实际需要。目前，从各军民结合产业园区（基地）产业集群和技术集群发展实际看，效果并不理想，科技创新体系建设的滞后是影响技术引进、消化、吸收及应用的重要因素。
三、几点思考
（一）着眼科学指导军民融合高效推进，进一步深入开展军民融合理论研究
应组织力量进一步深入开展军民融合发展理论研究，形成对国家军民融合发展的强大理论支撑，成为国家制定各种政策方针的坚实理论基础。具体而言，组织各相关行业、领域的专家学者有针对性、有计划地开展集中聚焦研究，切实把各种具体问题研究透，为解决推进军民融合过程中的具体实际问题提供方法、路径和依据。
（二）着眼推动军民融合健康有序发展，进一步加强顶层设计、理顺管理体制
一是进一步理顺领导体制机制，成立国家各部委层面之上、具有权威性的推进军民融合发展领导机构，着重解决好多头管理、建设力量分散等突出矛盾，充分发挥其权威作用。二是整合推进军民融合工作的职能，全面梳理整合各部委有关推进工业领域军民融合发展的职能，着重解决好相关部门都有一部分职能但又使不上全劲，职能交叉、互相扯皮等问题。三是强化工业和信息化部推进军民融合发展的职能作用，在进一步强化军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系，建设部际协调小组职能的基础上，按照责权一致的原则，进一步赋予相应的工作手段，解决好推进军民融合的责任主体问题。
（三）着眼加快军民深度融合发展步伐，进一步明确各级的职能和责任
一是厘清各级政府与军方、各级政府与科研生产企业、军方与企业等各个层面的相互关系，统筹协调军民融合发展过程中的管理机制、产业发展、工作协调等具体问题，切实做到各司其职，协力落实工作。二是明确地方经信委和国防科技工业管理部门在推进军民融合过程中的职责，积极适应新形势新要求，促进军工经济与地方经济有机融合。三是鼓励企事业单位将军民融合纳入自身发展规划，在发挥自身优势服务国家经济建设和国防建设的过程中发展壮大自己。四是引导和鼓励各类团体、中介机构等社会力量积极参与军民融合发展，形成全社会关心、支持的良好氛围。
（四）着眼营造军民融合发展的良好环境，进一步完善相关法规体系建设
一是抓紧制定国家工业领域军民融合发展战略规划，纳入国家军民融合发展总体规划。二是抓紧建立完善招投标、合同管理、资产管理、武器装备协作配套规范等全方位的法律规章、政策制度。三是抓紧修订完善现行政策法规，进一步细化已出台的政策法规，将有关军民融合的内容充实进去，着力增强其实效性、针对性和可操作性。
（五）着眼顺畅军民两用技术双向转移，进一步建立健全军民融合科技创新体系
一是尽快明确创新体系中各主体之间的关系，清晰责任义务。二是尽快建立起涵盖各层次的国家基础工业与国防工业之间的建设需求信息发布制度，确保信息交流及时、畅通。三是尽快建立军民两大领域的人员交流沟通平台，固化对话互通机制。四是尽快建立军民科技资源共享机制，深化军口与民口之间基础研究的融合。五是加快建设军民共建两用的开放性重点实验室和工程（技术）实验室，推动军民技术双向转移。六是尽快明确中介机构的地位和服务咨询作用，发挥好其信息灵通、机制灵活的有益作用。
（来源：赛迪智库，作者：郑波）
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