【特别推荐】发达国家军民融合发展脉络研究

发达国家军民融合发展脉络研究

中国航天系统科学与工程研究院 陶 春 安孟长

中国运载火箭技术研究院 滕响林 于翀熠

从世界军民融合发展的历史来看，主要军事强国都经历了由军民分离、以军带民，到军民融合发展的历程，特别是在当前一个时期，军民融合发展已成为国际潮流，并呈现出加速推进的趋势。总体来看，美国主要采取“军民一体化”模式；俄罗斯过去实行的是“军民分离”模式，但近年来，国防工业军民融合呈现出快速发展趋势；欧洲在政策上非常重视军民两用技术开发，以及中小企业作用的发挥，采取的是“民技优先”模式；日本受战败国地位的影响，采取的是“以民掩军”模式；以色列采取的则是“以军带民”的模式。

美 国

美国在军民融合发展过程中，最初面临的问题与我国当前情况较为类似。为推进军民融合发展，美国在不同时期采用了不同的战略、规划和政策。

首先，消除军民融合发展的技术障碍，打破军民融合发展的技术标准壁垒。如打破国防工业与民用工业由于采用不同技术、不同规范标准、不同经营策略、不同生产方式等因素形成的壁垒，推进军用标准改革等。这一阶段的主要政策包括：1992年，美国发布《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》，提出打破国防工业与民用工业采用不同技术、不同规范标准、不同经营策略、不同生产方式形成的壁垒，以构建军品和民品共举的、统一的工业基础；1993年，美国克林顿政府提出“构建军民统一的工业基础”；1994年，美国国防部推进军用标准改革，使民用技术更好地服务于军用标准，改革后，按照规定，非政府标准和民用项目在美国军用标准中所占的比例由25%上升至59%。

其次，在消除技术障碍的基础上，推动技术相互转化、扩大共享基础，特别是鼓励具有较强活力的中小企业参与技术开发与转化过程。1995年～2003年，美国先后通过制定实施鼓励成果转化应用、开发军民两用技术、实施小企业创新计划等途径，引导中小企业进入国防领域。这一阶段的主要政策包括：1995年，美国发布《两用技术：旨在获取负担得起的前沿技术的国防战略》，提出3项要点，即投资开发军民两用关键技术；发展军民两用生产技术，将国防科研成果转移到民用部门产业化；将民用部门的资源移植到军用领域，在开发新的军事系统时贯彻“为两用而设计”的思想。2000年，美国国防部实施“小企业创新研究计划”，面向小型科技企业，投资10.79亿美元，促进中小企业参与国防技术研发和产业化。2003年，美国发布《国防工业基础转型路线图》，提出打破主承包商垄断，引导、鼓励掌握创新技术的中小企业进入国防领域。

第三，加强军民互动和科研生产资源及基础的共享。经过之前相关政策和措施的推进，美国的军民一体化进展较为顺利，技术转移和成果转化已形成了较为顺畅的流程。因此，自2007年以来，美国逐步加强了对国防发展经济性的重视，强化了竞争意识和军民技术的合作，在相关实施领域进一步完善军民融合的相关政策，面向更广泛的国家科技基础进一步深度寻找适用的技术。这一阶段的主要政策包括：2007年，美国发布《国防研究与工程战略》，提出建立作战部队、国防采办部门、工业界和学术界之间的合作伙伴关系，将技术优势转化为军事能力优势。《2009年国家国防授权法案》提出，要对国防部监督管理的技术转移项目，以及各军种的技术转移项目的资金使用情况、实际效果等进行评估，建立起项目各参与单位的技术等合法权益的标准。2011年，美国新版《国家军事战略》发布，明确了军事能力建设的新思路和新重点，将空间、网络和情报监视侦察作为军事能力建设的重点，强调军事能力建设的经济有效性，并首次明确要求“确保国家工业基础能够满足部队所需能力和装备规模”。同年发布的《美国国防工业基础需要维持关键领域》指出了美国国防工业领域存在的缺乏充分竞争等3个问题，提出了加强美国国防工业基础关键领域能力等要求，强调要在主承包商和分承包商层面开展竞争，要求充分利用商业货架产品等。此外，《总统备忘录——加速联邦实验研究的技术转移和商业化以支持高速增长的商业》作出了促进技术转移、支持私营部门的商业化等一系列指示，并提出了3项措施对技术转移进行战略调整：第一，建立目标和进度度量体系，包括建立绩效目标、评价指标、评价方法，以及绩效目标的实施和追踪进度等；第二，使联邦政府的技术转移和商业化流程更加有序化；第三，通过本地化和区域合作，加速技术的商业化过程。2012年，美国发布《基础研究》报告，评估了美军的基础研究项目，明确了优先发展的6个基础研究领域，并建议未来进一步加大人才培养力度，加强对新兴科技的评估，指出在研发过程中，国防部应充分信任并应用非传统、非国防资源领域的科技创新成果。2012年出台的《2013~2017未来5年国防部技术转移战略与行动规划》将完善技术转移绩效评价指标作为调整技术转移战略的一个重点，核心是强化技术转移的综合盈利能力并促进经济的增长。2013年发布的《2014财年国防预算优先项目》、《保持2030年优势技术与创新》、《游戏规则改变者——颠覆性技术与美国国防战略》提出，将重点发展赛博安全、航天、情报与侦察、指挥控制与通信、工业基础、能源等领域的技术与能力，明确了下一代军事关键能力、可在2030年前投入使用的新兴技术，阐释了“下一代技术”项目，以确保美国的技术优势。2014年，美国发布《更佳购买力3.0》（BBP3.0），提出要建立一个更加开放和模块化的采购体系，能够使工业界尽早地了解和掌握国防部的相关需求，并打破国防部采购商业产品、在全球市场上寻找先进科技的壁垒。

从上述发展脉络中可以看出，美国近20年来的军民融合发展路线图是比较清晰的，呈现出“破冰—互融—一体化”这一逐步发展的过程。这个过程按照问题导向原则，具有较强的流程顺序。

俄罗斯

前苏联解体后，俄罗斯继承了前苏联遗留下来的庞大的国防工业体系，为了优化产业结构，化解过剩的军事生产能力，改变俄罗斯军事经济的畸形发展模式，在新的市场经济条件下形成军、民品市场的良好对接机制，保持国防工业科技创新和产业发展能力，俄罗斯政府启动了大规模的军转民计划。例如，在航天领域优先发展格洛纳斯全球导航卫星、对地观测系统等军民两用技术和产品，将一系列战略弹道导弹、军事通信卫星等军用产品改装成运载火箭、民用卫星等民用产品等。此外，许多航天企业还利用先进的材料和技术开展多元化经营，开发生产了多种非航天领域产品。如生产液体洲际弹道导弹的总承包商马克耶夫国家导弹中心拥有专门的民用产品设计部门，其业务涉及消防、运输、建筑、石油加工、采矿、能源、医疗设备等行业领域，著名的“联盟”号、“进步”号宇宙飞船和国家空间站舱段总承包商能源火箭航天集团也生产假肢、家用电器、电动车等民用产品。到2011年，俄罗斯航天工业中军品与民品的生产比例约为55:45，未来计划进一步将该比例调整至50:50。

2013年12月，俄罗斯总统普京称，目前俄罗斯国防部门正在经历“前所未有”的扩张，但在国家资助减少后，军用产品制造商或将面临“规模过大、超出需求”的风险。用于武器装备现代化的7000亿美元将在2020年项目结束前全面维持这些制造商的生产能力。2020年以后，国防企业必须确保自身能够实现转型，根据国内和国外市场需求生产民用产品。俄罗斯副总理罗戈津称，有必要制定相关计划，以推进这些军工制造企业向民用产品生产企业转型，例如掌握生产现代商业现货产品的能力。

经过分析可以看出，俄罗斯军民融合政策的主要脉络是：

（1）政府主导下的军转民。在20世纪90年代，俄罗斯军民融合政策的重点是推进政府主导的军转民。这一阶段的主要政策包括：1993年，《俄罗斯联邦国防工业军转民法》规定，实施军转民的资金由俄罗斯联邦政府和地方政府预算提供，也可以由国家担保来吸引贷款和国际货币组织、金融机构的资金，以及其它预算外资金。《2001~2006年俄罗斯国防工业改革和发展规划》要求，在经济转型过程中，确保高技术武器装备的研制生产能力。

（2）发挥国防工业的辐射和引领作用。例如，2010年制定的《俄罗斯联邦2020年前国防工业发展政策》强调，重视国防工业创新发展，加强国防工业科研生产联合体在国家经济创新中的作用；借助于军民两用技术实现生产的多元化；加强对知识活动成果的保护；制定激励国防工业开展技术商业化、促进军民经济领域之间相互技术转让的机制；扩大国防工业机构在技术、高科技产品与服务市场上的战略性影响。为促进军事专用和军民两用高科技产品的发展，2012年发布的《先期技术研究基金会法》明确了突破性高风险技术研究的主要方向。2014年，俄罗斯颁布了《关于武器、军事和特种技术与装备国防订货管理和控制的若干问题》法令，提出了优化对国防工业的管理，提升有关管理部门的决策效率和执行力等要求。

欧 盟

欧盟在推进军民融合发展过程中，采取的主要策略包括：

首先，鼓励军转民、发展军民两用技术和民参军。20世纪90年代，法国优先实施了国家大型军民两用高新技术计划，发布了法国《国防白皮书》；英国发布了《国防多种经营：充分利用国防技术》绿皮书，后来又组建了推进军用技术转民用工作的“国防技术局”，提出了军民两用高新技术计划由政府科研机构和企业共同承担；部分国防工业要向军民两用方向发展；加强国防科技成果在国民经济中的推广应用将有助于巩固国家的技术基础和制造业务基础，以更好地为未来武器装备发展服务；最大限度地利用民用科技力量加强国防科技能力等相关内容。

其次，加强国防基础与工业基础的一体化，强化防务技术与工业基础的一体化建设；完善军民融合关键政策，如知识产权保护和利用等方面的政策。例如，法国《2003～2008年军事计划法》重申巩固工业与技术基础，优先发展军民两用技术。2006年，英国颁布《国防部知识产权指南》，对国防研究开发过程中的知识产权归属问题作出了规定，国防部与承包商签订合同中产生的知识产权归承包商所有，政府使用承包商用于商业用途的成果，应当支付提成费。2007年，《欧洲防务技术与工业基础战略》提出，欧洲防务技术与工业基础应加强一体化建设，而不是简单地对各国现有的防务技术和工业基础简单叠加；应努力通过欧洲防务技术与工业基础的一体化满足这些需求。

第三，着重强调中小企业作用的发挥。欧洲多个国家提出，面向广泛的工业基础领域，建立开放式的产学研结合的研究机构，采用民用现货产品，大力鼓励发挥中小企业在国防中的作用。例如，2007年，英国国防部《创新战略》提出了实施创新战略的五大支柱，包括：用需求引导创新；有效集成来自各方面的技术；改进商务模式，利用各方力量，尤其是中小企业力量促进创新；加快创新速度，加速各方力量的使用和技术成果的应用。2010年，法国发布《中小企业国防协定》和《基础研究政策》，英国公布了《通过技术保障国家安全》报告，均要求在国防采办中更好地发挥中小企业的重要作用，并支持中小企业发展，要求采用开放式竞争采办。2012年，英国发布《通过技术确保国家安全：英国防务与安全的技术、装备和保障》白皮书，提出要持续开展研发活动，维持一定的技术优势和技术独立性；加强政企合作，让工业界尽早知悉政府的能力需求和投资优先次序，更好地把握未来的市场机遇；加强联合研发；充分发挥中小企业的创新与灵活作用；将中小企业的合同额比例提高至25%，引入更多中小企业参与国防科研生产。开展竞争，大量采用商用现货产品（COTS），更多地采用开放式体系结构。2014年，欧洲发布了“一个国防市场”路线图，以促使国防工业更具竞争力，充分发挥民用和军用研究活动的协同效应，使欧洲维持“有效防御能力和具备竞争力的国防工业”的能力。

日 本

日本私营企业是日本武器装备科研的主要力量，承担的国防科研项目约占日本国防科研项目总数的80%。日本走的是以私营经济和民用技术引领、支撑军事技术和军工生产的军民融合路子。日本军民融合发展的脉络和特点是：

（1）鼓励中小企业参与。日本采取具体措施发挥中小企业的作用，消除中小企业参与国防及军工工业建设的障碍。例如，1990年，日本颁布《中小企业开拓新领域协调法》，要求对军品产值在企业销售额中占比较大、拥有自主独特技术的中小企业尽量做到分散订货，使中小企业有更多的机会获得军品订货，形成合理有序的竞争。

（2）鼓励军民之间融通和联合，以及成果相互转换和应用。日本强调发挥民用技术的作用，鼓励建立开放式体制，联合发展。例如，2006年发布的《中期防卫力量发展计划（2006～2009年）》提出，积极吸收产学官三方面的先进技术，发展和利用民用产品和民用技术；加强军、民技术开发部门之间的交流与合作，促进科研成果相互转化。

（3）从技术的顶层设计上，明确技术发展重点，充分利用军民两种资源推动国防科技发展。例如，2012年发布的《构筑日本国防工业生存战略》提出，重视军民技术通用性，实现国防与民用技术之间各要素的相辅相成；探索进行国际联合研制与生产，如美国和日本航空企业与研究所成立制造技术联盟等。《2012日本防卫白皮书》提出，建立开放式军民融合技术开发体制，识别并确定国防技术基础关键领域，优先配置资源；摸清国防科技发展趋势，指导本国科技发展。2014年，《国家安全保障战略》、《2014年度以后的防卫计划大纲》提出，重点发展海空装备、太空、网络等新型作战域装备，开展前沿军事技术研究，制定装备中长期研发规划，与产业界和学界合作，促进先进民用技术转军用，以及军民两用技术的研发。

以色列

以色列采用的是以军带民的体制。以色列国防经费年均为国民生产总值的25%，国防工业投资占工业投资的50%，国防工业产值占工业总产值的40%。比例之高，世界罕见。为使国家财政不致破产，以色列采用了以先进国防工业带动国民经济发展的路子。通过多年的发展，以色列军事高新技术推动了整个国防工业的发展，形成了较强的军事实力，同时使该国冶金、电子、材料、制造工艺、生物等众多领域的民用产业在国际上占据了一席之地。

总体分析

通过对美国、俄罗斯、欧洲、日本、以色列等各主要国家和地区军民融合发展路线进行分析，可以看出，美国的军民融合路线图比较清晰，呈现出一个渐进的过程，对于我国军民融合发展具有较好的借鉴作用。俄罗斯的情况与我国当前发展军民融合的做法比较类似，但由于没有解决军民融合发展中的核心问题，因此，效果一般，有待进一步深化。欧盟强调各成员国通过工业基础一体化来推进国防工业发展的一体化，积极打破国界组建军工集团，推动军工行业专业化联合。日本作为二战战败国，战后长期通过以民用掩护军用，大力发展军民两用技术，扶持军工产业发展。以色列由于受地缘政治的影响，以国防高科技作为立国之本，用先进的国防科技工业带动国民经济发展。各主要国家和地区的做法结合各国实际、各具特色，对我国的军民融合产业发展具有重要的借鉴意义。