【防务评论】第三次抵消战略下美国国防采办改革与发展
本文军事文摘(mildig)和赛创论坛授权转载，作者：谢冰峰
随着国际战略形势的深刻变化、新兴对手军事能力的迅速发展，美国再一次感受到“越来越严峻的挑战”。为此，美国国防部于2014年9月发布“第三次抵消战略”，谋求新的不对称技术优势。国防采办系统是国防建设的重要载体，自然也是“抵消战略”实施的集中体现。2015年以来，美军以战略规划为导向，以管理体制调整为抓手，从理念、机制等多方面齐头并进，按照“好、快、省”的基本原则，推动国防采办创新发展。
出台战略政策文件，指导国防采办改革发展
为响应抵消战略要求，美国从国家和国防部层次分别推出了重大战略举措，从顶层谋划和部署未来国家安全和军事安全发展，对国防采办发展改革进行指导；国防部出台采办管理及改革相关政策文件，对国防采办具体工作予以指导和规范。
（一）发布顶层战略文件
2015年2月6日，美国政府发布了《国家安全战略》，对美国国家安全形势进行了重新判断，从国家顶层规划了美国国防、外交、经济、文化等方面的宏观政策和战略方向，强调要建设一支能击败和拒止多个地区侵略者的全域主宰型军队；继续强调要塑造反映美国价值观的全球经济秩序和规则，引领科技创新，加大对转型国家的干预和介入。
2015年7月1日，美参联会发布了《国家军事战略》，提出了一体化军事战略和三大战略目标，明确了12项优先任务。在此基础上，从人员、管理和能力等方面提出了具体措施：一是在人员方面，提升各级领导能力和素质，改善人才招募和成长环境，吸引有重要民用部门经验的人才，建设创新型的、适应型的熟练专业技术人员队伍，培育军人的勇气、韧性、适应性和耐力，坚持国家价值观和职业军人道德，提高人员专业化能力；二是在管理方面，确保组织计划兼顾现实与长远需求，促进创新，提升全球快速反应、快速部署能力，通过裁减人员、精简功能、消除冗余，建立更加协调和高效的管理组织，实施更加节约高效的采办程序；三是在能力建设方面，加强联合部队的互操作性，加大对网络、太空等核心领域的投资，推进“国防创新倡议”，广泛利用民用企业技术优势，强化对对手的全域军事优势。
（二）更新采办政策文件
在国家和国防部战略文件的指导下，美国国防部先后发布了重要的国防采办政策文件，反映出美国装备采办管理的基本思路和重大举措。
1.发布新版《国防部5000.02指示》
发布关于国防采办程序的国防部指示文件，规范武器装备全寿命采办活动。2015年1月7月，美国防部颁布了新版5000.02指示《国防采办系统的运行》，对2008年版同名文件进行了重大修订，并对2013年11月25日发布的临时版本进行了进一步完善，对过去六年美军装备采办改革经验予以固化。
一是对国防采办程序进行重大调整改革。将单一采办程序改为硬件密集项目的采办程序、国防专用软件密集项目采办程序、渐近式部署软件密集项目采办程序、偏硬件混合型项目A采办程序、偏软件混合型项目Ｂ采办程序、快速采办程序等六种采办程序，强化不同类型装备采办管理的针对性。
二是强调经济可承受性。第一，强调了装备经济可承受性分析。新版文件强制要求所有装备项目在启动时和全寿命周期中必须开展经济可承受性分析，并作为选择装备方案、制定采办计划、里程碑决策审查的重要依据。第二，强化了采办成本监控工作。新版文件规定，重要节点实施成本估算和成本分析，并据此制定和调整成本基线。第三，将备选方案分析作为实现经济可承受性的重要手段。新版文件单列一个附件，明确了备选方案分析的主要规程，对于重要国防采办项目，备选方案分析由装备采办部门在成本评估与计划鉴定局指导下组织实施。
三是加强试验鉴定管理。美军认为，近年来装备类型日益繁多，技术复杂性不断增加，面临的研制风险越来越大，对技术管理和试验鉴定工作提出了新的要求。针对复杂多样的装备试验鉴定要求，新版文件强化和细化试验鉴定管理，努力降低风险并提高技术成熟度。第一，明确了集中领导、分工负责的研制试验鉴定组织体系。负责研制试验鉴定的助理国防部长帮办对重大采办项目研制试验鉴定工作进行监督管理；重大采办项目办公室成立后，项目主任要任命一名首席研制试验官，负责协调项目所有研制试验鉴定活动的规划、管理和监督；项目主任要确定一个牵头研制试验鉴定机构，开展研制试验鉴定工作并协助监督承包商研制试验活动。第二，充实和细化了试验鉴定的管理要求。对研制试验鉴定、作战试验鉴定和实弹射击试验鉴定提出了更加详尽的管理要求，如对研制试验鉴定提出了技术参数验证、系统功能审核、互操作性评估等14项工作要求，操作性很强。第三，更加重视软件和网络安全作战试验鉴定。规定要开展反复迭代的作战试验鉴定工作，对任何系统的软件试验要得到软件运行的模拟硬件的支持；定期开展网络安全风险评估，防止出现网络安全问题。
四是整合美军数据资源。新版文件在信息技术项目管理附件中，新增了关于国防部数据中心整合和数据保护的相关要求。第一，明确首席信息官职责。国防部首席信息官负责制定联合信息环境建设的顶层计划、指南、政策。项目主任必须获得首席信息官的批准，才能使用项目数据服务器、数据中心和信息系统技术的相关资金。第二，提出了数据保护和安全保密要求。新版文件强调数据保护和安全保密要求，规定收集、维护、使用或传播数据的国防部信息技术系统的所有项目主任，在满足机构记录保管需求的同时，必须保证数据不会泄漏给未经批准的人员或机构。
2.发布《更优购买力3.0倡议》执行指南
发布关于国防采办改革的国防部倡议执行指南，具体规范装备采办改革和管理机制。2015年4月7日，美国防部负责采办、技术与后勤的副部长签发了《更优购买力3.0倡议》执行指南，提出了改进国防采办管理、推动技术创新的8个方面33条举措，主要包括：采用现代化成本控制工具和方法，降低装备全寿命成本；加强采办、需求生成与情报等部门间的合作，更快更准地掌握潜在对手情况，明确作战需求，牵引装备采办工作；采取有力措施促进新概念、新技术向武器装备的快速转化；扩展样机研制与演示验证应用范围，培育创新能力强的研发团队，积累军事技术优势；消除民用技术转军用的制度障碍，促进民用技术快速转化应用到武器装备中；营造更加开放的竞争环境，在全球范围内搜寻高新技术企业，确保有竞争力的各类企业均有机会参与竞争；适当增加激励类合同的使用，以调动企业的积极性，提高企业自主研发能力；加大对小企业创新研究计划的支持力度，帮助其实现成果的快速转化和应用。
3.发布国防创新指导文件
2014年底，时任美国防部长的哈格尔签发了《国防创新倡议》备忘录，对国防科技创新发展进行总体规划。哈格尔分析了目前美军正面临技术优势不断遭受蚕食的紧迫局面，提出必须要在新领域实现技术创新，并在改变管理方式、加强科学研究、拓展商业途径等方面对整个国防部提出新的规划和要求。几乎同期，国防部采办、技术与后勤副部长肯德尔签发了《长期研究与工程规划指导与任务》备忘录，对国防科技发展进行总体部署，指定相应机构负责督促和协调空间、深海、制空、导弹防御等领域的技术发展工作。
（三）军种发布指导文件
军种和国防部业务局发布中长期规划计划文件，引领和指导装备采办工作。2015年，在国防部系列国防采办政策文件的指导和牵引下，各军种和国防部业务局也分别发布各自的中长期规划计划和采办政策文件，具体落实和细化国防部装备采办政策要求，构建本部门的战略规划和采办政策制度，在一定程度上反映了美国装备采办管理的具体做法和改革动向。
海军发布中长期规划文件，对装备建设和装备采办进行顶层设计和长远规划。海军武器装备采办项目技术难度高、系统庞大、研发周期长、耗资巨大。近年来，海军装备发展面临预算削减的挑战，如何在有限国防预算条件下，走出一条经济可承受的装备采办路子，海军通过发布相关中长期规划文件予以落实。2015年4月2日，美海军公布《海军作战部长办公室提交给国会的报告：2016财年海军长期造舰计划》，从近、中、远期阐述美海军未来30年的造舰计划，应对上述挑战，提出未来30年造舰计划，走经济可承受的海军装备采办管理和发展道路。
空军发布各类中长期战略规划、装备采办和后勤保障改革文件，对装备建设和装备采办进行长远规划。5月21日，美国空军发布了《未来20年战略总规划》（非密部分），提出空军两大目标——增加敏捷性（agility）和包容性（inclusiveness），提升创新文化，优化调整空军组织体系结构，对空军相关部门和管理人员充分赋予权力，加强空军与内外部之间交流与合作；提出未来20年空军军队建设和装备建设的发展方向与重要任务，包括人力资源、战略部署态势、能力建设和国防科技等方面的措施。9月15日，美国空军发布《空军2035年核心使命》报告，作为美空军战略规划的配套实施文件，明确了对敏捷性和包容性等目标的落地措施，提出了装备采办改革的要求和措施。
军种部在科技战略规划中强调创新。在国防部顶层统领下，各军种也纷纷响应。2015年2月，美海军发布新版顶层指导性文件《海军科技战略》，提出了要在动力与能源、非常规作战等领域实现创新，并努力将技术创新向作战能力转化。4月，海军公布了《美国海军创新愿景》，分析了海军当前面临的压力，进一步提出了海军需要重点关注的创新目标，包括构建海军创新网络、提高海军创新能力、促进新技术转化、开发颠覆性技术及作战概念等，并提出一系列配套措施推进落实。空军也于5月发布了《未来20年战略总规划》，其中特别强调要发展“能够改变游戏规则”的技术。
科研管理机构提出新的技术发展规划。国防部和军种预研管理机构也从自身发展角度提出了新的技术发展规划。2015年3月，国防高级研究计划局（DARPA）发布了新版规划文件《保障国家安全的突破性技术》，再次强调了DARPA的历史使命，总结了DARPA所取得的重大技术突破和近期技术转化情况，设定了DARPA的四项优先的战略投资领域，提出要重新考量复杂军事系统、主宰信息爆炸、进一步利用生物技术以及扩展技术前沿。
完善组织管理体制，强化采办创新管理职能
国防部研究与工程助理部长办公室是采办副部长领导下的，国防科学与技术管理部门。在顶层战略指导下，2015年9月，美国防部率先对该助理部长办公室进行了组织体系调整，进一步突出国防采办创新。
一是增设技术净评估办公室，加强技术战略引领。新设的技术净评估办公室主要根据其他机构提供的世界技术发展情报，采用净评估方法，与其他国家进行对比分析，评估美国军事技术能力和潜力、趋势和未来前景，以预测未来威胁和发展机遇，为研究与工程助理部长决策提供建议和支持。该办公室曾于上世纪70年代在研究与工程署（研究与工程助理部长办公室前身）设立，对比美国与苏联的技术发展情况，为美国技术发展战略制定和相关决策提供支撑，此次重设充分反映了美军在新形势下的战略考量。
二是调整DARPA内外关系，提高自主性与运行效率。美国防部采办技术与后勤副部长多次表示，美军要实现技术创新、谋求新的技术优势，就要进一步发挥好DARPA举足轻重的作用，在技术创新发展越来越快的背景下，实现更快速的反应。为此，国防部对DARPA行政关系进行了调整，将其由研究与工程助理部长办公室的下属机构，变为由研究与工程助理部长本人直接领导。此举提升了DARPA决策权限，缩短决策链条，进一步强化其开展研发管理工作的自主性与灵活性，更够更充分地发挥DARPA创造突破性技术的优势。2016年初，DARPA网站显示该局机构再次做出重大调整，在局长办公室增设1名总参谋长。总参谋长主要负责为局长和副局长实施战略统筹和管理提供支撑，评估预期和现行项目的技术水平与风险，并对整个DARPA的规划编制与业务运行提供指导、监督和协调，提高资源投入的整体效益。除此之外，局长办公室还设立4个局长特别助理，均为近两年加入DARPA，新增4名局长特别助理也均具备参加过实战的履历。DARPA通过新增设与军种合作的专项计划和技术转移类办公室，加强与军种的沟通与合作，协同研究面向实战的各类项目。2015年， DARPA与空军海军联合建立了航空航天计划办公室（APO），该办公室主要负责设计和验证先进的飞机技术，推进第六代战机技术发展，并确保美军在未来战争环境中持续保持空中优势。
三是增设国防科技创新试验小组，拓展和推动技术创新。在国防部顶层规划的指导下，2015年7月，国防部在硅谷正式成立国防科技创新试验小组，并正式纳编，由研究与工程助理国防部长本人直接领导。该小组的主要职责是加强国防部与硅谷企业的合作，寻求技术创新的突破点和潜在机遇，在加速国防科技与武器装备快速发展的同时，进一步推动信息技术采办的制度创新，解决美军装备技术特别是信息技术与装备滞后于商业现货产品与技术发展速度的问题，使国防部从商业领域技术的快速创新中受益。2017财年预算显示，美国防部将在波士顿新区成立国防创新试验小组（DIUx）东部办公区，并于2016年6月具备初步运行能力，进一步拓展该机构的工作范围，使其发挥更大作用。
四是赋予战略能力办公室新职责。现任国防部长卡特于2012年任采办副部长时设立战略能力办公室，当时主要负责发现和培育前沿概念，对DARPA进行补充，巩固美军技术优势。新“抵消战略”提出后，国防部赋予该办公室新的职责，紧密围绕抵消战略，研究美军正在生产、部署和计划研制的武器、系统和平台等的作战运用问题，力求在短时间内找到新的方式，设计出新概念并提供解决方案，最大限度地集中经费用于新“抵消战略”所确定的系统和技术的研发。2016财年，战略能力办公室预算约为7.66亿美元，2017财年将达到21亿美元，以支持该机构开发“改变游戏规则”的能力。该办公室主要工作包括，改变现有武器系统用途产生新的应用效果，将多个武器系统集成产生新能力，集成商业技术改变现有系统能力等方式。战略能力办公室主要与军种合作，为军种提供战略和分析，每年能够产生5-6个新概念，由军种发挥研发和工程优势具体实施，
吸收商业领域力量，提升国防采办创新活力
随着信息技术的蓬勃发展和相关市场机制日益成熟，美军方的采办研发效率和创新能力已滞后于民用与商业领域。为此，美军通过广泛吸收社会及商业领域创新力量和管理理念，来激发国防部创新活力，从而推动国防采办创新发展。
一是借助民间智慧为国防部提供创新思想。硅谷是美国最具创新活力的地区之一，也是美国防部寻求借助民间力量的重点地区。美国防部长卡特曾多次强调与硅谷合作促进国防部创新的重要意义。2016年3月2日，美国防部宣布成立国防创新咨询委员会，由Google母公司Alphabet的执行总裁埃里克·施密特担任主席，委员会包括12个成员，人选将由卡特和施密特共同决定。国防创新咨询委员会旨在从硅谷企业创新实践经验出发，改造国防部创新思维，为国防部在创新实践方面提供最佳方案和建议，如提供更优的技术备选方案、更加精干的项目管理程序与方法，改进快速样机、迭代产品研发策略，实施决策中的复杂数据分析，在国防部推广移动应用与云应用，组织信息共享等。使国防部能够快速确定更优解决方案，以应对当前各方面的挑战。该委员会主要聚焦于科技创新领域，不参与军事作战与战略制定。
二是采用风险投资模式挖掘先进商业技术为国防采办创新所用。美国拥有世界上最发达的资本市场，是最早向科技企业提供风险投资的国家之一，其风险投资额占世界总额一半以上，平均每年超过百亿美元。在国防预算削减背景下，美国防部迅速调整投资策略，引入风险投资管理模式，为国防科技创新发展提供金融支持。国防部设立并不断拓展的国防科技创新试验小组，就是为了探索建立市场化的风险投资机制，来推动国防科技与武器装备的创新发展，其2017财年预算申请已达4500万美元。风险投资的管理模式不同于传统的计划合同管理模式，而是鼓励寻求有潜在创新与突破的领域，风险较高，允许相关投资的失败。并且要求投资回报周期短，一般在3~6个月，与传统国防领域技术和装备产品发展周期有很大差异。另一方面，风险投资的管理方式灵活高效，摆脱了传统采办的繁琐程序，且相关知识产权由军方与企业共同拥有，改变了传统上军方投资的项目其知识产权归军方所有的模式。风险投资的模式对于投资者和投资对象来说是达到了双赢的局面，国防部可以从商业领域技术创新中受益，快速获取最新技术；中小创新型企业可以快速获得风险资金投入，在市场环境中参与国防科技创新，降低企业的市场风险和政策风险。
三是创新商业化管理模式加速军用技术向民用领域的成果转化。2015年，美国防部与与亚利桑那州立大学合作发起“熔炉”加速计划，由创新型公司负责对国防部的相关技术成果进行运作，以实现快速成果转化。其中，美国海军空间与作战系统司令部与相关企业在的该计划支持下紧密合作，推动海军军民两用技术的成果转化工作。由海军向社会发出技术转移通告，有意愿参与的公司可选择一项海军技术，形成一个管理团队，并上交一份技术商业化提案，海军将对选择同一项技术的公司或团队的提案进行评估，择优选用，胜出者可以加入“熔炉加速计划”。通过胜出公司向投资者展示技术商品等一系列运作，获得投资，最终达到加速技术转化应用的目的。
四是通过举办多样化活动广泛征集创意持续推动国防科技创新。继机器人挑战赛之后，DARPA于2015年7月举办了首届网络挑战赛，希望通过该挑战赛来发现更多新创意和新技术，推进自动网络安全分析与漏洞修复技术的研发，在未来能够开发出具有革命意义的计算机安全软件，使其能够在几秒钟内自动发现、确认并修复软件缺陷，抵御网络攻击。美国海军于2015年6月召开“海军机遇论坛”，该论坛在海军小企业创新研究计划的支持下开展，广泛吸收军方、工业部门、小企业、研究机构参加，收集创新性的技术解决方案。2015年海军还启动了一个名为“孵化”（Hatch）的众包创意平台，也是海军创新网络（NIN）建设的一部分。通过该平台，海军可以众包合同的形式，将相关科研工作分包给更加善于创新的社会科研力量，从而推动海军科技发展。
五是为中小企业提供更多便利。美国防部一贯认为，中小企业是国防科技创新的主体。在当前环境下，国防部越来越重视中小企业在推动国防科技创新中的重要支撑作用，采取措施为中小企业参与国防科研生产提供便利。一方面简化项目申请流程，为中小企业进入国防科技领域提供便利。如美国国防高级研究计划局（DARPA）生物技术办公室（BTO）在传统广泛机构公告（BAA）的基础上，简化流程，剔除繁文缛节，建立了一套新的项目申请流程（简称为EZ BAA），以吸引并资助创新人员进行生物学与技术交叉领域的前沿研究，尤其针对那些从未与国防部合作过的研究人员以及因DARPA繁冗的提案流程而不愿申请DARPA项目的研究人员。根据简化后的提案流程，研究人员最初只需提交2页申请材料，阐述其研究思想与理念，就可能获得最高70万美元的初始资助。同时，选取一些重点技术领域，通过有针对性的各类活动，注重引导中小企业广泛参与，充分发掘其创新活力。如DARPA设立的“机器人快速通道”（RTF）项目，2016年开始投资，帮助那些一直致力于机器人技术开发，但可能缺乏充足资金投入的小企业和个人，加入与国防部合作的阵营，以简化DARPA的开发与采办流程，节约开发成本。
采用多种沟通渠道，促进国防采办交流合作
在大力推动国防科技创新的同时，为充分调动科研资源，美军通过构建多个平台，有效促进国防部各部门、各军种实验室、相关政府部门、地方高校及工业界等机构间的交流、了解与互动。
一是展示突破性技术成果，为社会各界充分了解军方研究重点和技术需求提供机会。2015年5月，美国防部举办了首届国防部实验室日，向国防部高级官员、项目主管、国会议员等，介绍了国防部实验室的研究项目和有关技术转移的成功实例，并展示了超过100个军事技术创新项目。该活动由采办技术与后勤副国防部长肯德尔亲自主持，国防部常务副部长沃克在开幕式上致辞。各军种均向外界展示了其突破性技术成果，如海军研究实验室主要展示了可将有效载荷运输到准确航途基准点的隐身无人滑翔机、减轻脑外伤的改良防护头盔等最新研究成果，空军研究实验室展示了其正在研究的自主、高超声速、定向能和纳米等尖端技术。此次实验室日活动，使外界充分了解美军实验室当前的研究重点和技术需求，为美国社会各界参与国防科学研究提供了机会。
二是开展各类技术交流活动，为社会各界参与国防科研创新提供渠道。2015年9月，DARPA在圣路易斯举办“未来技术论坛”，吸引了大约270家公司和一些大学及非盈利机构超过1400名各领域科学家、工程师以及研究人员参加，论坛的最终目标旨在鼓励工业界、大学和政府研究人员进行合作，继续关注突破性关键技术，充分发挥私营企业和大学在保障国家安全方面的作用，保持美国的全球技术优势。美陆军设立了“开放园地”网站，，旨在通过多种手段，整合全社会的科学与技术研究资源，为陆军的技术领先战略提供支撑。通过该网站，陆军可以把各学术团体、科研机构、大学和工业界相关研究力量整合起来，形成更加广泛的研究网络，在基础研究和应用技术领域实现创新发展。
三是加大对高校开展科研活动的资助力度，为国防科研创新的基础研究及技术储备提供空间。2015年6月，美国国防部宣布，将在今后5年的多学科高校研究倡议计划中加大投入力度，授予大学和科研院所22项资助，以完成涉及多学科的基础研究工作。多学科高校研究倡议计划已经实施了29年，主要鼓励多部门多机构间合作，为涉及多学科交叉的研究团队提供支撑，此次22项研究将由55个大学和科研院所共同参与。该计划注重支持各实验室和工业部门的基础研究，为技术创新提供基础支撑，如美陆军研究实验室正在资助的“多学科大学研究计划”包括了两个脑机接口技术研究项目，有望彻底改变作战人员的沟通方式。
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