按科技创新规律提高资源配置效率
来源：光明日报、战略与政策论坛公众号
作者：中国科学院科技战略咨询研究院 万劲波
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，给科研人员“松绑”。在中国科学院科技战略咨询研究院副研究员万劲波看来，科技资源配置效率一直是科技体制改革的焦点问题。这个问题的妥善解决，直接关系着把我国建设成为创新型国家和世界科技强国的目标的顺利实现。
科技体制改革要关注整个创新体系
科技体制是国家如何组织和管理科技创新活动、如何开发和配置科技创新相关资源的基础性制度框架。科技创新相关资源包括人才、资金、项目、机构与法人、设施与基地、信息及政策等创新要素投入，基础要素是人才和资金。中共中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》及一系列新的科技成果转化政策出台，在激励人才和科技成果转化机制上作出了安排。中办、国办印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》进一步简政放权，扩大了高校、科研院所科研项目资金等方面管理权限，要求各地区参照意见精神，结合实际，加快推进科研项目资金管理改革等各项工作，释放出激励创新的积极信号。鉴于各地方差异性较大，可赋予地方更大的制度创新自主权。
科技体制改革的本质是基于资源约束的资源配置方式改革及调适过程，既要着力于计划整合与调整、经费使用与监管、人才培养与支持等技术性环节，更要抓住影响“创新驱动发展”全局和长远的重大问题和重大需求，扫除阻碍科技创新和科技促进经济社会创新发展的体制机制障碍，为建设世界科技强国营造良好的创新环境和创新生态。
行政化的科研管理有利于跟踪，但有悖于科技创新的基本规律，也不利于调动科研人员的创新积极性。“学而优则仕”“研而优则仕”会进一步加剧科研管理的行政化，导致学术权力得不到尊重，不利于创新人才的培养、选拔、成长与使用。科技体制改革不能仅关注短期和末端的科技成果转化，要看整个创新体系治理是否更加科学高效，科技实力是否持续增强，人才潜力和积极性是否得到充分激发，还要考虑是否有利于长远和前端能持续产出高质量创新成果，并能有效地转变为财富和对经济社会创新发展的贡献。
科技资源配置效率是科技体制改革的焦点问题
从科技投入来源看，无外乎政府投入和社会资本投入。近年来，我国科技经费投入持续快速增长，科技经费投入总量已位居世界前列，但科技投入强度仍然很低。科技界呼吁政府和企业增加科技投入，而政府、企业和社会又期望科技界在短期内能给予“多快好省”的回馈。在不同国家、不同发展阶段，科技资源供需双方均难以完全满足对方的要求和期待。但完善创新体系、创新科研组织方式，提升资源配置的公平性和效率，弥合科技界与政府、企业和社会之间的需求差异，促进科技经济教育融合，是供需双方共同接受的目标。为优化科技创新活动效率，相关管理部门做出了多种努力，如加强立项管理和绩效评估，但科技创新支撑引领“创新驱动发展”的效率和效益仍难以满足社会各界的期待。
从科技投入方式看，无外乎机构投入和项目投入。机构投入以稳定支持为主，也有竞争性经费配置。如财政部近日印发了《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法》，由财政部负责核定科研院所基本科研业务费支出规划及年度预算，以项目支出“基本科研业务费”方式随部门预算下达。由主管部门负责组织基本科研业务费中期绩效评价，一般每三年开展一次，作为以后年度预算安排的重要依据。
值得一提的是，《办法》中规定科研院所基本科研业务费中支持40岁以下青年科研人员牵头负责科研工作的比例，一般不得低于年度预算的30%。有利于支持青年科研人员的成长。项目投入以竞争为主，也有稳定支持的方式。如相对普惠的创新能力建设项目和人才计划项目等。此外，项目的间接费用进一步提高，主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。但切实增强科研人员的获得感、调动科研人员的创新积极性，不能与项目经费过度挂钩，还需要进一步完善收入分配制度，加快推进普惠的绩效工资改革，为所有科研人员潜心研究创造安全、公平的制度环境。
科技资源配置要符合科技创新规律和国家战略导向
加快完善符合科技创新规律的资源配置方式，才能极大地解放科技第一生产力和创新第一驱动力，实现科技创新效益最大化。科技资源配置的基本逻辑与途径包括两个维度：知识技术供给导向，由知识生产方即科学共同体主导，科研生产效率高，但创新成果的转化需要有良好的社会资源条件和产业技术创新综合集成能力作为配套；战略任务目标导向，由科技需求方即国家、企业和社会共同体主导，产出的实用性好、易转化，但需要良好的原始创新能力和稳定的基础研究为支撑。
不同导向的资源配置方式须考虑其适用范围、成本、收益和风险。科技创新的生产力功能要求其资源配置要符合国家经济发展的阶段性特征，并配合国家的经济战略。如，美国经济战略是全面领先，其科技布局和资源配置也全面引领；韩国、以色列等成功实现了从局部技术追赶到局部创新引领的转型；面对科技引领的不确定性，各国都建立了科技决策咨询机制。
我国正处在发展方式和新旧动能转换攻坚期，释放新动能、发展新经济须进一步转变政府职能，尊重科技创新规律、矫正要素配置扭曲、降低制度成本，使创新“有利可图”。不同的资源基础对应不同的科技体制，包括新旧体制的资源基础匹配性、战略目标协同性、横向纵向依赖性和功能布局复合性。科技创新作为支撑引领“创新驱动发展”的核心，正在从“跟踪发展”向“赶超引领”转变，这种转变要让科学共同体和领衔科技专家来决策技术路线，要让市场和企业来主导技术转移转化。不要简单套用行政和财务管理的方法来管理科研人员、科研经费和科技创新活动。特别是政府科技资源的统筹与优化配置，无论方式集中还是分散、稳定还是竞争、供给侧还是需求侧，都有相应优点和局限，要强化不同配置方式的优势互补。面对“赶超引领”的不确定性和多样化需求，要鼓励部门、地方、机构结合创新实践探索符合科技创新规律的资源配置方式，提高资源配置的综合化与专业化水平。着眼于新经济对原创思想、重大发明、关键技术工艺、颠覆性创新、杰出人才等方面的新需求，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，结合不同创新主体的功能定位进行灵活、柔性的资源调配，增进建立多层次的创新伙伴关系。要协同推进科技、人才、教育改革和供给侧结构性改革，提高新体制的系统性、适应性和灵活性，进而夯实各类主体的创新能力，扩大有效科技供给，支撑引领创新发展。
新常态下的科技创新治理
中国科学院科技战略咨询研究院 万劲波
来源：中国科学报
随着我国经济发展进入新常态，社会发展及公共政策的复杂性、多样性、动态性、突发性与不可预见性成为社会治理面临的新常态。认识、适应、引领科技创新治理的新常态，明确不同创新主体和利益相关者的职责、权利、责任与义务，促进政府、市场、社会及科学共同体间的信任与合作，密切不同主体、要素、部门机构、地域区域、体制机制间的协作关系，是完善科技创新治理的基础逻辑。
战略布局更加注重全面创新。面对全球科技革命及产业变革的新形势和新格局，国家将创新驱动发展战略摆在了更突出的位置，强调推动以科技创新为核心的全面创新，要求面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场，从科技体制改革和经济社会领域改革两个方面同步发力，以推动科技和经济社会发展深度融合，实现从“科技发展小局”到“创新发展大局”转变，打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道。因此，需要重新认识新常态下科技创新在国家发展战略全局中的地位和定位，充分发挥新型智库、民主协商、公众参与在治国理政中的重要作用，形成常态化的决策咨询、民主协商和公众参与机制。亟待成立建制化的国家科学技术创新咨询委员会，对创新驱动发展战略顶层设计与战略布局、治理体系、发展趋势、未来需求、科技发展优先领域及方向选择、规划计划管理、资源配置、科技发展可能产生的负面影响及科技智库建设等重大科技决策及相关改革方案进行评估，提出优化调整的科学咨询意见和政策建议。
战略主体更加重视社会大众。传统知识、技术、国防、区域、中介五大创新体系建设容易顾此失彼，难以形成创新生命共同体。全面创新将科学、技术、产业和社会各界都纳入到创新主体之中，统筹考虑创新基础设施、创新资源、创新活动、创新环境及开放创新，强调依靠产业化创新培育和形成新增长。重视为众多小微企业和创客搭建“众创空间”等创业服务平台，更加关注普惠性创新创业政策、创新生态和创新文化氛围，旨在实现依托力量从“科研小众”到“创新大众”转变，以激发市场和社会活力，形成全社会支持创新创业的新风尚。因此，需要重新认识新常态下国家创新发展的主要依靠力量，全方位、一体化设计科技创新体系及治理体系改革，以价值创造为导向，改革科技奖励和评价体系，分类激励不同类型的创新活动。既充分发挥高等院校和科研院所的知识创新骨干、人才培养和技术创新引领带动作用，又充分发挥企业、新型研发组织和创业者的技术创新主体和创业带动作用，广泛支持大众创业、万众创新和草根创业，提高青少年的科学兴趣和青年的创新创业热情，让机构、人才、装置、资金、项目、信息等创新要素充分活跃起来，形成创新驱动发展的强大合力与持续发展潜力。
战略目标明确要求赶超引领。随着我国科技创新投入持续快速增长，科技创新实力稳步提升，与国际先进水平的差距整体缩小，一些重要领域正在孕育新突破，科技创新总体上面临更多的不确定性和风险。既要面向世界科技前沿、立足科技自身发展，大力强化创新基础能力建设，稳步提升原始创新能力，又要聚焦国家重大战略需求，加速重大成果产出应用，服务创新驱动发展全局，推动科技全面融入经济社会主战场。夯实创新基础，不断培育、扩大领先优势，持续创造新的比较优势，才能实现从“跟踪发展”到“赶超引领”转变，推动科技创新跨越发展。因此，需要客观理性地看待新常态下我国科技创新的领先与差距，在确保各部门专门使命导向研究的基础上，协调跨部门区域的资源来配合国家重点优先领域的发展，将新增研发资源更多地配置到跨部门的研发计划上。针对不同领域、不同类型的创新活动细化目标导向，动态选择更具发展前景和竞争优势的发展方向。进一步深化与不同类型国家的双边及多边科技创新合作，积极参与全球和区域性国际创新网络，提升“开放、学习、包容”能力，广泛获取并有效利用新的创新要素，开发新的创新潜力，提升我国在全球竞争格局中的生态位。
战略路径更加强调统筹优化。优化全社会科技创新资源配置是科技创新“提质增效”的基础保障。未来的研究与创新需要发展更多、更广、更强、更专业的创新合作伙伴关系，包括中央、部门及地方伙伴关系，官产学研公私合作伙伴关系，跨国伙伴关系等。国家将综合运用财政科技等政策工具，推动创新链、产业链、资金链有机衔接，引导全社会资源向科技创新集聚，实现从“小投入”到“大投入”转变，形成财政资金、金融资本、社会资本多方投入科技创新的新格局。因此，需要确保新常态下基础研究等长期资助目标的稳定支持，统筹研发与创新的近远期发展，对五大类科技计划体系进行一体化部署，以建设公私合作研究及技术转移机构、研究团队和培训基地，设立公私合作创新基金，资助公私合作研发与技术转移项目等方式，建立全过程多元投入机制，通过专业化资本运作和精细化项目管理提升政府投资的引导放大效应，加速高市场潜力和高应用前景的技术研发、服务推广及产业化，形成规模化创新能力，合力推动创新型国家建设。
以制度创新激发科技创新的巨大潜能
中国科学院科技战略咨询研究院 万劲波
来源：中国科技网
创新作为经济学概念，最早由熊彼特提出，包括产品创新、工艺创新、开辟新市场、获得新供应来源及新的组织形式。后来被扩展到技术创新、管理创新、商业模式创新、制度创新等无所不包的价值创造及实践行为。2015年3月23日，新华社受权发布《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（下文简称《意见》）。5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》和《深化科技体制改革实施方案》等文件，明确要求统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式、军民融合及“引进来”和“走出去”合作创新，明确要求打通科技创新与经济社会发展的通道，最大限度激发科技创新的巨大潜能。相应地，创新政策也广泛涉及政治、经济、科技、社会等相关政策，不严格界定创新主体和问题边界，就难以在同一语境讨论创新和创新政策。
经济社会创新发展的第一驱动力
从生产力和生产关系角度来看，创新的内涵虽然很丰富，但核心是科技创新和制度创新。从历史来看，一个国家“成长—繁荣—衰退”的发展周期不仅包括前期阶段的科学发现、技术发明、技术开发、工程化等“科技创新”活动，还包括相关的管理、商业化、商业模式和制度创新，以及创业微型贷款、普惠式医疗、新的教育学习方式、新的社会服务、新的公共服务等社会创新和创业活动。只有那些持续推进科技创新和制度创新，不断解放和发展社会生产力、改进生产关系的国家，才能引领新的发展周期，长久地走在世界前列。从生产力的决定性因素看，科技创新是提高社会生产力和综合国力的基础支撑。
迈克尔·波特总结“国家竞争优势”要素包括：生产要素条件，需求条件，支撑产业与相关产业，企业战略、结构与竞争状态，主体指不同国家的企业。他的“生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动”划分受到广泛引用，但具体语境是指经济发展的周期性阶段。财富驱动基本上是财富运作，并非理想发展阶段，最终还要靠科技创新和制度创新来实现新一轮价值创造与繁荣发展。因此，广义的“创新”实际上是“全面创新”，即生产要素、投资、创新、金融是并存的驱动力，都要进行改革创新，都要提高质量、效率和效益。以科技创新为核心的全面创新，不是否定其他创新的重要性，而是要与科技创新形成有机整体。
同样，广义的“发展”实际上是“全面发展”，不仅仅是经济增长。“创新驱动发展”即“以全面创新驱动全面发展”。创新驱动发展战略的实施路径主要包括“创新体系改进”和“创新结构优化”：体系改进不仅体现为要素的创新和改进，还体现为要素与要素、要素与环境联系的创新和增强；结构优化不仅包括结构模式和主体行为模式的创新，还包括整体运行流程优化和运行效率提升。
新常态下实施创新驱动发展战略的重要抓手
在经济发展进入新常态、传统产业普遍过剩的背景下，我国依靠要素成本优势、大量投入资源和消耗环境的发展方式已经难以进一步促进社会生产力发展和劳动生产率提高，必须转换新的驱动力。要夯实科技创新基础支撑，加快建设领先的技术体系和创业创新服务体系，创新生产要素供给和集聚方式，创新投资方式，创新金融服务，开拓新的市场需求，促进传统产业升级和新兴产业融合发展。
当前，科技创新与经济社会发展、商业创新与社会创新已经深度融合，每一个人都扮演着“生产者”或“消费者”角色，都或多或少地参与并影响创业创新进程。中国形成了学科齐全的科研及人才体系，门类齐全的技术及产业体系，要素规模、投入能力、市场需求都位居世界前列，已经成为有世界影响的科技大国和制造业、服务业大国，但离科技强国和制造业、服务业强国还有一定差距。作为一个有13亿多人口的大国，要最大限度地解放和激发“科学技术作为第一生产力”“人才资源作为第一资源”“创业创新作为第一驱动力”所蕴藏的巨大潜能，必须开展全面创新改革试验，把改革红利、创新红利、人才红利充分释放出来，形成人人皆可创业创新、创业创新惠及人人的生动“双创”局面。《意见》明确要求开展知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作、金融创新、激励机制、市场准入等改革试验，目标就是在区域发展的重要领域和关键环节破解体制机制深层次矛盾，促进科技创新取得重大突破，形成几个具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。为此，必须夯实科技创新能力，拓展创业创新空间，让所有创业创新人才的智慧产生乘数效应，汇聚起经济社会发展的强大新动能。
明确全面创新改革试验的目标任务
在新一轮科技革命和产业变革背景下，很多国家都在对科技创新和制度创新进行统筹部署。我国实施创新驱动发展战略，既要依靠知识创造、技术进步、人才素质提高、有利于组织成本和交易成本降低的制度创新、管理创新等“要素创新及组合创新”来推动，也要依靠提高资本、资源环境、劳动力、信息等生产要素的质量、效率和效益，创新生产要素、投资、金融等驱动方式的组合来推动。
“四个全面”战略布局是国家发展的总方略，也是明确全面创新改革试验目标任务的基础。相应的改革试验目标任务包括：进入创新型国家行列；推进国家创新治理体系和治理能力现代化；完善改革创新发展的法治体系和法制环境；建设学习型、创新型政党和良好政治生态，提升创新发展的执政能力。改革试验的核心是统筹推进科技体制改革和经济社会领域改革，系统贯彻落实科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，激发所有主体创造创新创意创业创富的积极性，支撑经济提质增效升级，实现2020年全面建成小康社会和进入创新型国家行列的“第一个一百年”奋斗目标。
在全球和区域发展中布局全面创新改革试验
城市群是国家参与全球竞争与国际分工的基本地域单元，是科技创新中心的基础支撑。过去很多重大改革都是从地方先行先试开始再逐步推广。《意见》要求在有条件的省（自治区、直辖市）系统推进全面创新改革试验。国家正统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合，推动共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。可依据创新区域集聚发展现状，结合国家中心城市布局，在长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群等有条件的区域系统推进全面创新改革试验。试验要以“发展壮大区域创新经济体”为目标牵引，以创新链为纽带融合人力资本、金融资本与产业资本等高端要素，瞄准高端产业和产业高端，加大对高端人才、机构、成果、平台、资金的引进吸纳力度，加速高端优质资源集聚融合，构建高精尖经济结构和现代产业体系，实现保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，服务国家战略。
具体来说，要以全球视野和全局观念来系统推动全面创新：着力强化国家中心城市的创新中心功能，稳定支持高水平基础研究和前沿技术开发，通过公私合作等方式支持产业技术合作研发和商业化推广应用；着力推动体制机制创新，以普惠政策为主支持创新创业和创新型企业发展，在全社会形成崇尚创业创新的价值导向和文化氛围；着力推动民生改善和社会建设，加快交通、通信、资源、能源、教育、医疗、文化、环境、社会保障等基础设施及公共服务互联互通和一体化改革；着力推动开放创新和协同创新，更好地融入全球创新网络。要率先实现主要城市群创新驱动发展转型，及时总结推广经验，引领示范带动国家创新发展。