新时期推动我国军民融合深入发展的对策建议 ——基于制度经济学视角

本文由《军民两用技术与产品》授权转载，发表在第9期，作者：晋煜（北京市电子科技情报研究所） 许延（中国商飞北京民用飞机技术研究中心）

军民融合作为我国的国家战略，现已成为持续深入推进我国国防建设和经济建设融合发展的重要抓手，其中，制度建设是推进我国军民融合深度发展的重要方面。本文从制度经济学相关理论的视角出发，在对我国军民结合的制度变迁进行梳理的基础上，对新时期我国军民融合深度发展面临的问题进行了分析，从制度创新层面提出了促进我国军民深度融合的对策建议。

我国军民结合的制度变迁

制度经济学强调制度安排对于资源配置效率和经济发展绩效的重要作用。制度变迁的实质是效率更高、效益更好的新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程，本质上是一种交易过程，其发生和进行取决于成本和收益的比较。

建国以来，我国军民结合战略经历了“军民分离”、“军民结合”、“军民融合”等制度变迁过程，不同时期具有不同的特征：

在“军民分离”时期，为应对战争威胁，国家通过行政命令调整军工布局、管理国防建设，以指令性计划组织武器装备科研生产。

在“军民结合”阶段，我国国防科技工业制度创新的目标是发挥市场机制作用，形成有利于企业间有效竞争、可获得最优绩效的市场结构。武器装备的研制与生产从原来的指令性计划调拨、国家行政管理，转变为经济、法律、行政等多种管理手段相结合的模式，政府与武器装备科研生产单位形成订货和合同关系。

在“军民融合”时期，以党的十七大报告提出“走中国特色军民融合式发展路子”为标志，其实质是站在国家安全和发展战略全局的高度，推动国防建设和经济建设融合发展，彻底打破军民界限，优化军民资源配置，促进和提升现代化条件下军队的体系化作战能力，使我国国防建设植根于深厚的国民经济基础中，并形成良性互动发展。

军民融合是军民结合向更高层次、更广范围和更深程度的发展。军民融合发展作为国家战略，具有全局性和前瞻性；强调全方位、全要素融合，由传统的国防科技工业领域拓展到整个国防建设领域；深化了军民融合程度，由最初的国防—民用工业和科技的结合，发展到国民经济体系和国防经济体系的系统、良性互动和融合。

我国2005年以来出台的军民融合代表性政策及其主要内容如表1所示。从制度供需视角来看，这些政策构成了我国不同时期军民结合战略具体制度安排的重要内容，是通过强制性制度变迁释放改革活力、增强国防工业基础、提高科研生产效率、推动涵盖国防科技工业在内的整体国民经济又好又快发展的必然选择，同时也是对市场经济条件下社会资本基于成本—收益比较，期望融入国防军工建设，从而产生诱致性制度变迁潜在需求的响应。从动力机制上看，总体来说，我国军民融合战略的制度变迁属于自上而下的强制性制度变迁，同时也越来越多地受到自下而上的诱致性制度变迁需求的影响。

强制性制度变迁主要依赖于政府指令或者法律得以实现，其优势在于“以政府为主体，掌握着行动自主权，推进制度变迁的时间最短，速度最快，并且能够利用自己所掌握的国家强制力来降低制度变革所产生的代价或成本”。我国经济学家林毅夫认为，从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，需花费高昂的费用；除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的诱致性制度变迁。由于自发的诱致性制度变迁存在着较高昂的交易费用，且存在“搭便车”问题，因此，由政府采取措施弥补制度供给不足，通过强制性制度变迁推动军民融合深入发展便成为更佳选择。

新时期我国军民融合战略的制度分析

当前我国军民融合工作正处于由浅入深、全面推进、攻坚克难、加快发展的关键时期。将军民融合发展上升为国家战略，是党和国家在战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态市场化发展趋势下作出的重大决策。

2015年3月12日，习近平总书记在出席第十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时指出，今后一个时期，军民融合发展要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次；要强化改革创新，着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。在阐述军民融合重大战略时，习近平特别提出了强化大局意识、强化改革创新、强化战略规划、强化法制观念等“四个强化”的要求。

2016年7月21日，中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），着眼于国家安全和发展战略全局，明确了新形势下我国军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施。《意见》明确了经济建设和国防建设融合发展的基本原则，即：坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新。《意见》还从领导机构、系统规划、法制保障、督导问责等方面提出了具体的要求。

现阶段，我国军民深度融合发展的相关改革工作在稳步推进中仍面临着一些突出矛盾和问题，这些矛盾和问题可以概括为“组织管理不协调、工作运行不通畅、政策制度不配套”；具体表现为军地“两张皮”、军民融合缺乏政府部门和军方的有效指导、民口企业“参军”取证难、准入门槛高、军品需求信息渠道不畅通、军民标准不统一、国防科技成果转化难等；其实质是思想观念、体制机制、组织结构、政策法规等方面的问题。

从制度经济学的视角来看，上述表现较突出的不利于军民融合深入发展的问题和现象，其本质原因是旧有制度的路径依赖和制度锁定。美国经济学家道格拉斯·诺思把路径依赖解释为“过去对现在和未来的强大影响”。他认为，制度变迁过程存在着报酬递增和自我强化的机制，人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。“任何制度产生以后，都倾向于自我捍卫和自我强化”，形成“过去对现在和未来的强大影响”——亦即“路径依赖”。路径依赖使得某种旧有的制度被锁定。路径依赖产生的深层次原因在于各利益主体之间的博弈。制度的运行，必然形成该制度的既得利益者或既得利益集团；而制度环境的变化必将导致经济主体之间的利益格局发生变化，既得利益者总是想尽办法维护现有制度，尽可能扩大利益范围，延长获利时间。政府作为国家的代理人，其积极作用表现在能够因时制宜地进行由上而下的创新性制度安排，实施强制性制度变迁，避免不良制度的自我强化。

当今世界，军民融合战略视角下的国防安全的竞争，本质上是制度适应性的竞争。

• 推动我国军民融合深入发展的“四个强化”，实质上是要改变长期以来形成的利益观，确保实现国家安全和发展全局利益；

• 破除国民经济和国防建设各自独立运行的“二元体制结构”，通过体制、机制和政策的创新性制度安排，加快形成“三个体系”；

• 在经济转型和体制转轨期，通过强有力的战略规划，强化战略执行力和政策推动力，统筹规划经济建设和国防建设；

• 从法律层面规范化、制度化军民深度融合发展工作，形成程序化、法制化工作机制，构建健全的法律法规体系，不断提高军民融合的法治化水平。

新时期军民融合深入发展的对策建议

一、优化组织架构，强化顶层设计

组织架构和顶层设计位于制度体系的高级层次，在制度体系中发挥着组织保障、总体统领和方向指引等重要作用，是制定一系列具体政策规章的基本原则和依据，也是确保全局性、长远性和前瞻性制度安排顺利实施的前提。我国军民融合深入发展首先应注重适应现实需要的组织变革和顶层设计问题。在实践中，由于客观条件变化、涉及因素复杂，再加上我国现行制度环境尚不完善，组织管理架

构等与国防科技工业在国家发展战略中的重要地位不相匹配，相关军民融合具体政策规章的制定和推行不仅是一个涉及利益格局变化的复杂过程，而且政策制定者的有限理性往往会导致“制度不完全”，使得以强制性制度变迁为主的军民融合发展改革过程在一定程度上成为“试错”的过程。军民融合顶层设计和战略规划作为指导全面深化改革相关工作开展的基本纲领，将起到变革体制、理顺机制、检验效果，以及调整内容的标尺作用，使我国军民融合发展工作思路清晰、目标明确、指挥有力、始终沿着既定的正确方向不断前进。

二、发挥市场优势，坚持政府主导

我国在推进军民融合深入发展的过程中，必须处理好政府与市场的关系，在当前发展阶段的现实条件下积极探索各自发挥作用的范围，通过市场竞争决定企业的参与程度，优化资源配置结构，提高资源配置效率，使企业真正成为推动融合发展的微观主体，改变以往用计划手段统管和配置资源的做法。另一方面，在充分利用和发挥市场在资源配置中的作用的同时，必须坚持政府主导，这是由政府的本质职能和国防建设的基本属性所决定的。根据新制度经济学的国家理论，国家和政府之间是一种委托—代理关系，政府作为国家的代理人，在强制性制度变迁过程中起着不可替代的主导作用。从经济学角度来看，国防是公共产品；国防装备服务于国防建设，在很大程度上具有准公共产品的属性，需由政府主导、支持和保障其研发生产及军工核心能力建设。我国军民融合深入发展过程中面临的源于路径依赖、制度锁定和利益固化的多种障碍，也必须依赖政府的制度创新才能尽快破除；在核心军事装备和关键技术设施等领域，要严格遵守国家保密法律法规，构建完善的法律法规制度体系，保障国家利益。

三、完善多方协同机制，改进具体制度安排

目前，我国国防装备竞争性采购制度已经建立，在此基础上，在保障国防安全和保持军工核心能力的前提下，一方面，应进一步深化市场准入制度改革，改革现有“四证”制度，以及研发资助、税收、土地使用等制度，使具有核心技术创新能力的优势民企能够公平地参与国防建设；另一方面，要建立军民融合社会公共服务体系，在保障国防科技成果国家秘密安全、维护国防装备产品质量和生产能力的前提下，有序建立国防科技成果共享机制，促进军民产品技术和标准、军民知识产权制度的逐步统一，降低企业成本和社会交易成本，有效激发各主体的积极性和创造性。当前，我国军民融合深入发展在具体工作中尚存在机制不完善、制度不健全、政策落实难等一系列问题。特别是，就“民企参军”而言，存在着专门协调机构缺乏，系统支持和培育不力，投资补偿机制缺失，军品免税退税覆盖面窄、程序复杂、周期冗长、力度不足，“四证”办理因果关系理不顺，装备采购信息不对称，竞争失利补偿机制不完善，某些政策实施细则不明，缺乏可操作性等问题，需建立政府、军方和企业界共同参与的军民融合有效协同机制和跨部门管理机构，改进相关制度安排，优化实施细则，增强政策的可操作性，使得条例、决定、意见、办法等政策措施尽快落到实处，并在实际工作中进一步发现问题、解决问题。

四、深化军工企事业单位产权改革，加快现代企业制度建设

从制度经济学角度来看，产权是构成制度框架的重要元素，产权结构的无效率必然导致制度结构的无效率，因此，产权结构创新是制度创新的重要内容。国有军工企事业单位是军民融合的重要主体。当前，我国国有军工企事业的现代企业制度建设取得了重大成就，但尚未真正成为面向市场自主经营、自负盈亏的独立的市场利益主体；应结合我国国情，根据产品性质、军民品科研生产任务，以及对国防安全的重要程度，采用不同的组织形式对军工企事业单位进行分类改革，进一步按照现代企业制度规范，建立规范的法人治理结构，明晰责、权、利关系，逐步建立有利于军民融合的竞争、评价、监督和激励机制；要在国防科研单位建立以法人产权制度为核心的现代企业制度，实现投资主体和产权结构多元化，促进科研成果转化；要鼓励和支持社会资本参与军工企业改制，进一步扩充融资渠道，发展混合所有制经济，加快国有军工企事业单位的现代企业制度建设和市场化改革进程，使其能够适应现代市场规则、焕发经济活力。

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