军民融合战略下的国防知识产权制度 研究: 基于国内外比较分析
本文由《中国科技论坛》授权转载，发表于2016年第七期，作者：冯媛 郑州航空工业管理学院信息科学学院
摘要: 目前，国防知识产权制度建设滞后于军民融合战略发展。基于军民融合战略，分析了军转民、民转军中的国防知识产权制度需求。分析了国外发达军事国家军民融合发展过程中的国防知识产权制度建设。基于中国国防知识产权制度的发展现状和问题，提出了支持军民融合战略实施的国防知识产权制度安排，包括国防知识产权政策法规、管理体系、服务体系和推进工程。
“十二五” 规划将军民融合上升为国家战略，以实现国防建设与经济建设的有机融合[１]。国防 知识产权是军民融合的结合点和着力点，它既是一个法律范畴，又是一个制度范畴。２００８年６月， 国务院发布的 «国家知识产权战略纲要» 中，正式将国防知识产权作为专项任务列入纲要中，并特别指出促进国防知识产权向民用领域转移。２００９ 年１１月，«国防知识产权战略实施方案» 正式颁布，并成立了战略实施工作领导小组， 标志着中国国防知识产权战略开始进入全面实施阶段。然而，目前的国防知识产权理论研究和制度建设滞 后于军民融合发展。张春霞等认为国防知识产权 存在管理工作主动性不足等问题。苌军红讨论 了国防知识产权在法律体系、 激励机制等方面的不足。陈伟等针对国防知识产权保护问题，提出提升国防知识产权保护意识，健全国防知识产权法律体系等对策。刘宜鑫等从建设现代化国防和深化国防、军队改革入手，提出深化国防知识产权制度改革的对策建议。可以看出，国防知识产权的相关研究都被限定在国防工业领域，无法适应军民融合战略发展需要。
１、军民融合战略下的国防知识产权制度需求
(１) 军转民中的国防知识产权制度需求。德国、瑞典早在２０世纪５０年代中期就开始实施国防技术与民用技术合作开发与整合的战略。几乎是同时期，美国的半导体、计算机、喷气式发动机等大量国防技术也开始用于民用领域。２０世纪６０年代，美国国防部开发的互联网更是带来了全球化的信息革命，正是不断的国防知识产权民用化转移应用，使得美国现有的许多半导体、通讯、 激光等公司能在世界上处于领先地位。中国国防科技工业形成初期为满足国防军事需要，军工企业负责研发新型武器装备，形成国防知识产权，以保证国家利益和国防安全。改革开放尤其是冷战结束以后，国际政治环境趋向和平，中国逐渐提出军转民、军民结合等国防工业改革发展思想，要求利用先进的国防知识产权创新成果发展民品，带动国民经济发展进入２１世纪，国家进一步深化了军民结合思想，提出军民融合战略思想要求国防科技工业肩负起维护国防安全和促进国民经济建设的双重使命。国防知识产权向民用领域转移民用化、 商品化、市场化方向趋势越来越明显。
国防科技工业属于技术、知识密集型产业，集中了大量国防高科技创新成果。多数国防知识产权具有军民兼容特性。在武器装备关键技术中军民通用性已高达８０％以上，因此，在确保国防安全和国家利益不受损害的基础上，应积极推动国防知识产权的民用化。然而，国防知识产权的民用化并不高。据统计，国防科技创新成果目前的实际转化率只有１５％左右，且许多国防知识产权只能在国防行业领域内以军转民方式来转化，这不利于资源的最优配置。但是，许多军转民技术和军民两用技术并不适合在军工企业内部产业化，运用技术贸易、资本运营等方式，将这些技术转让或出售给拥有最适合资源的民用企业，能够最大化实现国防知识产权价值。这就需要改革国防知识产权制度，突破国防知识产权由军向民转移的法律和制度障碍。
(２) 民转军中的国防知识产权制度要求。现代科技的快速发展，许多民用技术水平尤其是信息领域的技术已经领先于军用技术。２０世纪９０年代以来，政府开始强调 “民转军”，国务院专门发布了 “非公经济３６条”，允许民用企业进入国防科研、生产领域。２０１３年以来，中国已有１０００ 多家民营企业获得了武器装备科研生产许可证，将先进的民用技术应用于国防创新，提升了国防现代化水平，也强化了军民融合的要求和趋势。越来越多民营性质的创新主体参与进来，要求明晰各创新主体的权责利关系，增强国防知识产权的交易性。同时，民参军过程会产生一些国防知识产权，完善国防知识产权补偿机制势在必行。
２、国外军民融合下的国防知识产权制度分析
(１) 较系统的国防知识产权法律制度。为推 动国防知识产权在民用领域中的应用，许多国家制定了专门法律，如 «美国联邦技术转移法» «日本工业技术院设置法» «韩国工程技术振兴法» «以色列工业研究开发鼓励法» 等。美国成功实施 了军民融合战略，形成了一整套专门的层次分明、操作性强的国防知识产权法律、法规政策体系，如 «国防部合同知识产权问题指南» «联邦采办条例国防部补充条例» «安全援助管理规定» «发明保密法» «国际军品贸易条例» «出口管理法» «陆军知识产权管理规定» 等。这些法规全面规范着美国国防知识产权的开发、使用转让、转化和出口等。美国国会通过了国防知识产权的母法———«拜杜法»，规定政府投资产生的专利权可以归创新单位和个人所有，国家只对关系国家重大利益和国防安全的一些国防知识产权保留所有权，促进了美国国防科技和军民融合的迅猛发展。
(２) 专门的国防知识产权监督管理部门。俄罗斯成立了具有独立法人资质的国防知识产权运营和管理机构；英国国防采办局下设知识产权工作组，专门负责国防知识产权政策制定和产权咨询服务工作，并与国防部的法律、合同、国际合作等部门协同合作，监督和管理国防科研和装备采购合同中的国防知识产权ꎻ 美国通过国防知识，产权清单明确政府的权利，形成管理、业务和服务保障三种类型的多层级机构。美国国防部、专利与商标局、能源部、国家航空航天局(ＮＡＳＡ) 与国家安全局等机构分别负责国防知识产权方面的不同工作。国防部负责审查武器装备研发、采购等政府合同，对涉及国家安全和利益的知识产 权拥有控制权和介入权，还编制了 «知识产权问题指南»，以指导处理政府与项目承包商之间的利益关系。美国专利与商标局制定了 «专利审批程序手册»，对威胁国家和国防安全的国防专利进行严格管理。美国海、陆、空三军军部均设有专门的知识产权机构，负责处理武器装备采购中的知识产权保护和服务工作。此外，国外军工企业也有专设的知识产权管理机构且层次较高，一般由总裁级的领导负责直属总部管理，知识产权管理人员约２０~４００人，配备比较充足。
(３) 有效的国防知识产权数据库和转化应用平台。自１９７０年开始，美国为加大国防知识产权推广转化工作，先后建立了联邦实验室技术转移联合体、美国航空航天工业应用中心、管理技术研究院、联邦实验室联盟情报交换站等创新成果推广转化组织。这些组织作为有效的国防知识产权转化应用平台和支撑机构，促进了国防知识产 权转化应用。美国国防科技信息中心 (ＤＩＴＩＣ) 对 自己的文献收藏、创新成果进行了编目处理，建成了三个国防科技文献信息数据库，即技术报告数据库、科研工作项目信息系统数据库、ＤＩＴＩＣ与 国防部合同单位的联机数据库。美国能源部、国家技术情报服务局、宇航局也分别建有ＤＯＥ报告数据库、科技文献书目数据库和ＮＡＳＡ技术报告数据库，供国防科技人员查询。美国国防部和各军部都建立了军民两用技术信息数据库，形成了完善的国防知识产权信息发布、交流平台。企业、军方、政府可以顺畅的交流信息。
(４) 完善的国防知识产权评估交易机制。美国早在２０世纪８０年代就开始重视国防知识产权的评估、交易。美国能源部和航空航天局曾审批通过了国防知识产权以作价入股方式应用于原子能和太空方面。美国为此制定了较系统的法律、法规和行业规定，包括国防部的 «美国国防部财务管理规则»、审计局的 «监督无形资产交易的财税政策»、国家职业标准小组的 «公允价值评估和披 露原则» 和美国财务会计标准委员会颁布的ＦＡＳＢ Ｓｔａｔｅｍｅｎｔ １４１、ＦＡＳＢ ＡＳＣ８０５、ＦＡＳＢ ＡＳＣ８２０、ＦＡＳＢＡＳＣ３２０等一系列无形资产评估准则。目前，美国有多家具有国防知识产权评估资格的第三方机构，包括普华永道会计事务所 (ＰＷＣ)、 美国德勤会计事务所 (ＤＴＴ) 等。
(５) 及时解密工作。解密后的国防知识产权在民用领域仍处在领先水平，及时解密国防知识产权，能够破除国防知识产权民用化障碍。美国规定国防专利保密时间为一年时间，一年后多数国防专利可以转为普通专利。
３、中国国防知识产权制度建设现状及问题
３.１建设现状
建国初期，有限的国防知识产权法规散落在一 般的国家科技政策、法律和管理制度中。１９６３年，国务院通过的 «发明奖励条例»，正式区分了国防发明与一般发明；配合军转民改革实践，１９９０年，国务院、中央军委联合颁发了 «国防专利条例»，条例首次以法规形式提出了国防专利的概念；军民结合时期 (１９９２—２００６年)，政府陆续制定了一系列与 «国防专利条例» 配套的规章，这些规章包括 «国防专利收费项目和标准» (１９９３年)、«国防专利补偿办法» (１９９６年)、国防保密审查第四号通告 (１９９７) 等。２００４年，国务院、中央军委联合发布了新修订的 «国防专利条例»，成为最主要的国防知识产权专门法规；军民融合发展时期 (２００７—至 今)，国防知识产权进入战略制度建设阶段，２００８ 年，颁布的 «国家知识产权战略纲要» 中，首次从战略层面明晰国防知识产权概念。随后颁发的 «实 施纲要任务分工»、 «关于贯彻落实纲要的实施意见»、 «国防知识产权战略实施方案»，标志着中国的国防知识产权制度建设、转化应用与管理进入了全面高速发展的阶段。同年，成立总装备部国防知识产权局。２０１２年，«国防知识产权战略实施专项任务实施方案» 正式发布。
３.２ 制度缺陷
(１) 指导国防知识产权军民融合应用的法规不健全，制度的规范引导作用有限。中国尚没有一部能够系统规范和指导国防知识产权在军民融合运用和实施的法规。相关的 «国防专利条例» 等系列法规主要针对国防知识产权在国防领域的实施，难以在军民融合中的应用、产生和保护难以发挥有效的规范、引导作用。在军民融合实施过程中，受 «国家保密法» 约束，国防知识产权的持有者不清楚哪些国防知识产权可以转为民用，也不清楚哪些国防知识产权可以解密或降密。
(２) 缺乏国防知识产权在军民融合运用中的顶层设计和总体规划。中国政府虽然出台了 «国防知识产权战略实施方案» 和 «国防知识产权战略实施专项任务实施方案»，提出了国防知识产权战略实施的近期、远期目标。但是，仍缺乏国防 知识产权在军民融合应用的顶层设计和总体规划，影响着应用工作的整体、有序推进。
(３) 国防知识产权管理机构设置不够健全。目前，中国国防知识产权的保护、管理工作分别由地方和军队两部分来负责。 国防科工委负责地方系统的国防知识产权管理工作。总装备部下的国防知识产权局负责军队系统的国防知识产权管理工作。负责受理、审查和管理国防专利。海、 空、二炮等军队和十大军工集团公司也分别设有负责本单位知识产权业务的管理机构。然而，这些地方政府、军工企业、部队单位的国防知识产权管理机构在国防知识产权保护、转化、应用方面的职责划分不清晰，相互间缺乏协同，管理人员也不够专业，军民融合制度的贯彻执行难度较大。
(４) 国防知识产权评估、评价和交易机制尚未建立。目前，尚缺乏一套有效的国防知识产权民用化评估机制。没有科学、合理的国防知识产权价值评价体系和专门的评价机构。面向军民融合的国防知识产权交易制度、交易平台和交易市场尚未建立，导致国防知识产权价值无法体现，国防知识产权在军民融合中的应用也受到很大限制。
(５) 缺少国防知识产权军民融合应用的信息交流平台。目前，尚没有军工企业和民用企业方便进行信息交流和沟通的平台，军民合作双方无法知晓对方的技术需求和供给信息，信息严重不对称，这大大降低了双方合作、交易的可能性，也影响了国防知识产权的军民融合应用效率和效果。 “十一五” 期间，国防科工局开展的中外专利数据平台建设，也仅限于在国防领域内封闭运行，并不对民用企业开放。
(６) 缺少国防知识产权在军民融合中应用的激励机制。军工企业是多数国防知识产权的实际持有者，但不拥有国防知识产权民用化转移应用的权利，也无法享受民用化带来的收益。鉴于国防知识产权涉及军工企业等权利者的自身利益，军工企业将其民用化的动力不足。相较于飞速增加的国防知识产权数量，国防知识产权市场开拓力度和商业化运作远远不够。
(７) 缺少国防知识产权在军民融合中应用的考核机制。国资委对军工集团公司的考核主要侧重销售收入和利润增加值，这种考核模式导致军工企业热衷于并购成熟企业或扩大现有的高利润产业规模来提高集团收入，而不愿意选择国防知 识产权民用化转移这种风险较高的途径。国资委对军工企业的创新绩效考核虽有创新成果、国防专利方面的指标，但没有国防知识产权在军民融合中转移、 应用方面的考核内容。
(８) 促进国防知识产权军民融合运用的资金支持不足。军民融合实施过程中，国防知识产权往往不能直接运用于民用领域，需要进行工程化或二次开发。同时，军民融合过程也会产生一些新的国防知识产权，这些活动均需要相当数量的资金支持。目前，中国军民融合投融资渠道不畅通，风险信贷投资体系不成熟。国防科工局的军用技术推广专项资金也主要针对国防领域的军工单位，且数量有限 (每年约１５~２０个项目)。
４、支持军民融合战略实施的国防知识产权制度建设
(１) 制定促进和指导国防知识产权军民融合应用的法律和政策。修订 «国防法» «国防专利条例» «武器装备研制暂行办法» 等相关法律、法规，制订专门的 «国防知识产权法» «国防知识产权交易办法» «国防知识产权评估办法» «国防知识产权补偿办法» «国防知识产权保护与应用条例» 等法律法规，明确包括国防专利、技术秘密、计算机软件在内的国防知识产权权利归属，明确军民融合中的国防知识产权管理目的、原则、机构、职责和义务，加强知识产权保密解密、转化、应用的业绩考核与监督。建立国防知识产权纠纷处理办法，建立国防知识产权的司法救济渠道，完善司法救助制度。
改变 “谁投资，谁拥有” 的做法，坚持 “谁 创造，谁拥有” 原则，形成国防知识产权的多元产权归属模式，坚持合同优先的归属政策，通过签订相关合同，事先约定国防知识产权归属主体。在保护国家利益的同时，赋予国防知识产权创造 者的使用权、经营权、收益权、许可权等权利，以保障创造者的知识产权权益，促进国防知识产 权的军民融合应用与转移。
做好保密和解密工作，定期解密。应成立专门的国防知识产权保密解密机构，对国防知识产 权进行定期保密审查。国防知识产权一旦解密，就录入国家知识产权局普通专利检索系统，供民用企业和个人查询。在 «国防专利条例» 中增加 解密责任规定，对符合解密条件而未能及时解密的相关部门及个人追究行政或法律责任。
(２) 建立适合军民融合战略发展的国防知识 产权管理体系。
成立专门负责统筹规划国防知识产权战略和实施的机构，以解决当前管理机关设置分散、执法主体过多、职能交叉和权力冲突的局面。遵循组织扁平化和精简化原则，在军队机关、军工企业、有武器研发许可的民用企业等部门建立国防知识产权管理机构和应用转化业务机构，明确各机构的职责。结合 «国防知识产权战略实施方案»，进一步明确国防知识产权在军民融合应用中的指导思想、方针和原则，制订国防知识产权军民融合应用的整体规划，确定 “十三五 规划”、长期发展目标 (２０２５ 年)、重点工作任务和工作内容，提出保障这些工作实施的方案措施。
培养一支国防知识产权民用化推广的专业人才队伍。按照国家 “百千万知识产权人才工程” 项目建设的总体要求，加强业务培训。组建由科技、法律、保密、经贸、管理等专业人才组成的专家队伍，加大培养包括国防专利代理人在内的国防知识产权管理骨干，提高其知识产权能力与素质水平，促进国防知识产权的军民融合应用。
(３) 建立促进国防知识产权军民融合应用的服务体系。
建立以保密为前提的、有效的国防知识产权信息交流制度。健全包括民用企业在内的国防知识产权成果登记制度，将国防科技全文数据库、国防专利数据库和各军工单位、各军种自建的异构数据库整合到同一国防信息体系中，构建一站式信息服务平台。收集可以转民用的、解密后的国防知识产权信息，专门建立一个适合军民融合的国防知识产权成果展示、 交流服务平台，定期发布国防知识产权相关内容和民用领域需求信息，促进国防知识产权信息资源的整合和利用。
完善国防知识产权分类管理工作、转民用的评估制度和资产评价制度。根据国防知识产权对国家安全的影响程度、民用化的可行性和难易程度进行分类。为确保民用化的国防知识产权不损害国家安全和利益，应形成国防知识产权二级评估机制，由军工单位、国防科工委相关部门分别对国防知识产权筛查、评估ꎬ 合理定价国防知识产权，维护国防知识产权成果转化、转让、许可、投资和贸易中的相关利益主体合法权益。
培育和完善适合军民融合战略的国防知识产权交易市场。目前，中国还没有一家国防知识产权交易平台。一方面可以考虑建立区域性或全国性的国防知识产权交易数据平台，制订具体的交易制度和交易方案。根据不同类型国防知识产权的特点，探索国防专利抵押、技术转让、专利许可、组建专利池、技术咨询和技术资本化等新型交易模式，以适应军民融合的多元化利益主体需求。另一方面，采取政策鼓励、税收优惠等措施，搭建若干国防知识产权交流展览会等临时性交易平台，形成具有实际可操作性的支撑性服务工具。
(４) 实施国防知识产权军民融合应用推进工程。
加强国防知识产权军民融合应用的资金保障。中央和各级地方政府要把国防知识产权开发和应用工作经费纳入财政预算，增加经费支持投入。考虑设立专项转化资金或专门基金，制定资金管理措施和方法，支持国防知识产权在军民融合应用中的二次开发。落实国防专利法中的“一奖二 酬”规定，调动创新者申请专利的积极性。
建立国防知识产权融资抵押试点，扩展融资渠道。中国２０１４年上半年的普通知识产权抵押融资金额突破２３５亿元，同比增长１２４％， 但是目前尚没有针对国防知识产权抵押融资方面的专门制度安排。发改委统筹国防建设与经济建设协调司可以会同中国人民银行、科技部有关部门、各军工集团，研究制订国防知识产权抵押融资政策法规，加快军民融合深度发展。
增加国防知识产权军民融合应用的考核指标体系。通过增加国防知识产权军民融合应用指标和权重，激励军工单位将其掌握的国防知识产权推广应用于民用领域。在国防创新成果鉴定方面，强调成果转民用的价值和潜力。在预期指标考核中，增加民用化效果考量，尤其是可用的民用领域以及潜在的经济效益等方面的考虑。
加大国防知识产权军民融合应用的奖励力度。可以考虑少征甚至免征个人所得税等激励措施。允许国防工业单位和科技人员以技术入股方式享有国防知识产权民用化带来的效益。
制定针对民用企业的补偿制度。由第三方机构对民用企业研发的国防知识产权价值或预期利益进行评估，以此作为对民用企业进行补偿的依据。
改革军用标准与国家标准相脱离的现状。应逐渐统一军用标准与国家标准，将国家标准变为军品的主体标准。凡是能够满足军用要求的原材料和配套产品，均用国家标准取代军用标准。
５、结论
本文从军民融合战略的实施需求出发，提出了国防知识产权制度设计安排。当然，为防止非法转移国防知识产权，保证国防知识产权转化应用效果，需要建立长效机制，对国防知识产权申请、分类、评估、评价、交易、应用等各环节加强监控，并对国防知识产权在军民融合应用的实际效果进行评估，不断反馈，从而提高国防知识 产权应用的效率和效益。
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