吕薇：从体制机制入手构建军民融合国防科技创新体系
来源：《中国经济时报》(chinapolicyreview)，作者： 吕薇，全国政协委员、国务院发展研究中心技术经济研究部部长、研究员
构建军民融合的创新体系要尊重客观规律，实现“小核心，大协作”式的寓军于民，根据国防科技创新链和产业链各环节的特点和规律，分阶段、分层次和分类推进军民融合，有效利用优势社会科技资源服务军队和国防建设，实现国防建设中的经济效益最大化和经济建设中的国防效应最大化。
习近平总书记在第十二届全国人民代表大会第四次全体会议的解放军代表团全体会上指出，创新能力是军队的核心竞争力，要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展。
国防科技创新体系是国家创新体系的重要组成部分。2006年，《国家科学和技术发展中长期规划纲要（2006—2020年）》（以下简称“科技规划纲要”）提出建设创新型国家的目标，其中建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系是国家创新体系的支柱之一。国防科技创新体系根植于国家工业和创新体系，涵盖国防科研体系和工业体系。目前，我国已形成比较完整的工业和信息化体系，正在从制造大国向制造强国迈进，具备了军民融合深度发展的基础和能力。
国防科技创新体系的特点与规律
国防科技创新体系与民用技术创新体系既有共性又有差别，在创新链、产业链和产业组织等方面，军民的共享程度不同。
（一）技术创新链各环节的军民共享特征
通常技术创新链是从基础研究和应用研究（简称科学研究）、试验开发到中试、产业化和市场开拓。根据美国国防部提出的科研活动分类，国防科技创新链包括科学研究、先期技术开发，原型样机设计、定型、批量生产。从基础研究到先期技术开发为国防装备预研，原型机设计和试验定型为产品研制阶段。
从基础研究到产品技术开发、批量生产，创新链各环节的军民共享程度逐步减弱。通常，在创新链前端，即科学研究阶段，研究成果的应用方向不固定，其军民共享性较强。因国防装备的性能需求往往有别于民用产品，产品层面的军民共享性减弱。如，民用飞机强调稳定性、可靠性、长寿命期、舒适性和经济可行性，而军用运输机则更强调应对恶劣天气、复杂降落条件和载重量等。总体看，从科学研究到产品研制和批量生产，各阶段研究成果和技术的通用性降低，军民共享性逐步减弱。
（二）产业链各环节的军民融合特点
在产业链各环节，从材料、零部件生产到装备集成总装，军品特性需求增加，军民技术和生产能力的兼容性降低。总体看，国防装备供应商分为三个层次，总装集成供应商和核心部件（分系统）供应商以及材料和零配件供应商。通常前两者是根据国防需求设计产品性能，大都采取国防直接采购订货，专线生产；而大量材料、零配件产品的通用性较强，生产能力的军民兼容性强，主要采取货架采购的方式，技术和生产能力的军民共享程度高。因此，世界上主要武器装备生产国对整机和核心部件采取供应商承包制，而对材料、零部件实行市场采购。
（三）企业层面的军民品分布规律
国际上主要军工企业大都是军民融合的。通常军品技术专用性越强，军品市场规模越大，企业的军品比重越高，军民融合度较低。根据2015年世界百强军工企业前十家企业的军民品份额来看，呈现以下规律。一是军品市场规模大，且专用性强，军工企业以军品生产为主，民品较少。二是民品市场大于军品市场，民品比重较高。三是横向看，跨兵种专用技术领域的军工企业中民品比重低。四是生产中间部件的企业同时为军民配套，军品份额较低。
（四）国防科技创新体系的市场特征
总体来看，无论是国防科技创新体系还是民用科技创新体系，创新链前端科学研究都以大学和科研院所为主体；中段的产品技术开发、中试则以企业为主，产学研结合；最终产品生产和市场开拓以企业为主。但由于军民品的市场环境不同，创新主体的行为规则不同。
一是用户的性质不同。武器装备是国防独家采购的买方市场，技术需求由军方提出，产品研制必须满足国防采购要求。而民品市场有众多买家，创新产品要通过竞争赢得市场，市场风险较大。因此，军品市场需求是已知的，而民品市场需求的不确定性较大。
二是市场规模不同。国防装备的专用性较强，需求规模较小，往往是投资大订货少，投入产出率较低。而民品通用性强，市场规模较大，具有规模效益。
三是影响技术决策的因素不同。军品研制以解决有无为主、国家利益至上，一项新技术是否可行，首先取决于是否满足国防需要，即功能优先成本第二。而民品的技术选择以经济可行性为主，生产企业以盈利为主要目标，坚持成本效益原则。
四是定价模式不同。国防装备研制的定价模式与订货规模和市场竞争程度有关。市场竞争弱、价格信息不对称的情况下，通常采取讨价还价的成本加利润；市场竞争比较充分的情况下，则采取市场定价。而民品主要由市场定价。
五是我国军民融合体系具有特殊性。国际上军民融合的“军”主要指军方、军用技术和生产能力。在我国，计划经济时期国防科技工业主要指国有军工集团，因此，军民融合不仅是军用技术和生产能力与民用的结合，还包含军工集团与民口的民品生产企业融合。
综上所述，由于国防科技创新体系的特殊性，如何推进其军民融合，需要探索新的体制和机制。
美国联邦政府促进军民协同创新的主要做法
二战以后，特别是冷战后，美国形成了军民一体的国防科技创新体系，联邦政府根据各环节的特点，通过军民融合的科技计划、支持军工企业研发和国防采购制度等措施，促进军民协同创新。
（一）国防部门的基础性研究项目实行开放式择优资助，充分利用全社会的人才和科技资源
美国国防高级研究计划局（DARPA）隶属DOD，其宗旨是为解决中长期国家安全问题提供高技术储备，保持美国国防科技的世界领先地位。DARPA重点资助超前研究未来军事技术与应用转化，其研究计划项目向全社会开放。如，超高速集成电路计划和战略防御计划中的基础研究项目，一半以上由高校承担。大量民间机构承担DARPA的研发项目，不仅形成一批军事技术的基础研究队伍，还通过技术转移机制，促进了民用技术的发展。
（二）多部门共同资助国家战略需求导向的科技计划项目
为了实现国家战略目标，美国联邦政府设置了一些从基础研究到应用示范一体化的科技计划（简称RD＆D计划），兼顾军民各方的需求，由包括DOD在内的联邦部门共同执行和实施，实现成果共享与互补。如，2001年总统办公室批准实施纳米计划。该计划涉及从新材料开发到量子计算，从细胞微生物到国家安全等领域的科学研究和技术开发，11个联邦机构参与投资，其中88%的经费由NSF、DOD、DOE和HHS负责分配。DOD与NSF联合资助制造技术研究；DOE与DOD共同负责爆炸性蒸汽探测研究项目。
（三）国防部参与国家先进制造伙伴计划，支持产业共性技术平台建设
2008年金融危机后，为确保其在全球制造业的领导地位，美国联邦政府于2011年正式启动“先进制造伙伴计划”，加强政府、高校及企业之间的合作，重点解决基础研究与产业化之间的鸿沟，并设立了跨部门的“先进制造伙伴计划”办公室（AMNPO）。AMNPO协同DOD、DOE、NASA、商务部和NSF等联邦部门共同负责实施该计划，以公私合营的方式建设“制造创新中心”。
（四）军方定期向社会公布国防技术需求，寻求可利用的民间技术
自1956年起，DOD设置“制造技术预研计划”，其目标是通过制造技术创新，降低武器装备的制造成本，提升性能和品质。60年来，该计划每年投资2亿—3亿美元，重点支持有潜力用于武器装备的先进制造技术工程化，不仅为降低美军武器装备采办成本、提升性能和品质作出重要贡献，还向美国制造业输出尖端制造技术。特别是近些年来，ManTech与国家制造创新网络计划相结合，推动了一批国家制造创新网络项目的实施。近些年，国防部还在硅谷成立了国防创新实验单元，其职责是从高科技企业获取前沿技术，利用硅谷的科技资源发展军民两用技术。
（五）支持军工企业的武器装备技术研发，促进企业层面的资源军民共享
美国的军工企业大都是军民一体化，DOD通过武器装备研制计划，增加军工企业的R＆D支出。如美国企业R＆D支出中政府投入占10%左右，大部分用于军事技术研发，不仅直接提高了武器装备制造能力和技术水平，还通过企业内部技术共享机制，提升了民品的竞争力。目前，为了增加先进技术储备，国防部门将原型设计从装备采购环节分离出来，纳入科研经费预算。
（六）建立军民融合的国防采购制度
美国联邦政府逐步形成了一套切实可行的军民融合的国防采购制度。一是，在法规层面促进国防采购的军民融合。美国的《联邦采办条例》全面系统地规范了包括国防采购在内的联邦采办政策、规则和实施程序。二是通过军民品标准的融合，扩大军民品的通用性。1994年，美国国防部发布《规范与标准：办事的新方法》备忘录，明确在装备采购过程中，鼓励承包商最大限度地采用满足军事需求的商用标准和性能规范，限制军事规范和标准的使用，确实需使用军用标准的必须经过审批。与此同时，国防部对3.5万项军用品规格和标准进行了审查，取消、取代或修改了40%的军用品规格标准，使其与商用标准统一。三是在军事采购中坚持“竞争原则”，促使投标人提供更好的产品、技术和服务，从而实现国防采购高效益的目标。凡在市场上能够采购到的军品，不再专门设厂生产，一律在市场直接采购。尤其是当民品技术水平超过了军品技术水平，必须购买商业产品。
分类推进国防科技创新体系的军民融合
军民深度融合发展的内涵是，将国防经济放到国民经济的整体中来定位，实现军民资源共建、共享、共用，平战结合，快速转换，寓军于民。
构建军民融合的国防科技创新体系的目的是以科技强军为目标，建设以国防需求为导向，政产学研用、军民结合的协同创新体系；建立健全军民科技资源共享、互动合作的协调机制，实现人才、技术、资本、信息、标准等创新要素的军民融合，推进核心、关键技术研究攻关，促进军民用技术双向转化应用，保障国防和部队建设更高质量、更高效益、更可持续地发展。
构建军民融合的创新体系要尊重客观规律，实现“小核心，大协作”式的寓军于民，根据国防科技创新链和产业链各环节的特点和规律，分阶段、分层次和分类推进军民融合，有效利用优势社会科技资源服务军队和国防建设，实现国防建设中的经济效益最大化和经济建设中的国防效应最大化。
（一）根据创新链各环节特点，分阶段推进军民融合
1.科学研究阶段的军民共享性强，科研计划应向社会开放。科学研究阶段的科研成果应用方向不固定，军民用都可以在此基础上进一步开发产品层次的技术，应该发挥全社会的作用。在科学研究领域（包括基础研究和应用研究），面向全社会择优资助大学和科研机构，培育国防科技的科研队伍。同时，国家战略导向的重大科技专项应充分考虑军民共同需求，由军政部门参与合作组织实施。
2.加强行业共性技术平台的军民共建，促进产学研军民合作开发。在行业共性技术领域，军民兼容性较强，可采取军民共建行业共性技术研发平台的方式，军民部门根据各自需求，分工协作组织实施和管理。平台内实现人才、技术和信息的军民融合与共享，既能满足国防技术需求，又能带动行业共性技术研究开发。
3.产品开发层面，支持企业研究开发，促进企业内部要素的军民融合。一方面，依靠企业内部资源的军民融合。建立军民一体化的军工企业，有利于企业内部人才、知识、技术和管理能力共享。通过加大对企业预研的支持，增加军工企业的R＆D支出，扩大军用技术溢出效应，增强民品的技术竞争力。另一方面，通过公开竞争招标，采购优质民品。
（二）根据产业链和技术水平，分层次和分类推进企业军民融合
1.在生产环节，抓“总”放“零”。对整机集成商和核心部件分包商实行国防直接采购，而对大量材料、零部件等则由总包和分包商采取货架采购。采购重点抓整机和重要部件，充分发挥总包商和分包商的作用，加强对零部件供应商的管理。
2.根据技术水平，选择军民融合模式。在民用技术水平高于军用的领域，采取军转民，如，目前电子信息行业的一些民用技术可以直接用于军事装备。在军用技术水平高于民用技术的领域，军民融合以军转民为主。如在航天等领域。
3.营造军民口企业公平竞争的环境。目前，我国军工企业集团已经是以民品为主的军民兼容企业。要打破“铁杆庄稼”的军工体系界限，严格按照制度、标准和政策，择优配置资源和采购，调动全社会的优势资源为国防建设服务。无论是军工集团还是民口企业，谁的制度和标准执行得好，就选择谁，定价、税收和投融资等政策也要一视同仁。
（三）健全军民融合科技创新体系的配套机制
1.加强科技计划顶层设计的军民融合。如，美国涉及科技经费管理的联邦机构有30多个，联邦政府采取多种方式推进科技计划的军民融合，科研经费管理体制实行高层统一协调下的部门分工负责制。军民口的科研计划预算均纳入高层统筹，在科研计划层面实现军民协调，既避免重复又促进合作共享。
2.改进军用标准体系，促进军民用标准的融合。对军民用标准进行统筹规范，改变长期以来实行军用和民用两套标准的现象，逐步扩大军品和民品标准的通用性。区分市场准入标准与产品技术标准。军品研制企业的市场准入应以保密、 44 34807 44 15533 0 0 2306 0 0:00:15 0:00:06 0:00:09 3009全、质量等管理制度标准为主；产品和服务的技术标准以行业类标准为主。通常，总体和系统承包商制定的标准往往高于行业标准，应发挥其作用，帮助配套企业完善配套标准。
3.加强国防技术战略研究，完善军事装备技术需求信息管理和发布机制，促进需求对接。借鉴国际经验，培养军事技术分析人才，加强军事技术需求分析和分解，定期发布国防技术需求，使社会及时了解其技术发展方向，提前做好科研准备。
4.改进国防科研、装备采购体制和定价机制。根据市场集中度、国防需求规模、技术成熟度等条件，引入适度竞争机制，采取多种定价模式，节约成本，提高效率。建立健全型号设计开发竞争的补偿机制，鼓励适度竞争。
吕薇：创新驱动发展的新动力与战略重点
来源：《中国经济时报》,作者： 吕薇
党的十八大提出，实施创新驱动发展战略。党的十八届五中全会关于实施“十三五”规划的建议提出，创新是引领发展的第一动力,创新发展居五大发展理念之首。
新阶段：质量和模式亟待升级
进入20世纪以来，中国的研究开发支出总量持续超过GDP增长。目前，中国的研究开发支出居世界第二位，占世界20%；2014年R&D（研究与开发）强度达到2.09%，居新兴国家之首，甚至超过一些高收入国家，但人均投入水平较低，不到1000元/人；科研人员总量大，占世界19%，但人才结构有待提高，高端领军人才和有创新精神的企业家短缺。长期科技投入的效果正在显现。
一是科技成果和知识产权数量大幅增加，科学出版物数量约占世界20%，发明专利申请和商标注册等主要知识产权数量居世界前列，但知识产权质量和科研成果的产业化能力亟待提高。
二是创新要素向企业集聚，创新模式多样化。企业的R&D经费支出约占全社会74%，R&D人员占全社会比例也超过70%；国内发明专利申请中企业超过60%；企业的创新能力呈现二元结构，少数创新企业与大部分跟随企业并存，涌现了华为、联想、华大基因、格力等一批创新型企业。
三是创新对经济的带动作用逐步提高。虽然近几年经济增长速度放缓，知识产权数量却快速增加。2014年，中国的发明专利申请增长12.5%，PCT（专利合作协定）申请增长14%，商标注册申请增长21.7%,计算机软件著作权增长33%。随着产业结构调整，高技术产业对经济的贡献增加，2015年高新技术产业增加值的增长快于平均工业水平。
总体来看，中国的创新模式以集成创新和引进技术消化吸收改进创新为主，仍是技术和知识产权的净进口国，原始创新能力不足，创新质量和模式亟待提升。
新动力和新机制
实施创新驱动发展的关键是营造有利于创新的生态环境，提高全社会的创新动力。党的十八届三中全会对科技体制改革提法有新突破。“决议”将深化科技体制改革纳入现代市场体系建设，提出健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。
近些年来，中国的创新政策正在从科技政策转变为综合的创新政策体系，更注重发挥市场机制配置创新资源的作用。政府的主要作用是营造制度环境，在基础研究、共性技术和涉及国家安全的战略领域加大投入。
2015年，中共中央、国务院发布《深化体制机制改革，加快推进创新驱动发展战略的若干意见》，对创新驱动发展战略做出顶层设计，从八个方面和三十个领域，制定了一系列促进创新的制度安排、激励机制和政策措施，以调动全社会的创新积极性，使创新的动力从依靠自上而下的推动转向自下而上的自觉行动。
总体来看，政策重点从科技政策为主到围绕创新各环节，改革重点从突出科技体制改革延伸到深化体制机制改革，形成一整套推动创新的制度和政策安排；政府支持创新的方式从点对点为主转向以普惠性政策为主，通过完善标准体系、严格统一执法和政府采购政策等，打通创新产品、技术和服务进入市场的通道，使创新企业能够在市场上获利。
同时，构建促进创新的体制框架，营造公平竞争的市场环境和法治环境，包括加强知识产权保护、诚信制度建设，保护创新创业者的积极性和合法权益；培育高素质创新要素，如人才、技术、信息和多层资本市场等；建立公开透明、长期稳定的激励机制，形成各类技术路线和企业公平竞争的环境，鼓励投资者进行长期技术创新投入，发挥市场机制引导技术创新的作用。
战略重点
总体来看，“十三五”期间将转变创新模式，提高创新质量和效率，充分发挥创新对转型发展和产业升级的支撑和带动作用。在发挥企业主体地位和市场配置资源作用的同时，在重点领域有所突破。坚持战略和前沿导向，加强事关发展全局的基础研究和共性关键技术研究，实施一批国家重大科技项目，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域核心技术；鼓励开展基础性前沿性创新研究，颠覆性技术创新，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。
具体来看，2015年，党中央国务院对实施创新驱动发展做出一系列重点战略部署。
1.实施制造强国战略。制造业既是国民经济的主体，也是技术创新的重要载体。中国是世界制造大国，但不是制造强国，一些核心关键技术对外依赖性较大。国务院印发《中国制造2025》，提出实施制造强国战略的十年行动纲领和三步走的中长期目标，以实现从中国制造到中国创造、从中国速度到中国质量、从中国产品到中国品牌的转变。
《中国制造2025》以五个重点工程为抓手。一是制造业创新中心工程，建立产学研结合的创新网络，打造制造业创新体系，重点突破制造业创新链的“死亡谷”。二是工业强基工程，提高关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、产业技术能力，提升制造业的整体竞争力。三是绿色制造工程，采用清洁、高效、低碳、循环生产技术，发展环保和绿色制造技术装备、绿色制造服务体。四是智能制造工程，实现信息化与制造业的深度融合，提高制造业的效率。五是高端装备创新工程，提高高端装备制造水平、创新能力和国际竞争力。
2.实施大众创业万众创新战略。2015年政府工作报告提出把“大众创业、万众创新”打造成推动中国经济继续前行的重要引擎，国务院又相继出台了一系列政策措施。新一轮创新创业与以往相比既有机遇也有挑战。一方面，创业的政策环境更好，劳动力素质更高，商事制度改革和互联网技术的利用大大降低了创业门槛。另一方面，要素成本提高，一些领域产能过剩、市场饱和、竞争更加激烈。
因此，本轮创新创业要以创新带动创业，培育新兴产业和新增长点。根据市场需求选择创业方向，开拓新的细分市场，向小、精、特、专的方向发展，提高创业效率。即使在传统行业，也要通过商业模式创新、产品和服务创新，开拓新的需求，提高竞争力。
政府则应进一步改善创业环境，坚持依法平等保护产权，建立不同所有制、不同规模的企业公平获得创新要素的公平竞争环境；加强创新创业服务平台建设，健全多层次的资本市场，加强诚信体系建设；降低创业企业的综合运营成本，促进创业企业的持续健康发展；建立鼓励探索、容忍失败的文化氛围和制度环境。
3.促进科研成果转化为生产力。创新链条包括创意、研究开发、成果转化到产业化应用和开拓市场的全过程。目前，从大学、研究机构的实验室成果到产业化阶段，是创新的薄弱环节。2015年8月全国人大常委会通过了促进科技成果转化法修正案。一方面，对大学、科研机构的科研成果，特别是政府资助形成的科技成果的产权、处置权和收益分配权等进行了规定，加大对科研人员的激励机制，使科技成果转化收益分配向研究团队和发明人倾斜。另一方面，鼓励建立专业技术转移机构，加强对科技成果的专业服务和投入，促进科技成果转化；加大对风险投资的激励和引导，发挥资本市场在成果转化中的作用。
4.因地制宜培育各具特色的区域创新体系。中国地区发展不平衡，各地创新资源分布差距较大，产业基础和发展阶段不同，因此，要因地制宜地分类进行体制机制改革，营造有利于创新的生态环境。2015年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，在京津冀、上海、广东、安徽、四川、武汉、西安、沈阳等八个地区开展全面创新改革试点。试点以创新驱动转型发展为目的，选择不同类型的地区，有针对性地开展全面创新改革试验，打造一批区域创新中心。同时，应及时总结经验，逐步推广，以推动各地改善创新环境和创新体系，提高区域创新能力。
（作者为第十一、十二届全国人大常委、财经委员会委员，国研中心技经部部长、研究员）
一网打尽系列文章，请回复以下关键词查看： |
创新发展：习近平 | 创新中国 | 创新创业 | 科技体制改革 | 科技创新政策 | 协同创新 | 成果转化 | 新科技革命 | 基础研究 | 产学研 | 供给侧 |
热点专题：军民融合 | 民参军 | 工业4.0 | 商业航天 | 智库 | 国家重点研发计划 | 基金 | 装备采办 | 博士 | 摩尔定律 | 诺贝尔奖 | 国家实验室 | 国防工业 | 十三五 |
预见未来：预见2016 | 预见2020 | 预见2025 | 预见2030 | 预见2035 | 预见2045 | 预见2050 | |
前沿科技：颠覆性技术 | 生物 | 仿生 | 脑科学 | 精准医学 | 基因 | 基因编辑 | 虚拟现实 | 增强现实 | 纳米 | 人工智能 | 机器人 | 3D打印 | 4D打印 | 太赫兹 | 云计算 | 物联网 | 互联网+ | 大数据 | 石墨烯 | 能源 | 电池 | 量子 | 超材料 | 超级计算机 | 卫星 | 北斗 | 智能制造 | 不依赖GPS导航 | 通信 | MIT技术评论 | 航空发动机 | 可穿戴 | 氮化镓 | 隐身 | 半导体 | 脑机接口 |
先进武器：中国武器 | 无人机 | 轰炸机 | 预警机 | 运输机 | 战斗机 | 六代机 | 网络武器 | 激光武器 | 电磁炮 | 高超声速武器 | 反无人机 | 防空反导 | 潜航器 | |
未来战争：未来战争 | 抵消战略 | 水下战 | 网络空间战 | 分布式杀伤 | 无人机蜂群 |
领先国家：俄罗斯 | 英国 | 日本 | 以色列 | 印度 |
前沿机构：战略能力办公室 | DARPA | Gartner | 硅谷 | 谷歌 | 华为 | 俄先期研究基金会 | 军工百强 |
前沿人物：钱学森 | 马斯克 | 凯文凯利 | 任正非 | 马云 |
专家专栏：黄志澄 | 许得君 | 施一公 | 王喜文 | 贺飞 | 李萍 | 刘锋 | 王煜全 | 易本胜 | 李德毅 | 游光荣 | 刘亚威 | 赵文银 | 廖孟豪 |
全文收录：2016文章全收录 | 2015文章全收录 | 2014文章全收录 |
其他主题系列陆续整理中，敬请期待…… |