推进新兴领域军民深度融合发展的战略思考
来源：国防参考（ID:jfjbgfck），作者：郭瑞鹏 国防大学经济学教研室副主任
【摘 要】近年来，新兴领域军民融合虽然呈现出加速发展态势，但尚处于起步探索阶段，还存在着有热度缺深度、有潜力欠能力、有共识难落实等问题，迫切需要更新发展理念、加强顶层设计、重构体制机制、优化政策支持，加快形成一体化国家战略能力。
新兴领域军民深度融合是指在海洋、空天、网络等领域中把维护国家主权安全和资源开发利用有机结合起来，通过军民共建共用和共享，最大限度发挥资源使用效益，最终形成一体化国家战略能力的发展方式和过程。
近年来，新兴领域军民融合虽然呈现出加速发展态势，但尚处于起步探索阶段，还存在着有热度缺深度、有潜力欠能力、有共识难落实等问题，迫切需要更新发展理念、加强顶层设计、重构体制机制、优化政策支持，加快形成一体化国家战略能力。
1.充分认识新兴领域军民深度融合发展的战略意义
新兴领域是国家安全和发展利益的拓展区，是世界大国争夺战略主动权的博弈区，谁能占领先机、最先在此领域取得突破，谁就能占据战略主动权。军民深度融合发展是该领域中形成一体化国家战略能力，赢得竞争优势的有效方式。
新兴领域军民深度融合发展是抢占战略竞争制高点的重要途径
随着网络、太空、人工智能、生物技术等高科技的蓬勃兴起，国家安全和发展利益逐渐超出传统领土、领海、领空范围，开始向深海、深空、网络、生物、核、能源等新型领域拓展。
世界发达国家围绕着对这一领域战略主导权的争夺，展开了激烈竞争博弈，掀起了新一轮全球公域“圈地运动”。近几年，美国为了获得新的不对称战略优势，继续维持其霸权地位，提出了“全球公域”概念。美国战略学家认为，海洋、太空、网络、极地等全球公共区域或空间，是美国21世纪安全战略的重心所在。
受美国“全球公域”话语塑造和顶层设计影响，欧、日、俄、印也纷纷把全球公域治理和控制作为自身安全的命脉。新兴领域中要想形成战略能力，仅仅依靠军队或者地方“单打独斗”都难以见效，必须走资源集聚、优势互补、军民融合的发展路子。
美国向来以民用、商用和航行自由为幌子，悄然无息地把多数优质军事资源部署在这一领域。见之于未萌，识之于未发。面对新一轮新型安全领域的激烈争夺，我们应该大力推进新兴领域军民深度融合发展，抢占经济、科技、军事战略竞争制高点，为未来赢得战略博弈主动权创造条件。
新兴领域军民深度融合发展是夺取未来战争主动权的关键所在
未来战争胜负不再取决于陆、海、空等传统领域作战实力的大小，而是取决于对深海、太空、网络等全球公域深、远、新边疆的控制能力。目前，世界主要发达国家为了争夺未来战争主导权，纷纷缩减常规力量规模，大力发展新型作战力量，无人化作战力量、太空作战力量、网络作战力量等酝酿而生。
2009年，美军开始组建了网络空间司令部，之后各军种都成立了相应的网络空间司令部。为了确保司令部能够完成使命，2012年美军又开始筹建网络任务部队，迄今已建成123支网络分队。2015年，俄罗斯宣布合并空军和空天防御部队，组建成立空天部队，以进一步提高战略核打击能力，强化俄战略防御能力。北约国家为了提高海洋公域行动自由能力，加强了反水雷行动、反潜艇战争等方面的技术投入。
由此可见，新型作战力量的形成必须创新发展理念，更加注重军民融合发展，依托全社会优质资源和技术搞建设，而不是再像过去那样自成体系、自我保障、自我发展。2016年8月份，习主席在视察战略支援部队时强调指出，要扭转军民融合不放松，善于在社会主义市场经济条件下发挥举国体制优势，统筹各方面力量资源，不断拓展融合深度和广度，构建一体化的国家战略能力。
新兴领域军民深度融合发展是牵引军民融合转型跨越的新引擎
当前，我国军民融合正处于由初步融合向深度融合的过渡转型阶段，还面临着一系列结构性矛盾、体制性障碍和政策性问题。新兴领域的一个最大特点就是军事和经济高度融为一体，技术军民通用、设施军民共用、信息军民共享，既是未来新质战斗力的生长点，又是新兴战略性产业的增长极，这种天然属性决定了它是军民深度融合的最佳结合部。
近年来，美军提出了第三次“抵消战略”，其本质就是试图通过更高水平的军民融合在颠覆性技术创新方面取得突破，从而起到一石两鸟的作用，一方面提高美国科技创新能力、重振美国经济；另一方面，提升美军军事竞争力、维持其世界霸权地位。这些颠覆性技术大多属于军民通用技术、亦军亦民，一旦取得突破，不但会对军事行动带来深刻影响，而且还有巨大经济效益。
从我国发展的历史阶段来看，当前我国正处于由大到强的关键时期，面临着同时突破安全“修昔底德陷阱”和发展“中等收入陷阱”的考验，军民融合的战略指向应以新时期国家安全和发展战略需求为牵引，把战略重心放到创新发展方面，也就是通过军技民用、民技军用和军民协同创新，在关键性、基础性、原始性技术方面取得重大突破，从而实现创新型发展。这样一来，通过优化新兴领域增量资源投向，带动传统领域存量资源调整，以新的增长极为引擎，不断牵引军民融合向更高层次更高水平迈进。
2.当前新兴领域军民深度融合发展存在的主要问题
近年来，全社会掀起了军民融合发展热潮，在军地共同努力下，军民融合发展步入快车道。相对于武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障、国防动员等军民融合传统领域，海洋、空天、网络等新兴领域军民融合虽然起步较晚，但是发展速度较快。尽管如此，我国新兴领域军民融合与国外发达国家水平相比、与实现强军目标要求相比，仍有较大差距。
军民融合有热度但深度不够
当前，我国新兴领域军民融合很热，军地各部门和全社会都动起来了，但是，也存在着一定的非理性“虚热”，“不会融”“无从下手”的问题还比较突出，国家层面的军民融合统一领导、需求对接、军地协调、资源机制尚未完全建立起来。
近年来，中央把建设海洋强国、网络强国提升到国家战略层面，成立了中央海权办、中央网信办，在国家层面加强了对军队和地方资源的统筹力度，在一定程度上改变了长期以来存在的军地二元分割带来的五龙治水、多头管理、各自为政现象。
但是，到目前为止，军地各部门之间仍然缺乏整体联动，横向协调、纵向贯通的军民融合体制机制尚未建立起来，各部门从自身利益出发、各自单独搞建设的问题依然存在。在制约军民深度融合发展的问题没有得到根本解决前，反而“热度”持续升温。
2014年9月发布的《中国卫星导航与位置服务产业发展白皮书》显示，各地产业园和基地的建设项目普遍投资额巨大，技术方向大多雷同，很多新计划项目与正在运营中的产业园区已经形成了重复建设和资源抢夺的局面。
军民融合有潜力但实力不强
改革开放以来，我国经济社会快速发展，军民两大体系内积累了大量优质资源和力量，为新兴领域军民深度融合发展提供了物质和技术基础。
比如，蛟龙号潜水器创造了下潜7000多米的载人深潜纪录，意味着我国具备了载人达到全球99.8%以上海洋深处进行作业的能力；我国南海、东海沿岸地区拥有大量各种各样的渔船，适当经过改装和组织动员后，就可以变成海上维权的重要力量；新一代信息技术、新能源等新兴战略性产业蓬勃兴起，电子、信息、生物技术、新材料等民用技术已经呈现出优于军用的发展态势，有些IT平台型企业技术和能力已经位于世界前列，等等。
但是，如何将这些技术转化为维护国家安全和发展利益的战略能力，还存在着军民融合意识不强、投入不够、办法不多的问题，难以聚集形成强大实力。美国在新兴领域中特别注重通过军民融合对军地企多方资源和力量的整合利用，从而将潜力转化为实力。比如，美国及西方国家把网络空间军民融合提升到国家战略高度来认识，制定了一系列战略规划，明确了军地合作目标和具体措施。
军民融合有共识但落实不力
新兴安全领域是军民融合深度发展最需要、最有可能，也是效益最高的地带。目前，以美国为首的西方发达国家推进军民深度融合主要集中在该领域。当前，中央已经提出把新兴领域军民融合放到突出位置，要求取得突破性进展，但是从实践落实情况来看，管用有效的手段较少、理论研究和经验积累都相对欠缺、政策支持也远远不够，尚处于起步探索阶段。
新兴领域军民融合同传统领域相比，除了注重对基础设施、设备等有形资源要素的共享共用之外，更加强调对技术、知识、信息、标准等无形资源要素的兼容共用。目前，人们对后者的理解认识和制度设计相对滞后，在一定程度上阻碍了军民融合的执行落实。
另外，我国新兴领域军民融合建设投入和力量发展相对不足。随着我国国家海洋资源开发利用日益扩大和周边海洋权益纷争频发，海军、海警和海上民兵所肩负的使命任务更加繁重。
但是，到目前为止，我国海军仍处于战略转型建设期，海警力量还处在整合组建阶段，维权执法武器装备的战技术性能与海洋强国相比还有一定差距。“民参军”的政策环境相比过去已大为改善，但是优势民营企业参与国防和军队建设在实践操作层面仍然面临着“玻璃门”“弹簧门”和“天花板”。
3.推进新兴领域军民深度融合发展的战略举措
推进新兴领域军民深度融合发展取得突破，要以党的十八届三中、四中和五中全会精神为遵循，特别是以习主席在十二届人大三次、四次会议解放军代表团上的讲话和中共中央、国务院、中央军委在2016年7月印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》为依据，更新发展理念、强化顶层设计、重构体制机制、优化政策支持。
更新发展理念、创新发展模式
发展理念是发展行动的先导。发展理念的更新，有利于引领发展思路、发展方向和发展模式的转变。新兴领域军民融合深度发展，需要树立新的发展理念。
一是强化抢占先机意识。新兴领域多为“全球公域”，这些领域表面上看好像空间广阔、资源无限、通行自由，其实优质资源、可用资源非常有限。我们应该在美国等西方大国全球公域概念尚处于摸索和争论阶段，在倡导全球公域“共治”“共享”等包容性原则的同时，增强战略主动性，通过军民深度融合尽快形成战略能力。
二是增强一体化意识。新兴军民融合领域与传统领域相比，多数项目属于新建工程，而不是对已有存量资源的调整，因此，在项目起步论证阶段，就要坚持一体化统筹、一体化设计、一体化实施的思路，充分发挥社会主义市场经济条件下的举国体制优势，统筹各方面力量资源，构建一体化的国家战略能力。
三是树立改革创新意识。在新型安全领域，不掌握核心技术，不占有优势，就无安全可言。创新既是新兴领域军民融合发展的重要驱动力，同时也是新兴领域军民融合发展水平的重要标志，需要把创新意识贯穿于全过程、各领域，扭转理论创新、科技创新、管理创新、人才集聚和实践创新不放松。
加强顶层设计、聚集优势资源
新兴安全领域军民融合是一项全新的开创性事业，没有现成经验可供借鉴，又横跨军民两大体系，涉及到军地企多个主体利益，迫切需要强化顶层设计、凝聚全社会资源和力量。
一是尽快编制新兴领域军民融合发展的战略规划，明确新兴领域军民融合发展的战略目标、基本原则和战略任务。
二是放眼全球进行谋篇布局，新兴领域军民融合超越传统国家主权范围，需要运用全球眼光整合资源和力量，统筹好国内国际两个大局，利用好国际国内两个市场，不断拓展军民融合范围。20世纪90年代中期，随着经济全球化的快速推进，美国的军民一体化也开始向全球拓展，目前美军又面向全球提出了构建第四代国防科技工业体系的构想。
三是选择一批有重大影响的工程项目。着眼新兴领域国家安全和战略性新兴产业发展需求，选择启动一批军地急需、带动作用大、综合效益高的工程项目，以点带面、点面结合，整体推进新兴领域军民深度融合发展。
重构体制机制、强化统管合力
推进新兴领域军民融合深度发展，根本在于体制机制，关键在于改革创新。要想在新兴安全领域能够整合军民两大体系资源和全社会力量，形成维护国家利益的一体化战略能力，必须对体制机制进行重构，而不是对现有体制的简单修修补补，这也是西方发达国家的普遍做法。
当前，我国军民融合正处于转型过渡期和改革深化期，需要以新兴领域军民融合发展为引擎，通过跨军地改革，重构军民融合领导管理体制，引领军民融合不断走向深入。
一是加快建立国家层面统一领导体制。坚持在党中央统一领导之下，整合军地各机构力量，形成纵向贯通、横向兼容、政令通畅、运行高效的宏观管理体制。
二是建立军地部门协调对接机制。国家、军队有关部门以及地方相关单位之间建立定期会商、信息通报、需求对接和协作攻关机制，及时互相通报军民融合最新动态和重大事件，协作处置重大突发事件，形成新兴领域军地共治共管的良好氛围。
三是建立信息资源和成果共享机制。新兴领域军民融合更加注重对信息情报资源和科技成果的共享共用，可以借助现代信息技术建立面向军地交流和社会服务的信息资源公共服务中心和技术转移平台。
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海洋、空天、网络等新兴领域作为军民融合的全新领域有其特殊性，传统领域的法规制度和政策文件已经不能够满足现实需要，急需修改完善、建立健全新的政策法规体系。
一是研究制定海洋、太空、网络等新兴领域军民融合相关法规制度，明确军队、政府、企业和社会力量在军民融合中的职责分工和权利义务。西方发达国家特别注重运用法治方式和政策制度推进军民深度融合发展，及时制定相关法规制度。
二是调整改革军队采购制度，更加注重对创新产品和服务的采购。美军为了调动私营企业参与新型安全领域建设的积极性，不断改革其采购制度，由最初更佳购买力1.0（BBP1.0）升级为现在更佳购买力3.0（BBP3.0），由最初注重成本节约转为更加注重满足国防创新发展需要。
三是制定新兴领域军民融合鼓励引导政策，通过价格、税收、信贷、国防采购、技术支持等形式，给承担军民融合义务的经济主体予以支持，建立相应的激励和约束机制，对参与军民融合造成直接经济损失的，给予相应的经济补偿。
我国新兴领域军民融合尚处于起步阶段，融合的经验积累和制度基础还比较薄弱，这时先期灵活、高效、导向性的政策扶持显得尤为重要，对于一些条件成熟、综合效益较高、军地企共赢的项目应给予大力支持，最大限度地调动融合参与主体的积极性、主动性和创造性，逐渐形成稳定的法规制度体系。
军民融合深度发展陷入困境的原因
郭瑞鹏
军民融合深度发展陷入了转型过渡阶段的这种发展的困境之中，到底是什么原因导致了这种发展的困境呢？我认为有下面四点原因。
一个就是共识的困境，源于军地各主体的认知的偏差。应该说当前军地各方对于要不要融合是有共识的，都认为军民分割的这种二元结构对于国家来说资源浪费太大了，必须要加快推进军民融合的深度发展。但是在执行落实过程中间，对于融什么、谁主导、怎么融，认识还不尽相同，而且有些方面认识的偏差还比较的大。我把现在当前人们对军民融合的认识的误区概括为是“五化”，一个是窄化，就是把军民融合看窄了，认为民转军或者军转民、或者民参军，就是军民融合，把军民融合仅仅等价于军转民或者民参军，单向地思考问题，这样就把军民融合给看窄了。第二个是泛化的问题，就认为只要是军队在一块组织一些活动都叫军民融合。军民融合成了一个筐，什么都往里边装，这个就是把军民融合给无限地泛化的问题。第三个就是物化的问题，认为作为军队来说，军民融合就是利用经济建设的成果来发展自己，所以有些地方政府来说，军民融合就是从军工集团去拿项目，这个都是物化的问题，就是没有认识到军民融合它更主要的是要从体制、机制、法规、制度、技术、标准这些方面，要打通我们的军转民、民转军和这个军民协同创新的那三个通道。只注重了这种物质需求，而没有注重到这种政策软环境的建设，这是物化的问题。第四个是居民融合的异化的问题。比如说现在我们现在有些地方仅仅地把军民融合认为是搞产业园区建设、搞上项目，这样就把军民融合变成了一种贴标签，变成了一个异化的问题。第五个是空化的问题，就认为军民融合是国家的战略，由国家来推，和我们部门和单位没什么，和个人没什么多大的关系，干多干少是一个样，这就是空化的问题。正是因为这些原因的存在，使得我们的推进军民融合深度发展的这种思想的共识的基础呢 还比较的薄弱，导致了行动上难以形成同频共振，形成同一个步调，我说这是由于共识的困境导致的。
第二个是统管的困境，源于军民二元的分割的管理的体制。我们知道军民融合它体现的是国家的战略意志，代表的是国家的整体的利益，需要由国家的主导来进行推动，但是现在从我们国家目前的军民融合发展的管理体制来看，它实行的是军队和地方两条线各自运行的机制，在国家层面缺少统筹统管的机构。在历史上来看，我们为了打破这两条线，进行加强他们军队之间的横向的联系，我们在一些主要的领域呢也建立了一些委员会，或者建立了一些协调的机制。应该说这些委员会或者是我们的协调小组呢，在各个领域中间是发挥了重要的作用的。在他的融合的初期呢，也是很有成效的，但是呢这种委员会或者协调小组它很难从根本上去打破军民体系之间的这种两张皮的问题，它存在着这种自身的一些缺陷。比如说决策的分散化的问题，比如说需求的断裂化的问题，我们知道长期以来这种军队之间的这种需求不对接，成为导致我们说军民在深度融合过程中间缺少这个总的牵引，缺少这个需求的总的牵引，军队认为，地方认为说是我们要融合，你首先你得告诉我，你们需要什么东西，而军队又说，然后我们这个是有需求，但是不能告诉你，因为是保密，从而导致呢现在这个需求军队之间的需求的对接很难能很顺畅，很难形成很顺畅的对接。我们说需求的断裂问题。另外执行的无力化的问题和监督的形式化问题。可以说这种以部门为主建立的委员会或者领导小组管理体制呢，它在军民融合的初期，对于整合本领域的军民两大体系的资源是发挥了重要的作用的。当前军民融合已经进入了深水区和攻坚期，好吃的肉已经吃完了，剩下的都是难啃的硬骨头，再靠部门的力量去推以后，就有点小马拉大车，很难见到成效。
第三是政策的困境，源于我们对安全和风险的过度的担忧。军民融合的深度发展，它一方面要要求我们要扩大国防和军队建设的开放度，鼓励和吸收全社会的优势的资源和力量参与进来，另一方面我们对民营企业的这种技术的原创性，对这些不穿军装的军外人员，能不能信得过，关键时候能不能用得上，说白了，我们心里还是，心存疑虑还是怀有着担忧的，这就使得和军民融合相关的政策在指定和执行的过程中间往往是处于一种两难的困境，面对市场经济大环境常常是左右的摇摆。比如说我们说对民参军的争论问题。争论到现在为止这个仍然还在进行中，这么多年了还在进一步的争论。比如我们说，有人就说说这民营企业以盈利为目的，民营企业家就说我们怎么说以盈利为目的呢，我们解决了现在全社会的70%的就业，怎么说以盈利为目的呢；比如有人说，民营企业的质量不可靠，民营企业家就说了，你们把军代表都派到我这儿来了，你们还说我质量不可靠，你们把军代表也派到国外了吗，没有派到国外，为什么你们敢用它的产品呢；比如我们说，有的人说，说民营企业家心中不爱国，民营企业家说我们拿着自己的资产在给国防和军队建设服务，为什么说不爱国呢；比如还有说民营企业的技术不自主，民营企业家说那你军工企业是不是完全就100%的实现了自主了，等等这些争论，争执不休。在这种情况下，我们应该看得到，军民融合它还是发展的时代趋势，我们绝对不能因为融合中间有风险，我们就不敢融不去融，甚至从政策导向上去迟滞军民融合的深度的发展，而应该促进军民之间的开放交流和双向的互动，在此过程中间最大限度地提高资源的使用效益，实现军地企的共赢，同时在政策的制定和设计的时候，应该最大限度地规避军民深度融合可能带来的各种潜在风险。
2015年的时候，我跟甘斯勒开会的时候，我就问甘斯勒，我说你在提出这个军民一体化的时候，推进这个过程中间有没有人提反对的意见？甘斯勒说，当时说有，最大的反对的意见来自于谁呢，来自于也是他们对安全和风险的担忧，当然他们的安全和风险主要是担忧，担忧就是美国推进军民一体化之后，他们一些高新技术会转移到社会主义国家去，流失到社会主义国家去，这对他们来说是他们最大的担忧，担忧的地方。后来甘斯勒就说，说你们那个，我们能不能有办法来防止这些风险的发生，有没有一些政策和制度能够规避这些风险，最后说，他们说还是可以找到的一些办法。既然可以找到这些办法的话，那就不应该阻碍军民一体化的发展。我们知道美国现在它是在全球去进行采购资源，它的军民一体化已经扩展到了全球，而现在当前我们的军民融合才刚刚地放开，刚刚地走开，迈开一步，然后我们就感到了这么多的风险，感到了过度的担忧。应该说是我们在军民融合的这个推进过程中间，在政策的设计的过程中间呢，我们在推进的同时呢应该在政策的制定和设计上尽可能地去规避各种它的这种潜在的这种风险，比如说违约的问题，比如说它这种现在我们说呢不能按时完工的问题，等等这些情况，我们就应该通过政策和制度设计来规避它，而不应该去阻碍它。
第四个是动力的困境。我们知道我们的军民融合在初步融合的阶段呢，推动力来看，它主要是以部门领导或者推动为主，当前军民融合已经上升为国家的战略，以国家的整体的推动力为主，这就使得国家利益和部门利益之间的矛盾增大。部门和行业垄断利益反而变成阻碍军民融合深度发展的阻力。为什么融不深融不透融不持久，问题的根源是什么？背后的深层次的原因还是利益藩篱的问题。都有哪些利益藩篱呢，我认为在深度融合的阶段和我们初步融合阶段是不一样的，深度融合阶段更主要的阻力可能还是来源于我们部门或者是有些行业的垄断利益，是不是有这么几个利益会成为融合的阻力。一个就是随着我们的融合范围的不断地扩展以后，军队有些效益低下的岗位面临让给地方丢饭碗的可能，会产生对融合有阻力。另外随着融合层次不断提升以后呢，有些职能部门面临着地位下降或被裁撤砸饭碗的可能，另外随着融合程度的不断加深，某些垄断行业它的既得利益者面临着被他人抢饭碗的可能。因为涉及到了这些我们说饭碗子，涉及到了官帽子，涉及到了这种钱袋子，所以说以至于说我们在推进融合的过程中间，阻力重重。为什么这就是我们当前看到的，军民融合的实践来看，两头热中间冷根源所在，两头热中央高度重视，我们的全社会也是参与的热情很高，但是中间显得有点冷冷清清，中间行业和部门它的根源所在，这就使得融合在发展的过程中间，它的原动力缺失，原动力不足。
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