新时期国防科技工业军民融合发展的
若干问题与建议
作者：晋 煜
本文摘自《中国航天》2017.07期
摘 要：国防科技工业是我国军民融合国家战略深入实施的主战场和关键领域，国防科技工业军民融合的发展状况客观上决定着我国军民融合战略的整体成效。推动新时期国防科技工业军民融合的深入发展，应进一步强化国防科技工业发展研究，搞好国防科技工业军民融合顶层规划；深化国防科技工业体制改革，推进专业化重组和社会化协作；构建军民协调、彼此兼顾的新型标准体系，进一步提升标准化工作水平；加强组织和制度保障，发挥市场机制作用，推动国防科技成果转化。
关键词： 国防科技工业 军民融合 专业化重组 新型标准体系 成果转化
国防科技工业是军民融合
深入发展的主战场和关键领域
建国以来，我国国防工业历经建设、调整、改革和发展，从无到有，从小到大，由弱趋强，逐步形成了以主要国有军工企业集团为主体的产业门类齐全、产品范围广泛、整体规模庞大、综合实力较强的国防科技工业体系，装备保障能力显著提升，产品型号谱系不断健全，技术性能水平明显进步，产业竞争实力与日俱增，为国防建设奠定了雄厚的物质基础，也为经济建设做出了突出贡献。与此同时，国家历来高度重视经济建设和国防建设两者的融合发展，先后提出了“军民两用”、“军民结合、平战结合”、“军民结合、寓军于民”、“走军民融合式发展路子”等一系列指导方针，以指导不同历史时期和不同国内外政治、军事形势下的国防科技工业建设，推动以国防科技工业为关键主体的军民融合事业与时俱进、不断发展。
2017年3月12日，习总在出席十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议时指出，国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合发展水平的重要标志。这一论断准确把握我国军民融合战略的关键环节，指明了当前推动我国军民融合深入发展的工作重心和主要着力点。
以十二大军工企业集团为主体的国防科技工业既是我国国防科技发展的关键支撑、我军武器装备保障的根本依托，也是我国先进装备制造业的典型代表和国家工业体系的重要力量。国防科技工业肩负强军富国使命，是国家以科技创新为核心的创新驱动战略的重要实施主体之一，也是经济新常态下从供给侧、需求侧同步发力推动军转民、民参军及军民两用产品与技术发展的重要动力源。在现代市场机制下，军工企业集团作为武器装备的生产者和供应商，和军方装备主管部门是合同供需关系的两大市场主体；在持续改进和不断提升军工核心能力、为国防建设提供先进武器装备保障的同时，作为整体国民经济体系的重要组成部分，各大军工企业集团也承载着推动国防科技进步、军民两用产品和技术发展、服务国家经济建设、促进国有资产保值增值等经济职能。由于历史和现实的种种原因，当前国有军工企业集团仍普遍承担了较多社会职能。
国防科技工业植根于民，保障于军，服务于国，在任务使命、资源形式、融合范围、社会职能等上都具有与生俱来的军民融合条件优势，是军民融合的天然主体。因此，国防科技工业必然是军民融合发展的主战场和关键领域，其军民融合发展程度和水平，也必然在客观上决定着我国军民融合国家战略的整体成效。
当前国防科技工业军民融合
深入发展面临的若干问题和挑战
近年来，在党和国家的正确领导下，我国国防科技工业军民融合发展取得了引人瞩目的突出成就。随着武器装备采购制度改革不断深化，民参军领域和社会协作配套范围持续扩大，非公有资本在国防科技工业建设中的比例显著提升，军民融合式国防工业体系日益健全，各军工企业集团对军民融合发展高度重视、深入研究并积极探索。
当前我国军民融合工作进入了由浅入深、全面推进、攻坚克难、加快发展的关键时期。在肯定以往成就的同时，我们也应清醒认识到当前国防科技工业军民融合深入发展尚面临若干问题和挑战，如：国防科技工业整体资源统筹不足，跨行业协同创新和社会化开放融合滞后；军工科研院所业务管理体制不顺，基础前沿技术研究动力不足；标准规范不统一，军民融合配套协作面临软性制度壁垒；国防科技成果民用转化不畅，产业促进带动效应难以发挥等。上述问题复杂交织、彼此关联、相互影响，是当前和未来必须着力加以解决的问题。
1.国防科技工业整体资源统筹不足，协同创新和开放融合滞后
由于历史原因等，在我国现行国防科技工业体系中，各军工企业集团的科研生产组织是基于以航空、航天、舰船、装甲车辆和枪械等不同产品和装备系统划分为基础的纵向平台结构和行业化管理模式，一方面，各军工企业集团之间基础科研生产业务、部分产品和工艺领域存在一定程度交叉，如航空、航天等行业均涉及基本原理和工艺技术相同、相近或相通的先进功能材料、高端标准件、特种传感器、军用无人机、各类导弹等；另一方面，在国防科技工业层面，对以基础材料、特种电子、防护救生、通用动力及机械加工、热表处理等以不同工程学科划分为基础的跨行业专业化发展、能力聚合和横向协作强调不够，各军工行业协同创新和社会化开放融合滞后。
现行武器装备系统产品构成及技术特点示意图
这种以不同产品装备系统集成为引领的纵向平台结构和行业分类管理模式一方面造成各军工企业集团自成体系、自我封闭，大而全、小而全和重复建设现象突出，资源配置效率较低，投资建设效果不佳，军工系统内一些关键重要设备设施利用不充分，部分基础性、共用性产品（如高端齿轮、轴承、传感器等）研发生产力量分散，行业内外信息不对称，专业化协作机制不健全，自主创新能力薄弱，原始创新能力不强，在关键产品和核心技术上习惯于测绘仿制和被动跟随；另一方面由于行政条块分割等，一些军工企业集团在现行考核制度下，为了做大整体产值等，往往优先倾向于内部配套，而不是按照市场机制面向行业内外和全社会择优比价，一些内部协作难度大、利润低的产品才不得不寻求对外合作；这种现象实际上导致自身落后被保护、外部先进遭排挤，强化了自我循环、隐性壁垒，阻碍了军工企业集团之间、国防科技工业和民口有关力量之间社会化大协作的开展。
国防科技工业内部整体资源统筹不足，国防科技和武器装备科研生产的跨行业、跨部门、跨领域协同效应难以发挥，大军工理念下的社会化开放融合滞后，客观上不利于国防科技和武器装备整体科研生产效率提升和产品技术水平进步，也不利于军民融合协同创新格局的加快形成。
2.军工科研院所业务管理体制不顺，基础前沿技术研究动力不足
军工科研院所是国防科技创新的主力军、军工科研任务的主要承担者，也是推动先进前沿技术走出实验室、实现工程化应用的重要力量。在当前体制下，一些原本定位于从事基础性、公益性国防科技研发创新事业的军工科研院所被委托于军工企业集团管理，成为其下属单位，客观上削弱了政府主管部门对国防科研业务的整体统筹、主导和调控能力，由于军工企业集团之间行政藩篱和行业壁垒的存在，公益性、专业化军工科研院所逐渐失去对国防科技工业全行业及军民两用技术面向社会的服务职能，不同军工企业集团之间的科研成果难以共享，难以起到带动和支撑国防科技工业和社会整体创新能力提升、技术水平进步的作用。
国家有关部门在对军工企业集团经营业绩进行考核时，将其下属军工科研院所纳入考核范围，促使军工科研院所以市场化经营为重要导向，热衷于承担短期市场经济效益较好的产品技术研发任务，而对研发周期长、市场见效慢的基础性、共用性、前沿性和交叉学科科研业务发展缺乏应有的重视，长此以往，将不可避免影响到国防工业的基础保障能力、科技创新能力和战略性前沿技术的长远、可持续发展，进而对军民融合背景下的产业技术进步与产品市场拓展等产生不利影响。另一方面，当前军工企业集团内企业、事业体制并行，科研、生产业务脱节现象的存在，也使得主要承担科研任务、掌握第一生产力的军工科研院所长期游离于产品技术联系紧密的对口制造企业之外，既不利于科技成果的工程化应用和研发生产效率的提升，也不利于企业创新主体地位的形成，更不利于军民深度融合和创新驱动战略下军工核心能力建设的可持续发展，和军工企业集团加快建立现代企业制度的要求不相适应。
3. 标准规范不统一、不协调，军民融合配套协作面临软性制度壁垒
标准是行业的通用语言，是跨越组织边界进行分工协作的基础，也是推动产品技术、工艺规程、质量管理和现代化生产组织供应链等发展的重要前提和支撑。在国防科技和武器装备科研生产领域，国军标、航标、国标、企标等标准规范不统一、不协调是国防科技工业行业壁垒的重要症结和军工封闭体系的主要体现之一。
长期以来，国军标和部分军工部门标准涵盖的产品和技术范围过于庞杂、细致，更新换版周期较长，在制定和维护过程中未能充分考虑和国标等民用标准的合理衔接、有机协调和有效兼容问题。各军工企业集团之间大量的基础性、共用性、通用性产品技术标准自成体系，国军标、航标、国标、企标等独立运行，互不统一；一些标准归口管理单位拥有相关标准的制定、解释和管理权力，出于利益考量，客观上存在将某些标准异化为维护自身和行业垄断、排除外部和社会竞争的工具的倾向；由于体系封闭而责任重大、“责权利”不匹配、缺乏有效激励手段等，部分军品生产工艺规范、质量检验标准等一经确立，便具有显著的“制度锁定”和“路径依赖”特征，历经多年而不变，一些工艺规范和生产标准已明显落后于民口先进企业的同类标准和当今科技发展水平，亟需改进。
军民标准未能有效衔接、合理兼容，不仅助长了军工封闭体系的自我循环，阻碍了军民两大产业全要素、多领域融合发展，也间接导致军工科研生产成本和军品定价过高、总体运营效率低下，进而成为影响国防经济整体效率和效益的重要原因。
4.国防科技成果转化不畅，产业促进带动效应难以发挥
国防科技成果转化涉及信息平台、服务体系、实施资质、成果审核、定密解密、范围界定、产权确权、资产定价、考核激励等一系列制度安排以及数据采集、信息处理、综合集成、系统分析、开放交流、产权交易等多个环节过程，是一项关乎国家安全和保密的“跨军地、跨行业、跨部门、多主体、多要素、多环节”的复杂系统工程。由于体制机制等问题，长期以来，国家投入大量人、财、物资源创造出的众多国防科技成果转化不畅，和美国等军工强国相比差距很大。有数据表明，我国航空和兵器工业国防科技成果转化率仅为15-20%，航天工业为10%，西欧发达国家一般为50-60%，美国则高达80%。
由于专项经费保障不到位、保密解密机制不完善、市场需求信息不通畅、专业中介服务不健全等，导致国防科技成果“重立项、轻转化”、“重定密保密、轻降密解密”；大量国防科技成果以国防专利和技术秘密形式存在，定密主观性较强，解密缺乏有效指导，且在一定程度上面临行业、部门、地域分割，一些民用前景广阔、已无保密必要的国防科技成果束之高阁、不为人知、长期闲置，难以及时有效发挥其对国民经济创新发展和工业经济转型升级的潜在引领辐射作用，也难以实现通过民口科研院所和先进社会企业的“引进—消化—吸收—再创新”助推、反哺国防科技发展。与此同时，一些民用领域的新兴前沿技术和优质创新资源在军民二元分离体制下仍面临“参军”需求信息不畅、引导不力、渠道不通等问题。
国防科技成果转化不畅，在造成宝贵社会资源浪费的同时，客观上阻碍了军民信息共享、开放竞争、有序融合，使得军民协同创新合力、军民融合内在动力和产业促进带动效应难以发挥，阻碍了军民融合创新体系的加快形成。
新时期推动国防科技工业
军民融合深入发展的几点建议
1.强化国防科技工业发展研究，搞好国防科技工业军民融合顶层规划
国防科技工业是大国的战略产业，是国家科技水平的主要体现和工业体系的重要支撑。国防科技工业军民融合，是引领和带动国防建设和经济建设有机协同、良性互动、协调发展的整体军民融合战略的关键领域，。在新时期、新形势下，进一步强化国防科技工业发展研究，搞好国防科技工业军民融合顶层规划，是事关国家安全和发展的重大课题。
由于各军工强国基本国情、社会制度、资源条件、发展阶段、科技水平和综合国力等的不同，其国防科技工业和军民融合的发展模式、路径及特点也不尽相同。国防科技工业及其军民融合发展，需顺应战争理论、军事战略和国防科技变革与进步需求，适应形势、与时俱进，以国家战略为先导，以强军为首责，以制度创新为保障，瞄准差距、激发活力、攻坚克难，在技术进步和制度创新双轮驱动下，在以往研究和现实实践基础上，统筹军方、政府、学术界、产业界等相关智力资源，强化国防科技工业发展研究，以理论指导实践、以实践完善理论，本着求真务实的态度，深入研究、科学借鉴、充分论证、合理取舍，进一步解放思想、更新观念，不搞盲目崇拜、杜绝生搬硬套，立足国情，积极探索和遵循国防科技工业科研生产和军民融合发展规律，走出一条有我国特色的国防科技工业及其军民融合发展之路，才能更好地担负起支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务社会经济发展的光荣职责。
2.深化国防科技工业体制改革，推进专业化重组和社会化协作
深化国防科技工业体制改革是经济建设和国防建设融合发展的必然要求，也是建设中国特色先进国防科技工业体系、推动我国军民融合深入发展的前提、基础和重要手段。
整体上看，以往的大部制改革对于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾及提高行政管理效率等起到了积极促进作用；但对于国防科技工业这一重要工业部门而言，其管理层级有所降低、资源配置能力相对弱化，不利于新时期先进国防工业体系建设及其对整体国民经济的引领带动、溢出辐射效应的发挥，和国防科技工业在新形势下支撑国防安全、服务国民经济和保障综合国力中的重大地位是不相称的。另一方面，随着物联网、大数据、云计算、新材料、智能制造、智慧工厂、人工智能和量子通信等新技术的飞速发展和作战理念、作战样式、战场形态的重大变化，国防科技工业传统的基于不同装备系统的纵向平台结构科研生产组织模式已经越来越难以适应军民融合深入发展对跨行业、跨部门、跨领域研发生产协作的要求，亟需“提取公因子”、“合并同类项”，推进专业化重组、开展社会化协作，加强关键重要、急需紧缺产品和技术联合攻关力度，进一步增强国防科技研发实力和武器装备保障能力，为构建军民融合背景下“小核心、大外围、专业化、开放型”的武器装备科研生产体系和助力新型国家安全体系建设发挥更大作用。
在国有军工企业的现代企业制度建设上，应结合我国现实国情，根据产品性质、科研生产任务等，采取不同的组织形式对军工企事业单位进行分类改革和改制。在保障基础性、公益类军工科研院所事业属性，激励和引导其对基础前沿技术开展深入研究的基础上，鼓励和支持有对口业务的军工企业参与院所和社会股权投资、社会力量和院所资本参与军工企业改制，以资本为纽带，通过市场化改革，引入社会力量，破除传统军工集团封闭体系，推动军民口产融结合和科研生产有机衔接，提高科技创新和装备研发的效率和效益；建立合理的生产要素流动机制，促进人才、资本、军民两用产品和技术全要素双向融合，创新投资体制，扩展投资渠道，积极稳妥地吸纳社会资本、公众资金和适用资源，发展混合所有制经济，实现投资主体和产权结构多元化，加快国有军工企事业单位的现代企业制度建设和市场化改革进程，建立规范的法人治理结构，明晰责权利关系；加大跨行业、跨部门、跨领域社会化协作和军民产学研用联合攻关力度，建立产业技术联盟，促进军民科技融合、成果转化和双向应用，改变现行经营绩效考核过于关注军工企业集团的短期经济效益，对国防建设和装备发展的长远社会效益贡献有所忽视的不足，逐步建立有利于任务保障能力和科研生产效率提升的竞争、评价、监督和激励机制，使得军工企业集团能够真正成为适应现代市场规则、服务国民经济和国防经济的重要创新主体，真正成为先进国防工业体系的重要依托。
3.构建军民协调、彼此兼顾的新型标准体系，进一步提升标准化工作水平
国防科技工业属于先进装备制造业，各类武器装备是基于大量基础、共用性零部件和关键专业化子系统的系统集成终端产品。从产品工艺方法、技术原理角度而言，国防科技工业和其他民口工业部门并无本质区别。事实上，国防科技工业本身也早已实现军民品一体化发展，如“十二五”期间，各大军工集团的军民品产值比例基本稳定在3:7，高技术产业占民品比重不断上升。当前国防科技工业的军民融合深入发展问题，很大程度上聚焦在军工产品科研生产的军民融合。
当前，要在对现行军工行业标准进行系统梳理，提出“立改废”清单、强制性标准清单和建议上升为国家标准的清单的基础上，进一步统筹规划、深入研究、科学制定各军工集团军品科研生产的通用、共用性技术标准，与先进适用民用标准有效衔接，构建行业统一、军民协调、彼此兼顾的先进、科学、适用且能不断自我完善、与时俱进的国防科技工业新型标准体系，实施军民标准通用化工程，建立有关多方参与的标准化工作推进机制，开展军民融合标准化试点，探索军工企业标准化发展新模式，研究建立军民融合技术标准体系，进一步提升标准化工作水平，在保障国防装备产品质量和科研生产能力的前提下，鼓励军工企业主导制定国家标准、行业标准，民口单位主导制定国家军用标准，构建军民融合标准资源共享服务平台，有序推动军民产品技术和标准、军民知识产权制度的逐步统一，降低企业经营生产成本和社会交易成本，有效激励各主体的积极性和创造性。
上述举措不仅是践行创新驱动发展战略、树立我国先进标准品牌、推动军民融合深入发展的必然要求，也是推动国防科技工业开放融合、不断发展的重要动能。
4.加强组织和制度保障，发挥市场机制作用，推动国防科技成果转化
美国作为成功实践军民一体化发展战略的代表，为推动其国防科技成果向民用领域的转化，在国防部和各军种均设立了各级专门主管机构，发布实施《史蒂文森—威德勒技术创新法》、《联邦技术转移法》、《独立机构拨款法》、《国防部国内技术转移计划》等一系列法律、法案、指令和专项计划，依托市场机制，建立了较为完善的科技成果双向转移、转化和应用机制，大大提高了国防科技成果向民用领域溢出、外部先进创新技术在军事领域应用的效率和效益，取得了突出成效。
作为一项“跨军地、跨行业、跨部门、多主体、多要素、多环节”的复杂系统工程，当前我国国防科技成果转化工作需充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和市场对资源配置的决定性作用，完善和细化《国防法》、《促进科技成果转化法》、《国防专利条例》等相关政策法规，设立专门机构依法全面规划、统筹管理，吸纳包括各有关部委、军方主管部门、科研院所、高等院校、各军工企业集团、民口企业、学会协会、产权中介和金融服务组织在内的各主体、客体和中介机构广泛参与；根据课题研究目标和任务需求，将国防科技成果转化可行性纳入考量，建立完善的课题研究立项论证机制、国防科技成果报送制度、国防科技成果技术评价体系、科技情报和知识产权信息体系、国防科技成果转化市场成熟度评价体系等，消除行业壁垒，全面统筹、系统梳理、科学构建国防科技成果转化应用数据库，切实有效发挥国防科技成果信息服务平台作用，制定科学的国防科技成果降密解密和知悉范围变更实施办法，完善国防科技成果的产权确权和利益分配机制，加强国防科技成果转化各主体、客体和中介机构资源协同和信息共享，为国防科技成果转化提供组织和制度保障。
另一方面，要充分发挥市场机制在科技创新资源配置中的决定性作用，借助产权交易、金融服务机构和成果转化平台，面向社会，探索建立多元投资渠道, 引入产业风险投资和创业投资资本，强化对国防科技成果二次开发和市场转化的投入支持，健全国防知识产权价值评估、市场风险管理和产业化发展论证机制，积极融入国家“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设、西部大开发、振兴东北老工业基地等发展战略，进一步促进国防科技成果的市场化运作、社会化应用和产业化发展，发挥军工特色技术的引领辐射作用，带动区域经济发展，促进产业结构升级，推动经济建设和国防建设融合发展。
参考文献(略）
作者简介：晋煜，男，硕士，高级工程师，研究方向：军民融合、成果转化、科技服务、园区运营、军工改革等
邮 箱： jinyu1108@126.com
电 话： 13522908272
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