日本科技创新决策“司令塔”是如何建成的 | 日本科技创新政策形成机制的制度安排
本文由三思派（ID:Science-Pie）授权转载，作者：黄吉 张虹
日本综合科学技术创新会议(Council for Science，Technology and Innovation，以下简称CSTI)成立于2014年，是日本政府主导全国科技创新的主要参谋机构，负责科技创新政策的规划、拟订、调查、审议与推进，是政府与学术界和产业界的重要纽带。作为日本科技创新体系名副其实的“司令塔(control tower)”，CSTI承担着制定科学技术基本政策、统筹分配国家科技创新资源以及评估重大科技项目等职能，主导着日本科技创新的发展方向。研究CSTI发展历程、制度安排与具体实践，对进一步改革完善我国科技管理体制具有重要意义。
一.发展历程：
职能逐步强化、更加关注创新驱动
作为日本政府制定科技创新政策的核心部门，CSTI经历了以下三个发展阶段的演进。每一次演进，该机构的功能都得到了进一步加强，核心地位不断提升，代表着日本政府科技创新理念的发展方向。
科学技术会议（1959-2000年，Council for Science and Technology，CST）。二战后，日本的科学技术管理体系主要由科技厅、文部省和其他省厅等部门构成，存在相互分离、各自为政、缺乏全局观等问题。为统筹协调全国的科学技术体系，根据《科学技术会议设置法》，日本于1959年成立了CST，主要有两大功能：①咨询审议功能，主要为负责为内阁总理大臣在制定科学技术长期发展目标及相关政策时提供咨询和审议服务；②综合协调功能，通过研究制定长期（一般为10年）综合性的科学技术方针，指导和协调政府各部门进行年度计划制定与预算编制。
综合科学技术会议（2001-2013年，Council for Science and Technology Policy ，CSTP）。为改变日本分散的科学技术管理体制，促进科学技术一体化发展，2001年日本将CST全面改组为辅佐内阁领导全国科技发展的重要参谋机构——CSTP，其规模、组织、权威和职责均远超CST，主要有以下三大特点：①战略性，CSTP以高于政府各部门的立场，高瞻国家科学技术全局，计划和拟订科技发展战略，并全面协调各省厅工作；②综合性，CSTP不仅关注科技，还强调人文社会科学，重视科学与社会和人的关系；③自发性，除答复首相等提出的咨询外，CSTP还可以自行提出意见和建议。
“综合科学技术创新会议”阶段（2014年至今）：2012年底，日本提出要打造“全球最适合创新的国度”，急需进一步完善科技创新宏观决策体系。为此，2014年日本再次将CSTP改革重组为CSTI，主要有两大变化：一是由原来关注“科技”升级为“科技创新”，加快形成以科技创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式；二是强化CSTI统揽日本科技创新体系的“司令塔”地位，在决策与审议日本科技创新各项重大政策时具备统揽全局和横向串联的功能，破除各省厅间的纵向分割，一体化推进科技振兴及创新政策，实现了职能高度集中与资源的集中投入，大力提升了科技创新的管理效率。
二.组织机制：
重大战略集中决策、各项政策分类评估
从组织架构看，CSTI主要由理事会[1]及专项调查会构成，二者承担着不同的功能职责。
姓名 | 职务 | ||
会长 | 安倍晋三 | 内阁总理大臣（首相） | |
议员 | 阁僚 | 菅义伟 | 内阁官房长官 |
鹤保庸介 | 科学技术创新政策担当大臣 | ||
高市早苗 | 总务大臣 | ||
麻生太郎 | 财务大臣 | ||
松野博一 | 文部科学大臣 | ||
世耕弘生 | 经济产业大臣 | ||
相关人士 | 九间和生 | 原三菱电机株式会社常任顾问 | |
原山优子 | 原东北大学研究生院工学研究科教授 | ||
上山隆大 | 原政策研究大学院大学教授·副校长 | ||
内山田竹志 | 丰田汽车株式会社会长 | ||
桥本和仁 | 国立物质材料研究机构理事长 | ||
小谷元子 | 东北大学原子分子材料科学高等研究机构长、 大学院理学研究科数学系教授 | ||
十仓雅和 | 住友化学株式会社董事长 | ||
相关机构长官 | 大西隆 | 日本学术 会议会长 |
表1 CSTI理事会成员名单（截止2017年3月）
理事会：科技创新决策的核心参谋。CSTI理事会由内阁总理大臣（即首相）担任会长，包括负责科技政策推进的担当大臣在内共有15名成员（详见表1）。理事会作为强化日本政府首相与内阁职能的重要部门，对内阁出台重要政策产生直接影响。原则上，理事会每月召开一次，由会长（首相）召集，从国家发展战略角度出发，对日本科技政策、规划及发展方向进行计划性立案和综合审议，促进日本科技创新发展。
专项调查会：科技创新政策评估的权威机构。CSTI下设若干专项调查会，负责对日本各机构提交的科技创新战略规划进行评估，并提出具体研究方向建议。至今，已先后批准成立了五个专项调查会，分别是科技基本计划专项调查会、科技创新政策推进专项调查会、重要课题专项调查会（根据不同领域划分）、生命科学伦理专项调查会、评价专项调查会。其中，科技创新政策推进专项调查会重点围绕日本营造科技创新环境、开展跨部门与国际合作等领域进行政策评价。
三.重点任务：
强化各部门在推进科技创新中的协同
为加强CSTI的“司令塔”职能，根据《内阁府设置法部分修正法律》，CSTI被赋予五大目标任务，重点强化各政府部门在政策制定、预算编制、考核评估等过程中的协同。
主导科技创新政策制定，发挥国家战略规划引导作用。根据《科学技术基本法》，日本政府在制定日本科技领域的总体方针——《科学技术基本计划》（每5年一期）时，必须经过CSTI的审议。从CSTI本会议成员名单来看，政府内阁中与科技创新政策制定有关的内阁成员大部分都已包含在内，因此，CSTI实际上就是《科学技术基本计划》的制定者。此外，日本政府自2013年开始每年发布的《科学技术创新综合战略》（以推动上述计划落地为目的，提出短期目标与年度重点措施，每年一期）、大型科研预算和人才政策也需由CSTI调查审议，获得通过后方可实施，充分发挥了政府对科技创新宏观发展规划的调控和引导作用。
统筹科技创新预算编制，加强资源有效配置。CSTI在对日本科技创新预算编制方面发挥着主导和推动作用，体现在日本内阁府下的科学技术创新预算战略会议提出的科技创新预算方案需交由CSTI审议，并统筹安排下一年度的科学技术相关预算总额，分配给各个相关省厅及研究机构（界定各类资金用途和额度），其结果主要体现在历年《科学技术创新综合战略》中（见图1）。值得一提的是，日本科学技术预算的制定流程于2014年开始有了较大变化，原先从CSTI制定预算后再征求各部门意见，改为由各部门开展科学技术创新预算战略会议进行讨论与协调，随后再交由CSTI审议并决定。如此，既保证了各政府部门能在预算编制的前期就得以提出诉求，也加强了CSTI在科技预算制定过程中的最终核心地位。
重点推进战略性和变革性项目，打造有影响力的科技创新体系。为应对激烈的全球竞争和经济社会挑战，日本分别于2013年和2014年发起了跨部门战略性创新推动项目（SIP[2]）以及革命性研究开发推进项目（ImPACT[3]），以期打造一个具有重大影响力的可持续发展的科技创新体系。值得一提的是，CSTI对这些项目的管理主要集中在宏观决策和政策服务职能上，不干涉具体研究。例如，ImPACT的计划管理是项目经理人制度，由CSTI确定五大研究主题，制定项目经理的遴选标准和管理程序，并对项目经理人实施监管和评估；而在具体项目研发的操作层面，CSTI不进行过多地干预。
强化项目和机构评价，确保科技创新活动高效开展。为推动高水平的研究开发活动，CSTI还负责制定科技评议准则，对日本重要研究开发项目和机构开展评价。其中，针对日本重大研究开发项目（尤其是政府拨款经费超过300亿日元的、对科技或社会产生重大影响的或计划显著延迟的项目），由CSTI下属的评价专门调查会进行事前和事后评价；而对于国立研究开发法人，主要依据CSTI发布的《国家研究开发评价大纲方针》，由各省厅或第三方机构开展评价。一方面，通过评价支撑，推动研究开发的进展和质量提升，促进科技创新成果实现转移转化；另一方面，以评价结果为依据，更加合理地配置研究开发资金和人才等资源，从而一体化综合推进科技创新。
积极开展科学技术外交，构筑全球互动开放网络。在日本的科学技术外交体系中，CSTI扮演着重要角色。CSTI主要通过会议成员中的内阁大臣与外国科技相关机构的长官进行交流、民间人士成员参与国际重要科技会议等多个层面的渠道开展，力争与各国科技行政机构形成良好的互动网络，从而不断完善日本的科技创新政策体系，对于提高综合竞争力有重要作用。CSTI参与的重要科学技术外交活动包括：全球科技部长圆桌会议（每年参加）、卡内基科技部长会议（每年参加）、G8科技部长会议（2008年、2013年）。
综上所述，日本政府正不断强化科技创新中央咨询决策机构的领导职能，通过对CSTI的权限范围、人员组成、组织结构、可利用政策资源及工具的改革，使CSTI成为具有超越各省厅权力的“司令塔”，尤其在制定国家科技发展战略规划、确定重点项目领域、统筹科技投入分配以及开展项目和机构评价工作等方面，构建了“自上而下”的政策形成机制，不仅弥补了以前科技创新相关决策分散、缺乏协调性等不足问题，还为知识经济时代的跨领域创新、融合创新提供了强有力的制度保障，对我国进一步改革完善科技管理宏观决策体制有重要启示意义。
[1]日文：本会議；英文：plenary meeting。
[2] SIP(Strategicinnovation drive project)，支持跨越省厅及学科、产业领域的横向联合型项目，政府拨款325亿日元。
[3]ImPACT（ImpulsingParadigm Change through disruptive Technologies Program），聚焦高风险、高回报、非连续、跨越式的创新项目，政府拨款550亿日元，项目周期为2014-2019年，目前共16个课题正推进。
作者：黄吉，上海科学技术情报研究所助理研究员；张虹，上海市科学学研究所上海科技发展研究中心助理研究员。文章观点不代表主办机构立场。
日本科技创新政策形成机制的制度安排
来源： 《创新政策与管理》2017年第4期
作者: 平力群
一、日本选择以强化指挥部职能完善政策形成机制的原因
二战后，日本的政治制度相对稳定与科技进步渐趋活跃，导致了科学技术行政体制改革与STI政策认知的非均衡演化。这决定了日本政府选择以强化中央咨询决策机构作为指挥部的职能来弥补STI政策形成机制的决策分散、缺乏协调性等不足。中央咨询决策机构的演变过程，是其管辖范围不断扩大、管辖权力不断提升的过程，是多股力量相互作用结果的表现，包括：以STI政策认知变化为基础的政策形成机制改革，改革过程中对“分割的多元官僚制”的路径依赖，政治家与官僚博弈下从“官僚主导”向“政治家主导”转变等。
（一）“分割的多元官僚制”：“自下而上”政策形成机制的制度基础
科技进步改变了科学、技术与创新的关系，也改变了科学、技术、创新的方法论，推动了科学活动、技术活动、创新活动从相互独立的线性模式向相互融合的网络化模式转型。这一知识生产方式的变化，必然会对支持知识生产的科学政策、技术政策及创新政策问的融合提出要求，从而推动科技行政体制改革。而科技行政体制是嵌入日本政治体制中的，必然受其制约。
以博弈论为基础，通过对日本政治经济体制的分析，青木昌彦把日本界定为“官僚制多元主义国家”。“分割的多元官僚制”反映了日本政治体制权力结构的基本特征。所谓“分割的多元官僚制”，就是具有共同利益需求的私人或组织形成利益集团（不仅是行业协会，还包括年金受益者团体、地方公共团体等广义的利益集团），利益集团将诉求传递到其在官僚机构中对应的管理部门，管理部门代表利益集团与政府进行谈判。“分割的多元官僚制”是由官僚制政府内部的分权所决定的，从管理部门作为相关利益集团的代理人与政府谈判并为其争取利益的意义上说是“分割”的，从民间人士参与政府政策制定的意义上说是“多元”的，从官僚代表利益集团的利益方面来说，这一体系又是“官僚主义”的。各管理部门的管辖权通常规定明确并相互独立，在各自管辖领域内与利益集团保持密切关系。
在这种反复博弈过程中，对各利益集团的利益裁定实际上逐渐演变为由行政过程而不是政治过程来完成。以政策、预算形成的过程为例。第二次世界大战后，在“1955年体制”下，作为执政党的自民党一般把制定政策草案的工作委托给中央官厅。在这一体制下，日本每年编制预算的工作，一般是从各省厅的科级部门开始的，按照一定的计算规则编制预算要求。这些预算要求经过各省厅的官房会计科内部调整后，向财务当局（主计局）提交并等待审查。财务当局与预算申请省厅的相关部门围绕预算要求进行交涉后，经过内部调整制成预算草案，再经内阁决定后提交国会。虽然国会也对预算草案进行修改，但预算的基本框架是由行政部门完成的。这一过程中，各省厅代表的利益集团对财政支出的要求，在相关行政部局所编制的预算要求中得到了体现。这也就意味着多元的利益通过相关部局的分割被吸收，进而通过行政部门内部的交涉被决定，即所谓的“分割的多元主义”。
而科技行政体制所体现出的“分割的多元官僚制”的特征之一，就是科学与技术创新分别隶属于不同的管理部门，不同产业的技术管辖权又分属于不同省厅或同一省厅的不同部门。换言之，与科学研究、产业技术相关的法律、政策、预算是由不同的管理部门来制定、实施。（参见表1）各省厅在各自的政策领域支持相关研究开发工作，如邮政省实施移动终端通信系统技术、卫星播放技术等的研发活动，通商产业省推动太阳能发电技术的研发及其成果普及等。“分割的多元官僚制”成为“自下而上”政策形成机制的制度基础与框架。
（二）政策认知与绩效逆转：政策形成机制的改革动力
政策是解决问题的基本方针及遵循这一方针所采取的各种措施的体系。依据政府行政体制组织结构管理权限的划分，解决不同问题的政策是由不同行政机构负责设计、制定、实施及管理的。所以，对需要解决问题外延的界定，不仅关系到政出何门，还会直接影响到行政机构的权限设置以及今后的改革方向。对政策形成机制的改革，就是随着对科学、技术、创新关系认知的变化而实施的。
科学、技术与创新本来是三个独立的概念，属于不同领域。科学的目的是产生新认识和理解；技术的目的是产生新产品、新工艺和新服务；创新的目的是把知识（包括科学与技术）转化为可以应用的产品、工艺和服务。可以说，科学、技术与创新分别由不同的行为主体（科学家、工程师和企业家）为不同的目的而完成。因此，科学政策是关于促进科学发现的政策，技术政策是促进新产品、新工艺和新服务开发的政策，创新政策是促进知识转化为可以应用的产品、工艺和服务的政策。
在赶超阶段，日本政府对创新过程的认识是线性模式，即研究（基础研究→应用研究）→开发（工程乃至商品的开发）→生产→市场。所以，日本政府选择了把科学技术政策分为科学政策和技术政策，并通过不同的行政管辖部门进行制度供给和管理的模式。经过战后第一次改革，日本科学技术行政体制形成了由科技厅、文部省和其他省厅与发展技术有关的部门构成的松散的体系，具有各自为政、互不干涉、灵活、政策针对性强的特征。在政策形成机制中，科技厅、文部省、通产省、农林省、厚生省、交通运输省都占有重要地位，文部省和科技厅主要负责制定支持基础研究的政策，其他各省则各自负责制定支持相关产业技术研发的政策和支援民间研发的政策，其中通产省发挥引领与支持产业创新的作用，成为策划、制定与实施产业技术政策的核心机构。
在迈入知识经济时代之前，特别是就仍处于赶超阶段的日本而言，不但技术、市场的结构比较简单，而且可以参照西方发达国家的产业、行业划分方式。而“分割的多元官僚制”恰恰是一种高度分散的体系，政策的制定权散于各个行政部门和相应的利益集团，且执行地位平等。被划定在明确的产业范围、市场范围内活动的企业与行政部门间权力的纵向分割，实现了高度对接与匹配。这就意味着，以“分割的多元官僚制”为制度基础的“自下而上”松散型政策形成机制实现了与追赶阶段的技术经济范式的高度契合。这种契合与匹配，保证了政策的有效性，支持了日本科技水平的提升，促进了日本经济的发展，日本不仅完成了对欧美发达国家的赶超，还实现了从工业经济向知识经济的迈进。比如，1952年通产省参照美国、联邦德国等西方国家的产业发展情况，对组织结构进行了调整，其中就包括创立“机械信息产业局”，使电子、计算机、汽车和一般机械被置于同一行政部门的管理下。之后，该局又不断调整修改支持机械电子产业发展的法律法规。日本的机械电子产业获得了强有力的行政权力的支撑，其机电一体化、信息一体化与系统化得到较大发展，支持了产业竞争力的提升。
经济活动的多元化、科技的发展，使社会进入了一个快速变化的时代，必须从宏观层面快速决定的科学技术相关政策课题不断增加，而且科学与技术的结合方式与程度越来越复杂、密切，俨然成为一个整体性概念。在2000年CST政策委员会对21世纪社会与科学技术思考恳谈会的报告中，把“科学技术”界定为“科学”、“技术”以及“科学与技术的融合领域”的总称。而且，随着科学与技术关系的复杂化以及消费者偏好、经济价值观的多样化，“企业—产业—市场”的关系也越来越复杂，各省厅与其所管辖的业界团体间紧密而封闭的分立型创新体系不再适合社会发展的需要。这是因为，新产业、新行业跨越了现行产业、行业的分类界限，也因此跨越了现行行政部门的权力界限，甚至引发了个别部门之间的权力之争。虽然松散的决策机制有利于汇集零散信息，了解民间的实际情况，但官僚的视野往往被部门边界所拘囿，而且管理部门的管辖权直接关系到部门利益及官僚个人的切身利益，所以比起国家利益，官僚制定政策时更关心部门利益。日本在“分割的多元官僚制”框架下形成的分散的科技行政体制与知识经济大趋势对跨产业、跨行业、跨组织、跨学科、跨专业间融合创新需求的矛盾，使“自下而上”政策形成机制的绩效发生了逆转。STI政策所暴露出的问题及对科学政策、技术政策与创新政策关系越发密切的共识，使日本政府与社会相关人士开始认识到政策一体化的必要性，成为政策形成机制改革的重要推动力。
（三）强化中央咨询决策机构的指挥部职能：体制改革与政策认知非均衡演化下的解决方案
科技进步及日本经济发展阶段的变化，推动了日本政府对STI政策认知的演化，也使其意识到建立一个统一的、具有权威性的政策形成机制的重要性。但是，“分割的多元官僚制”是日本政治体制权力结构的基本特征，也是日本政治体制的基础制度，对其进行改革绝非易事。而且，“分割的多元官僚制”不仅是政府与民间的信息沟通渠道，也是激励官僚发挥主观能动性的制度安排，这种制度优势也使得日本无法对其实施彻底的改革。“分割的多元官僚制”不仅强调按利益集团划分的民间主体可以通过相关组织与政府内部对应的职能部门保持稳定的信息交换渠道，从而拥有参与政治决策过程的机会，还暗含着利益集团与政府职能部门的利益共同体关系，职能部门在为其所代表利益集团争取权益的同时也会获得潜在的利益。比如，各省厅对本省厅“终身”雇用的官僚依靠独立的人事分配、晋升体制进行管理，而对官僚进行内部评价的重要标准之一就是其所负责部门获得的预算。另外，与官僚具有直接利益关系的是其退休后的再就业，甚至可以说官僚离开官厅到所管辖的民间部门就职是对其贡献的最终报酬。由于省厅的管辖权直接关系到官僚的切身利益，因此官僚有动力维护并扩张管辖范围，努力避免其他省厅侵蚀本省厅的权力。
日本科技行政权力的分配也不例外。如CST的设置就不顺利。由于各省厅官僚担心CST会侵蚀其势力范围，削弱其制定政策的权力，所以当科技厅提出设立CST时遭到了各省的反对。最后，以“人文科学及大学的研究”不在其管辖范围之内，尊重大学研究活动的自由，以及对有关省厅的专管事项不予审议为条件，CST才得以设立。2001年CSTP的成立则是以行政体制改革为前提的。换言之，政策形成机制是嵌套于“分割的多元官僚制”中的，其演化轨迹受到“分割的多元官僚制”的影响与制约。因此，如何减少官僚的抵制，以较低的成本改革政策形成机制，满足新技术经济范式调整与转换背景下知识生产的需求，成了日本政府必须面对的问题。
基于此，日本政府采取了强化中央咨询决策机构领导职能的方案，试图通过对中央咨询决策机构的管辖范围、人员组成、组织结构、可利用政策资源及工具的改革，使中央咨询决策机构成为具有超越各省厅权力的协调机制，以破除“本位主义”，打破条块分割，构建“自上而下”的政策形成机制，实现科学政策与技术政策、科学技术政策与创新政策的融合，为知识经济时代的跨领域创新、融合创新提供制度保障。
二、从“科学技术会议”到“综合科学技术会议”
日本经济技术水平的提升，带来日本在国际格局中的地位改变，世界科技迅猛发展推动了研发活动的快速化、复杂化与巨大化，工业经济向知识经济转型带来了创新方式与竞争方式的改变。科技与社会生活关系日益密切、复杂，在赶超阶段建立的自然科学领域与社会科学、人文科学领域，科学体系与技术体系相互分离，缺乏权威的CST，以及在科技厅与文部省分立下形成的日本科技行政体制，造成日本STI政策缺乏系统性与战略性。分散的政策形成机制，已经影响了日本的经济技术发展。为促进科学与技术以及自然科学与人文、社会科学的融合，实现对科学政策与技术政策的统筹管理，以行政改革为契机，2001年日本政府通过对CST的改组在内阁府设置了CSTP，并通过不断改革来强化其在STI政策领域的主导作用。
（一）成立背景
规则、政策是寓于一定的嵌套结构中的，了解规制、政策源头的关键是找到联系这些规则、政策层次间的路径。日本STI政策在赶超阶段所表现出来的极优绩效，取决于“分割的多元官僚制”所支撑的日本科技行政部门的分业化与领域、专业、产业、行业划分的高度契合与匹配。以行业协会为代表的利益集团与各行政机构设置的审议会，是连接宏观科技政策与微观组织行为的关键桥梁。而审议会能够发挥桥梁作用的条件，是合理分业的行政体制组织结构与技术经济范式的高度匹配，由此可见当技术经济范式进入转型阶段后行政体制改革的重要性与必要性。CSTP的成立正是在日本行政体制改革的大背景下实现的。
以“行政各部”为中心的行政观与行政事务由各省厅分担管理的原则，已不再适应国家目标日趋复杂、内外环境剧烈变化的新时代。以21世纪新行政体系转型为目标，1996年8月日本政府设立了“行政改革会议”，讨论中央省厅改革事宜，提出：把“强化内阁职能”作为改革的一大支柱，以构建“可以通过总览国家行政全局，进行综合性、战略性的政策判断与灵活决策的行政体制”；为了实现内阁及首相对国家行政运营的主导，有必要强化“内阁及首相的辅佐支持体制”。“行政改革会议”提交的最终报告指出，应把“内阁府”设置为有助于发挥内阁官房作为“智库”的综合战略职能，并能以高于各省的权威实施跨省厅的策划，发挥调整综合科学技术政策、经济财政政策的作用。其具体措施之一就是在内阁府中设置CSTP等协商组织。
CSTP是通过对1959年成立的CST进行改组，并继承原科技厅的部分业务而成立的。虽然CST与学术会议及其他咨询机构不同，是具有行政约束力的科学技术咨询审议机构，但由于其权限受到各种制约，只能被认为是日本科技领域最高级别的“准”咨询决策机构。因此，虽然CST积极实施推进资源分配向重点项目倾斜、推动各省厅合作的战略性政策，但很难发挥对科技政策的统筹协调作用。创建一个在国家级层面上统一协调科技政策的机构显得尤为重要。于是，CSTP应运而生。这也是日本政府构建“自上而下”政策形成机制的第一步。
2001年日本政府依据《内阁府设置法》相关条例在内阁府成立了CSTP。CSTP由首相直接负责，讨论议题覆盖科技政策方面的所有问题，在政策形成机制中占有重要地位。该会议在规模、组织、权威和职责上都远远超过了其前身CST，从比各省更高、更宽阔的视野对基本的科技政策进行计划性立案与综合性调整，发挥统筹领导作用。可以说，CSTP是在科技进步所推动的技术经济范式转换的大背景下，作为日本行政改革的一环而诞生的。
（二）人员构成、组织结构与事务局体制
CSTP由会议主席和14名成员组成。会议主席由首相兼任，成员包括内阁官房长官、科学技术政策担当大臣、文部科学大臣、经济产业大臣、财务大臣、总务大臣等六位阁僚及八名来自不同领域的资深专家（四名为专职，每两年任命一次），具体事务由科学技术政策担当大臣负责。截止到2005年4月，CSTP共设置了七个专门调查会，分别讨论基本政策、重点领域推进战略、评价、科技体制改革、生命伦理、宇宙开发利用与知识产权战略等问题。
需要说明的是，为改变CST因事务局设在科技厅而不能对各省厅进行有效协调的弊病，提高科技行政的综合协调能力，根据《综合科学技术会议令》在内阁府设置了为CSTP办理具体事务的事务局。事务局从产官学各界广泛招收人才，最初预定规模为60人，后来逐渐增加，并且不断完善组织结构以提高效率。
（三）职能设置及履行方式
CSTP被定位为“重要政策会议”，同经济财政咨询会议一起被视为首相的智库，被期待发挥统揽科技政策的作用，即利用预算、计划、评价等政策工具在科技政策领域发挥“综合调整”职能。在《第二期科学技术基本计划（2001-2005年）》中明确指出，“CSTP应在首相的领导下，作为促进科技政策实施的指挥部，排除省厅间的纵向分割，开展具有预见性、灵活性的运营活动，并成为自然科学与人文、社会科学相融合的‘产生智慧的场’”。CSTP的主要职能是根据首相等的咨询，对相关事项进行调查审议，在必要的时候也可主动向首相提出建议。具体事项包括：（1）有关振兴科学技术综合计划的基本政策；（2）关于科学技术的预算、人才等资源的分配方针，及振兴科学技术的重要事项；（3）对国家重要研究开发的评价。整体而言，具有战略性、适时性、综合性及自主性等特征。
尽管CSTP每年都在《科学技术预算、人才等资源分配方针（意见）》中明确重点事项，但由于CSTP不是研究机构，因此自身不拥有开展研究的预算，也由于其不是研究经费的分配机构，因此不具有直接分配预算的权力。为了发挥对政策形成的影响及领导作用，CSTP采取了评价各省所编制的预算案，并使评价结果直接影响最终预算案的政策手段。为此，CSTP掌握各省实施政策的情况，对多项内容进行评价，如是否存在由于纵向分割所造成的不必要的重复问题，实施政策内容是否与资源分配方针一致，事前评价等经过充分讨论的内容是否在预算案中得到了反映，并把评价结果向财务省进行说明，从而影响最终预算案。
随着业务的开展，CSTP的评价范围不断扩大。而且，为了进一步调整、评价各省实施的科技政策，发挥领导作用，并实现对重要政策研究开发活动投资的分配倾斜，CSTP从2003年度开始对预算编制给予优先顺序的评价。CSTP每年都事先制定下一预算年度的资源分配方针，并根据该方针对各省制定的预算要求做出评价，然后把S、A、B、C四个级别的评价结果提交给财务省，使其在最终预算案中得到反映。另外，CSTP还制定了《关于国家研究开发评价大纲方针》，据此对国家重要研究开发项目进行评价。
（四）强化领导职能
CSTP成立后，CST存在的一些问题得到了改进，但日本产业界依然认为CSTP未能充分发挥统揽STI政策的作用。2004年5月召开的第37次综合科学技术会议通过的《依据〈第二期科学技术基本计划（2001-2005年）〉的科学技术政策的推进情况》也对CSTP未能很好地发挥科技政策指挥部作用进行了反省。因此，在《第三期科学技术基本计划（2006-2010年）》（以下简称《第三期基本计划》）中进一步强调了强化CSTP的领导功能，以提高政府支持科技研发的效用和效率，清除制度和运用上的障碍。
1.完善预算管理
CSTP推进科技战略有重点、有步骤地开展，着力推动重要研究开发。为推进成果向社会广泛回馈，CSTP作为指挥部，在实施PDCA循环提升政策质量的同时，进一步充实强化科技预算的“向未来投资”。2007年后，为进一步推进向战略性重点科技项目分配资源，实现“选择与集中”，CSTP调整了与科技预算分配相关的一些措施：实施“整理、汇总独立行政法人、国立大学法人等所了解的科技活动情况与意见”；通过建立“政府研究开发数据库”，解决研究费用分配的不合理、重复及过度集中问题；通过实施“科技协作政策群”制度，消除省厅纵向分割造成的危害，强化合作等。此后，为促进各省厅合作与体制改革的一体化，在编制预算前实施政策诱导，CSTP还引入了行动计划环节。
2.建立跨省厅型政策形成机制
为了发挥综合调整职能、推进完成重要政策课题战略，CSTP把科学技术振兴费作为推动跨省厅型政策的工具。另外，为了完成国家、社会的重要课题，作为连接各省厅纵向分割的政策措施的办法，CSTP制定了“科技协作政策群”制度（2005-2009年度）。该制度为清除各省厅重复的政策措施，强化各省厅协作，在设置工作组与协作机制的同时，以整体发展蓝图为依据，发现可能被忽视的重要课题（补充课题），灵活使用科学技术振兴费，推进研究开发的整体发展。
3.创立新制度
为了发挥主导作用，CSTP创立了世界顶级研究基地项目（WPI）、先进融合领域创新生成制度，另外还设立了由其主导的尖端研究开发支援项目（以下简称“FIRST”）（2009-2014年度），CSTP独立选定核心研究者与研究课题，对30个项目开发计划提供总额达1000亿日元的支持。这是首次完全由CSTP主导的项目，从制度设计到课题征集、遴选、预算分配到评价完全由其负责实施。被选定的项目不是依据各省厅管辖的领域，而是以研究者为核心，具有跨领域、多样性、灵活性的特点。另外，CSTP对研究费实现了基金化管理，并引入了负责支持研究的新制度。
4.调整制定政策基本方针的依据
为促进科技成果回报社会，《第四期科学技术基本计划（2011-2015年）》（以下简称《第四期基本计划》）改变了《第三期基本计划》依据领域划分确定重点项目的办法，实施课题对应型研究。即首先确定国家必须解决的课题，然后以解决课题为目标，制定从促进研究开发到灵活应用开发成果的一体化综合促进政策。《第四期基本计划》中还明确指出了CSTP应重视“科技创新”，实施以科技为中心、关注科技成果实用化的政策措施。
综上，CSTP作为“特定综合调整机构”，从按照科技预算的优先顺序“调整预算”和通过制定科学技术基本计划实施“计划调整”两个方面，来实现“综合调整”的目标。尽管“调整职能”受到各方面的制约，但从行政资源的“选择与集中”的实效性来考虑，在作为“特定综合调整机构”的制度化建设方面，CSTP还是迈出了重要的一步。
三、从“综合科学技术会议”到“综合科学技术创新会议”
2012年12月安倍首相在发表施政方针演讲时，提出要把日本建设成为“世界最适宜创新国家”，而CSTP就是建设“世界最适宜创新国家”的指挥部，因此要强化其统揽创新政策的职能，这需要进行彻底改革并制定具体措施，使其在权限与预算方面发挥迄今未曾有过的强大推动力。2013年6月制定的《日本再兴战略》再次强调应“强化CSTP的指挥部作用，破除省厅间的纵向分割，在战略性领域实施政策资源的集中投入”。为进一步强化CSTP主导STI政策的作用，2014年日本政府把CSTP改组为CSTI。
安倍内阁之所以能够大幅度提升CSTP在政策形成机制中的权力，除了受创新方法论网络化不断加深的认知影响，还享受了“1955年体制”崩溃后官僚制地位相对降低及日本长期以来特别是民主党所推进的政策形成过程中“政治主导”改革的成果。可以说，中央咨询决策机构作为指挥部的职能强化的实现，是政治家与官僚博弈下政策体制从“官僚主导”向“政治主导”转变过程中以“内阁主导”为前提的，日本政府为适应科技进步所引致的技术经济范式调整与转型，改革政策形成机制的结果。
（一）政策认知：科学技术政策与创新政策一体化
2013年6月，为集中发挥创新潜力解决安倍内阁所面临的最紧迫课题——经济复兴，日本政府制定了《科学技术创新综合战略》（以下简称《综合战略》）。《综合战略》明确提出了“科学技术创新立国”的方针，从而明确了科学技术政策与创新政策的一体化改革方向。
“创新”一词出现在内阁决定等文件中是《第三期基本计划》以后的事情。在许多文件中“创新”被定义为，不仅具有经济价值，也包含社会价值、知识、文化价值的创造、创新。“创新25”中是这样定义“创新”的：“创新并不仅仅拘泥于技术创新，还包括可以孕育、产生新价值的，引起社会巨大变化的与现在完全不同的新的思维方式、解决问题的框架。”在《第四期基本计划》中，“科学技术创新”被定义为：“以科学的发现、发明等的新知识为基础所创造的知识、文化价值，并通过发展这些知识实现的与创新相关联的经济的、社会的公共价值的创造。”“STI政策”被定位为“不仅局限于自然科学，而且要把视野扩展到人文科学与社会科学，包括科学技术政策的与创新政策相关的广泛对象，并作为一个整体推进”，并把推进科学、技术与创新的一体化作为今后科技政策的基本方针之一。近年还出现了特别强调“创新”创造经济价值这一侧面的倾向。《综合战略》指出：“科技创新本身承担着实现各种目标的重任，包括对人类进步做贡献、开拓最尖端的‘智慧’的领域、影响经济增长、提升国民生活的便利性和水平等，但在当今日本最紧迫的课题是经济复兴的情况下，应集中发挥科技创新潜力的作用，打破这一困局。”
从上述定义可以发现，虽然创新并不全部源于科学技术，科学技术也不一定都会产生创新，但科学技术已经成为创新的重要基础，科学技术与创新之间的网络化知识生产方式已使科学技术与创新的相互关联方式呈现出前所未有的复杂多样性，而科学技术与创新之间的一体化网络关系已成为一种共识被社会所接受。可见，科学技术政策已不再局限于支持科学技术活动的政策，还应包括重视创新、科学技术与社会、公共关系的政策。科学技术政策与创新政策的一体化是由知识经济时代的知识生产方式所决定的。
（二）制度准备：安倍第二次组阁后强化CSTP领导职能的“三支箭”
为强化CSTP在科技创新领域的指挥部职能，实现科学技术政策与创新政策的一体化，安倍内阁依据《日本再兴战略》与《综合战略》推出了被称为“强化领导职能三支箭”的措施，具体包括：设置“科学技术创新预算战略会议”（以下简称“预算战略会议”），建立“科学技术重要政策行动计划”制度；设立跨越省厅及学科、产业领域边界的横向联合型项目“战略创新性创造项目”（以下简称“SIP”）；设立支持具有高风险高影响的研究开发的“创新性研究开发推进项目”（以下简称“ImPACT”）。
第一，主导科技预算编制，实现预算分配的重点化。
CSTP要在政府的整体科技预算编制中发挥主导作用，必须确立以《科学技术基本计划》《综合战略》为依据的政策与预算直接挂钩的PDCA循环，并通过采取相关措施，主导相关省厅的政策制定。为强化CSTP在编制预算方面的主导权，基于过去的经验与教训，日本修改了编制科技相关预算的程序，设立了“预算战略会议”。预算战略会议是依据《综合战略》，围绕政府的整体科技相关预算，针对创新预算的重点化及各省厅所采取的政策措施，为了确保相关省厅的协作而实施必要的调整。预算战略会议以科学技术政策担当大臣为议长，由相关省厅干部构成。自编制2014年度预算案起，从各省厅讨论编制预算案阶段，预算战略会议就开始介入，以消除政策的重复，促进各省厅间的合作，保证预算分配向重点项目倾斜。
第二，设立SIP项目。
为发挥CSTP的指挥部职能，实现科技创新，决定设立SIP项目。SIP是跨越省厅和领域，通过促进从基础研究到投入生产的横向合作项目的研究开发，实现科技创新而设立的国家重点项目，具有以下特征：（1）由CSTP选定，为社会不可缺少，关系日本经济、产业竞争力的重要课题；（2）跨省厅、领域的政策措施；（3）对从基础研究到投入生产的研究开发实施连续性支持；（4）灵活应用规制、制度、特区、政府采购，并有意识地建立国际标准；（5）有利于企业战略性应用研究成果的知识产权体制。
安倍内阁期待通过SIP项目的实施，提升研究推动力，建立核心创新模式，解决社会课题，创出新市场与就业，强化产业竞争力，为日本经济的复兴做贡献。实施SIP的费用由“科学技术创新创造推进费”（以下简称“推进费”）提供，CSTP决定各课题的额度。2014年度、2015年度内阁府在预算中各安排了500亿日元的推进费。SIP没有设定特定的实施时间，一般预定为五年，依据每年度的评价灵活分配预算。
第三，设立ImPACT项目。
设立ImPACT项目是为了使尖端研究开发成果推动产业、社会变革，通过汇聚研究开发的设计管理能力与高水平研究开发能力，强有力地推进创新性研究开发。ImPACT项目被定位为“为实现良性循环的经济对策”的具体措施。ImPACT项目以支持虽然达成目标较困难而且成功率低，但成功后能够为产业、社会带来巨大变革的科技创新为目标，推进能够产生革命性新技术的相关研究开发项目，是替代FIRST项目，支持具有高风险、高影响项目等非连续创新的新政策体制。
ImPACT以促进敢于冒险的挑战意识改革，并作为创新系统改革的先行者，加速实现“世界最适宜创新国家”为目标，推进高风险、高影响的研究开发，期待日本高水平的研究开发能力转化为促进经济成长与产生新产业的动力。ImPACT是参考在高风险研究领域获得里程碑式成果的美国国防高等研究计划局（DARPA）体系设计的，导入了项目管理（PM）制。其最大的特征，是大胆地赋予：PM自主权。研发资金由国立研究开发法人科学技术振兴机构设立的“革命性新技术研究开发基金”提供，按照推进会议决定的运用方针执行，该基金的设置期限为2030年。值得一提的是，为了设立基金，日本还对《科学技术振兴机构法》进行了修改。
经过上述改革，CSTP的权力范围已不再局限于科学技术政策领域，而是扩展到了更为广泛的创新范畴。改革为科学技术政策与创新政策的一体化提供了制度准备，推进了科学技术政策与创新政策的一体化进程。
（三）综合科学技术创新会议：科学技术政策与创新政策一体化推进体制
为了强有力地推进科技创新立国的国家战略，有必要构建以CSTP为指挥部的政策一体化推进体制。为此，2014年5月，CSTP被改组为CSTI（参见图1）。日本政府试图通过这一改组，进一步强化CSTI统揽科技创新的作用，进而推动创新活动的开展，实现科学技术创新立国的目标。
CSTI是在首相、科学技术创新政策担当大臣的领导下，为了大力推进实施科技政策，从高于各省的立场，以设计、制定与统筹调整具有综合性、基础性的STI政策为目的，在内阁府设置的“重要政策会议”。与CSTP相比，CSTI除了“振兴科学技术”，还增加了对“为通过研究开发成果的实用化实现创新而综合完善环境”相关重要事宜的调查审议事务。其次，为了强化领导职能，把“基本计划的制定与促进相关事务”及“科技相关行政机构经费预算方针调整事务”的管辖权从文部科学省移交到内阁府。另外，还把资深专家型议员的任期由两年延长至三年。
CSTI的领导职能主要包括：推进科技振兴与创新政策的一体化，发挥总体把控与横向连接的功能；通过强化统揽职能，建立预算战略会议，灵活运用SIP、ImPACT等国家重点项目制度引导各省厅跨越部门边界实施政策；通过与其他具有指挥部功能的机构合作，破除各省厅间的条块分割，强化产官学合作，加快实现从“基础”到“出口”（投入生产）的创新。为发挥上述职能，CSTI需要加强以下几个方面的建设：
（1）充分利用预算战略会议、SIP项目、ImPACT项目等政策手段，实施具有预见性、灵活性、跨省厅的政策引导；
（2）依据《第五期科学技术基本计划（2016-2020年）》（以下简称《第五期基本计划》）讨论如何提升PDCA循环的效果；
（3）加强与其他决策主导机构的协作；
（4）强化事务局的功能。
《第五期基本计划》是CSTI改组后制定的第一个基本计划，提出了日本要在全球率先实现“超智能社会”（Society 5.0）的目标，明确了日本社会发展的方向。“Society 5.0”是在德国提出的“工业4.0”所强调的为强化产业竞争力进行产业层面变革的基础上，增加了为解决经济、社会层面问题进行变革的概念。
从历史演进的视角看，人类社会发展已经经历了与自然共存的狩猎阶段“Society 1.0”、组织化演进过程中国家形成的农耕阶段“Society 2.0”、掌握动力后实现大量生产的工业阶段“Society 3.0”和无形资产与网络相结合产生附加值的信息阶段“Society 4.0”，因此，可以把现在人类迈向的“超智能社会”称为“Society 5.0”。
《综合战略2016》进一步对“Society 5.0”的概念进行了诠释。所谓“Society 5.0”，就是通过充分利用信息通讯技术实现虚拟空间与真实空间的高度融合，通过消除地区、年龄、性别、语言的差别，通过充分提供产品与服务，满足多样的需求与潜在的需要，在解决社会课题的同时实现经济发展，使人们过上舒适且充满活力的高质量生活，是以人为中心的社会。
推进与深化“Society 5.0”对科技创新发挥先导性作用充满了期待，也对科学技术与创新的融合提出了更高的要求。要实现“Society 5.0”，需要通过网络把各种各样的“事物”连接起来，甚至还需要连接与协调多种不同系统。这不可能一蹴而就。为此，可以首先推进对《综合战略2015》所决定的11个系统的开发，并在这一过程中阶段性地推进各系统的连接与协调。为此，需要产业界、学术界与政府间的互动合作，在国民的共同参与下为共同的目标而努力。同时，还需要激发出青年研究者、风险企业等的挑战精神，把研究成果转化为社会生产力。
CSTI应总览全局，统筹各种各样的举措，使各相关机构共同了解国家发展的方向、价值观与战略，明确各自应发挥的作用，推进相关省厅、产业界、学术界实现一体化的举措。特别是应加强与其他决策主导机构及日本学术会议的合作，并获得相关省厅、政府智库、相关人员的支持，强化必要的体制，努力推进国家作为重点的项目及有必要跨越省厅的项目的实施。总之，要实现“Society 5.0”，CSTI作为日本STI政策全国性指挥部的作用将越发重要。而推进“Society 5.0”实现的过程，也会促进科技进步与创新的一体化进程。
四、启示
研究日本政府完善STI政策形成机制的路径选择、制度安排与具体实践，对完善中国科技体制改革具有启示意义。
第一，机制建设。重视构建科技政策与创新政策一体化推进体制，以及政府与社会沟通的互动机制。工业化社会向知识社会转化的过程中技术创新特性已发生改变，科学、技术与创新的融合发展已成为一种趋势。日本通过加强中央咨询决策机构的统揽职能来完善STI政策形成机制，正是基于日本原有的政策形成机制所具有的政府与民间的信息沟通优势，及存在的决策分散、缺乏协调性的不足，为满足科学、技术与创新的融合发展趋势而做出的选择。而中国不仅科技政策与创新政策间缺乏统筹，而且在政策制定机制中缺乏有效汇集信息、了解民间实际情况的有效沟通渠道，因此在进行科技体制改革过程中既要重视强化国家层面的统筹协调机制的建设，又要重视各级政府、部门与民间互动机制的建设。
第二，政策内容。要制定既兼顾维持学术自由与促进科技服务于社会，又兼顾支持科技人员在专业领域内的细化、深化研究与跨领域跨学科研究的科技创新政策。随着科技水平的提升，科技研究不仅更为细化与深化，还表现出了跨学科、跨专业的融合趋向。因此，在关注现代科学不断向专业化发展的同时，也需要关注其不断融合的演化趋势。如何支持科学技术研究人员和组织在不断深耕其研究领域的同时，从宏观层面把控科学技术发展的全局，通过促进科学技术研究人员和组织间正式的、非正式的交流、合作，实现跨领域、跨组织的研究融合，对创新具有重要的意义。而日本强化中央咨询决策机构领导职能的目的，就是弥补传统政策形成机制的短板，在维持学术自由、加强对基础研究支持的同时，激励融合研究，促进科技研究对社会的回报。
第三，改革方式。要理解改革是保持科技体制生命力的有效手段，认识改革的渐进性与持续性。日本政府通过强化中央咨询决策机构的领导职能，构建与原有的“自下而上”政策形成机制形成有效衔接的“自上而下”政策形成机制，在弥补“自下而上”政策形成机制的决策分散、缺乏协调性不足的同时，保持了该政策形成机制有利于信息沟通与调动官僚主观能动性的优势。
日本的案例说明，制度的存续并不是通过“停滞”或静止不动实现的，更准确地说是通过它们自身对外界政治、市场以及社会环境变动的适应性调整与再磋商实现的。换言之，当制度受到外部冲击时，嵌套于制度中的各个子制度的重组与改革是保持制度连续性的关键。另外，日本政府对中央咨询决策机构领导职能的强化并不是一蹴而就，而是逐渐加强的。中央咨询决策机构改革的渐进性，除了受到“分割的多元官僚制”的制约外，还受到政府对科学与技术、科学技术与创新、创新与经济发展关系的认识，及对科学技术政策概念的理解等认知的有限理性的影响。科技体制改革是一项兼具渐进性与长期性的工程。
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