【专家观点】于川信：推动军民融合深度发展的战略部署
推动军民融合深度发展的战略部署
于川信
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，站在国家安全与发展战略全局的高度，明确提出了经济建设和国防建设融合发展。这是推动军民融合深度发展的战略部署，完成这一重大的历史性任务，需要我们深刻领会和认真贯彻《建议》提出的要求，按照“创新、协调、绿色、开放和共享”的发展理念，科学实施，扎实推进。
把握内涵
落实《建议》，首要的是准确把握军民融合深度发展本质内涵，其内涵主要体现在军民双方在相关基础建设、力量布局、资源利用、系统管理、安全监控等过程中，通过在人力、物力、财力和制度、标准、条件等方面的一体实施，最大限度地实现资源优化配置和成果互惠互利。在此基础上，理解军民融合深度发展就有了基本的前提条件和遵循，这是一个紧密衔接、不断递进的发展过程。主要体现在更高层次、更广范围、更深程度、更多形式上实现全局性规划、多领域统筹、全要素整合、高效益发展，最大程度实现国家安全与发展的高度统一。这是对军民融合立体化、全维度的展现，既反映出了军民融合的重大环节，又涵盖了运行中涉及的相关条件，同时又体现了军民双方的一体实施和双向性运行。可以从三个方面予以把握。一是战略全局性。军民融合是国家战略，是实现富国与强军相统一的战略，就是要从国家安全和发展战略全局的高度，对国防建设和经济建设实行统一领导管理，使军地形成一盘棋，全面提升建设的整体效益。二是系统集成性。军民融合深度发展，是要将军地两大领域融为一个有机整体。所以，对军民融合的领导管理必然要选择系统科学方法，将各层面、各领域、各要素都纳入集约统筹管理。三是内容拓展性。军民融合将由最初的科研生产、军队保障、人才培养、国防动员等重点领域，拓展到《建议》明确的海洋、太空、网络空间等更为宽广的新兴领域。
功能引领
《建议》明确提出健全军民融合深度发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系，打造一批军民融合创新示范区。而首要问题就是需要进行准确的功能定位，按照功能确定各领域、各系统以及各部门的职能，再依据职能确立组织构架。当前，应着重突出三个功能。
一是统筹决策功能。就是着眼国家经济社会发展的全局，能够实现对经济建设和国防建设进行统筹决策的作用。军民融合深度发展的战略性和全局性，要妥善处理国家安全与发展、经济建设与国防建设、计划与市场等重大关系，这就必然要求军民融合深度发展体系应具备高效的统筹决策功能，能够超越军地各系统、各部门、各领域，将军队、政府、社会三方纳入到统一的顶层决策之中，统筹制定军民融合重大方针政策和发展战略。
二是管理协调功能。就是要站在公正的立场上，能够实现对军地双方、各领域之间、各系统内部统一管理和协调的作用。军民融合深度发展不仅涉及政治、经济、科技和军事等领域，而且关系到制度、标准和条件等多个体系;不仅涵盖国家和各省(自治区、直辖市)等各个层次，而且涉及军队地方、政府与企业。要求各个管理主体应具备管理协调功能，妥善平衡军地利益，妥善处理各种关系，将各领域、各层次进行有机融合，形成一个能够良性发展、运行高效的有机整体。
三是支撑保障功能。就是打造规范良好的发展环境，能够实现对金融支持、信息沟通、技术转化等支撑保障作用。从目前推动军民融合的实践看，对军民融合重要领域和重要环节的支撑保障已经成为制约军民融合深度发展的瓶颈。因此，各种服务保障、第三方介入等相应的平台建设，应能够体现紧紧围绕军民融合深度发展的急需，着眼能够扎实解决现实问题。
全局谋划
《建议》明确要形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，当前应着重抓好三个方面。
一是建立能够体现全局谋划的宏观领导决策机构。实现领导决策，需要有一个与之相适应的领导机构，这个机构既要能体现站在国家经济社会发展的全局，实现军民融合顶层统筹决策功能，又能体现在区域层面，对经济建设和国防建设进行统筹领导，从而形成上下联动，一体运行，协调各方，实现对军地两大领域有关军民融合事项的统一领导决策。例如美国国家安全委员会是国家安全问题的最高决策及咨询机构，也是统合军政两大系统的重要平台。
二是建立能够体现全局谋划的管理执行机构。将军民融合统筹决策落到实处，需要建立与管理决策功能相匹配的管理执行机构，其由各个层面、不同领域构成的军民融合管理体系，既要能实现从顶层管理，全局协调，又要能实现中层管控，区域协调;既要能涵盖全要素、多领域，又要能兼顾重大项目，从而在机构的构建上能保障决策的有效实施。我国军民融合管理协调机构的建立，可结合目前装备科研生产、人才培养、军队保障、国防动员等协调机构，在进一步完善的同时，构建海洋、太空、网络空间等新兴领域军民融合管理执行机构，负责各相关领域军民融合的管理协调。
三是建立能够体现全局谋划的服务保障平台。推动经济建设和国防建设融合发展，完善支撑保障功能是一项重要的基础性工作，这是确保融合过程中破解瓶颈、打造良好融合环境、调动军地双方积极性的重要手段，因此，应根据需要搭建各类的服务保障平台。如资金支持平台，不仅要充分发挥政府资金对军民融合发展引导和推动作用，也要发挥民间资本的作用，同时还要引进风险投资等。如技术转化平台。应建立军地双方技术能够实现双向顺利转化、对接畅通，真正起到技术转化的桥梁作用。如信息服务平台。适时将军地双方需求分级分类发布，并完善军地之间深度交流对话机制，打破信息不对称的局面。
制度保障
习近平主席指出要提高军民融合发展法治水平，这就需要我们从制度保障上抓好落实。当前应着重抓好三项工作。
一是制定军民融合顶层法规。军民融合作为国家战略，需要站在国家经济社会发展的全局进行统筹规划、协调管理，必须有顶层法规予以保障。根据目前军民融合实践中暴露出的一些实际矛盾和现实问题，结合法规制定的延时性特点，当前应尽快出台军民融合深度发展指导性意见，作为中短期内指导军民融合的纲领性文件，规范和引导军地军民融合深度发展。然后按照分步推进的思路，逐步将意见中的成熟内容固化为有关法律规范的条款。同时，适时展开军民融合基本法律研究论证，加快出台如“军民融合法”等顶层法规。
二是梳理和修订相关法规。当前，我国军民融合法规体系除缺少顶层法规外，其针对军民融合的专门性法规还尤为缺乏，即便近年来也相继颁布了一些法规规范，但能够体现军民融合本质特征、反映军民融合发展全局的法规还基本处于空白，有些相关领域出台的一些法规规范，还存在很大的局限性和难操作性，实践运行过程中上下不够衔接、左右不够协调、操作运用执行困难等问题还较为突出，特别是与军民融合深度发展紧密相关的，诸如市场竞争、准入制度、风险投资、利益补偿等相关法规制度都还没有出台。因此，应从健全和完善我国军民融合深度发展法规制度体系出发，进行系统设计，拿出法规体系构建的路线图，在此基础上，全面梳理，修订和完善。
三是优化立法方式。军民融合法规体系建设，不仅涉及国家、军队和地方政府等诸多部门，还关系各个领域、各行业，既涉及到具体任务，又关系到基础性建设。因此，构建系统完善的法规体系，会面临许多困难。应结合我国军民融合深度发展的实际，做到既要着眼当前急需，又能面向未来融合范围的不断扩大、领域的不断拓展;既要做到先从整体再向局部延伸，又要能够相互衔接，做到法规体系纵向没断代，横向无空白，从而实现法规规范横向到边、纵向到底。
国际视野
一是着眼军事力量建设为经济走出去提供安全保障。近年来，我军事力量通过国际维和、远海护航、联合反恐、人道主义救援等非战争军事行动，对提升国际声望，赢得国际支持，为经济走出去提供相应的保障起到了积极的作用，但我们还必须加紧打造能够有效维护国家安全与发展的军民融合平台，充分发挥和利用现有地方和海外各种力量，实现紧密融合，为与国家地位相称的力量建设打下基础。
二是着眼经济建设为军事力量走出去提供重要支撑。我国军事力量随着海外非战争军事行动的不断增多，对于及时可靠的后务补给、装备维护等要求会日趋强烈。因此，应走开军民融合深度发展的路子，充分发挥我国民间企业海上运输力量，以及在相关国家从事港口、码头、铁路等基础建设和矿产、油汽等资源开发的大中型企业为我国军事力量走出去提供相应保障。同时，逐步与相关国家建立起机制性的勤务保障，扩大为我军事力量走出去的勤务保障条件和渠道。
三是加强国际技术合作为我经济和国防建设提供有利条件。加强国际交流与合作，已经成为世界一些主要国家发展的重要途径。在这方面我国也有了一些实践，2014年，中俄开始以伊尔-96为基础共同研制远程宽体客机，中巴共同研制了“枭龙”战机等为国际技术合作提供了宝贵的经验，应进一步扩大与发达国家军队之间、企业之间的紧密合作，实现双方或多方的互惠互利。
（来源：学习时报，作者：于川信，军事科学院军民融合研究中心秘书长、军事科学院军队建设研究部国防综合研究室主任）
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