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12月14日下午，由中国财政杂志社举办的“贯彻落实全面实施预算绩效管理意见座谈会”在北京成功召开。财政部预算司副司长郝磊、预算评审中心副主任宋文玉、财政部预算司绩效管理处处长郑涌参加会议并做主题发言。中国财政科学研究院副院长白景明等9位绩效管理方面的知名专家与北京、河北等地方财政部门代表齐聚一堂，就如何加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，如何提高财政资源配置效率和使用效益开展了一场理论与实践相结合的深入探讨。

中国财政杂志社社长刘新安、副总编辑秦中艮出席座谈会并致辞，中国财政杂志社副社长方向阳主持会议。与会嘉宾畅所欲言，气氛热烈，成果丰富。现撷取部分嘉宾的精彩发言，以飨读者。

郝磊 副司长

财政部预算司

早在2003年，党的十六届三中全会就提出要建立预算绩效评价体系，这些年在中央财政的推动下，地方也进行了大量的探索，成效明显。一是实现了绩效管理的关口前移，基本实现了绩效目标的全覆盖。二是扩大绩效监控范围，初步实现了部门的全覆盖。三是落实部门主体责任，推动绩效自评的全覆盖。四是建立重点绩效评价常态机制，促进提高财政支出绩效。五是强化社会监督，加大绩效信息公开。六是全面实施了扶贫项目的资金绩效管理。今年9月份，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，这也标志着全面实施以结果为导向的绩效管理模式正式确立，对于预算绩效管理具有里程碑式的意义。

目前存在的问题有：一是绩效的理念还没有牢固树立。二是预算绩效管理的广度和深度还不够。三是绩效约束的作用还没有充分发挥。四是绩效管理的方式方法和技术手段还需提高。

下一步工作思路是：首先，要制定贯彻落实的方案。积极督促各部门、各地方按照中央文件的要求抓紧制定有针对性、可操作的落实方案。第二，预算编制环节要进一步突出绩效导向。从编制2019年预算开始就要前移绩效关口，从源头上提高预算决策的科学性和精准性。对新出台重大政策项目要结合预算评审、项目审批进行事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必要条件，防止拍脑袋决策。第三，预算执行环节要加强绩效监控。按照谁支出谁负责的原则，组织部门和资金使用单位对绩效目标的实现程度和预算执行进度实行双监控，发现问题及时纠正。第四，做好绩效评价，并强化结果的刚性约束。预算执行结束后，要开展项目的绩效自评，建立重点绩效评价的常态化机制，创新评价方法，提高评价质量，健全绩效评价结果反馈和问题整改制度，建立绩效评价结果与预算安排、政策调整的挂钩机制。第五，推动绩效信息公开。这是倒逼部门和预算单位提高资金绩效的有效手段，也是建设人民满意的服务型政府的重要举措。下一步，要推动政策和项目绩效目标、绩效自评和重点绩效评价结果等信息随从于决算报送全国人大。同时，推进绩效信息向社会公开，探索建立部门和单位的预算整体绩效报告制度，提高预算绩效信息的透明度。第六，完善内部工作机制。中央部门和地方财政系统要加强工作力量，同时管理人员明确职责分工，加强财务与业务、绩效与预算之间的协调配合。第七，完善制度和指标体系。现在财政部按照可比可测、动态完善、共建共享的思路，组织建立绩效指标体系，在此基础上开发适应预算绩效指标体系应用要求的预算绩效信息系统，逐步实现智能检索，大数据分析、开放共享的功能！

宋文玉 副主任

财政部预算评审中心

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》专门针对预算管理以中央文件发文，在党的历史上还是第一次。三点体会：一是要提高站位。财政系统内部首先要提高认识，以做好预算绩效管理为抓手，推进政府履职和国家治理能力现代化。二是要理清思路。首先，预算与绩效管理必须要一体化，把绩效理念深度融入预算管理工作中，解决“两张皮”的问题；第二，要明确责任，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，要推动其担负起相应职责，从“要我有绩效”转变为“我要有绩效”；第三，要把握重点，财政部门着重加强对政府预算绩效、部门和单位的整体绩效以及重点政策项目的绩效管理，重点关注重大政策、项目事前评估。三是要夯实基础。包括改革现行预算管理基础制度，建立以绩效为导向的预算管理体系；合理界定部门预算基本支出和项目支出划分标准，按照部门履职—业务活动—一级项目—二级项目理顺项目支出；修订相关绩效管理文件和制度，规范绩效目标设定、绩效执行监控和绩效评价工作内容、流程、方法和标准等。评审中心将学习贯彻《意见》要求，进一步整合预算评审业务工作，配合预算司做好项目支出预算评审和绩效目标审核、重大项目清理评估、重点项目政策和部门整体支出绩效评价，将全面实施预算绩效管理落到实处。

白景明 副院长

中国财政科学研究院

34号文发布及时，内容全面，其中提出“全方位、全过程、全覆盖”是一个重大突破。我认为，“约束有力，标准科学”是绩效管理的核心，“约束有力”建立在“标准科学”的基础上。具体谈两个问题：一是关于支出政策绩效目标的评价。支出政策置于预算绩效管理的最前端，是深化预算绩效管理的一个难题。要从支出规模、方向、标准、时序安排等四个维度评价支出政策。要注重微观项目的绩效评价，更要注重宏观的绩效评价。二是关于整体评价。只有做整体评价，才能真正反映公共产品的成本效益，但我们现在做的多是项目评价，也涉及基本支出性质。做整体评价应注意：要在对部门进行分类的基础上进行整体评价，部门整体评价应计算出投入-产出，但目前难点在于公共产品的定价。

于安 教授

清华大学公共管理学院

34号文件是关于政府管理全面改革的重要文件，不限于财政管理领域。为贯彻实施《意见》提供可靠的制度支撑，应当考虑以下两方面的工作：一是进行配套制度的确立，并修订相关法律法规。其中涉及政府组织、行政程序、行政监督和政府预算等方面的立法；二是形成成本效益分析的定义、方法和分领域指标。对绩效目标和绩效指标等预算绩效管理关键词做出明确定义。

李燕 教授

中央财经大学财政税务学院

我国全面实施预算绩效管理是在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下应运而生的，应放深化预算改革的大系统中谋篇布局。全面预算绩效管理的内容涵盖的点多，辐射的面广，涉及多元主体，相关主体虽目标一致，但职责任务不同，在预算绩效管理的实施中还可能会遇到与现有职责的重复叠加。因此，应考虑构建一个共同治理架构，就是要将这些相关主体之间的关系，整合于一个彼此衔接、相互协调、权责明确、激励兼容的框架之下，从机制、制度设计上实现既有利于提升预算资源的有效使用，又能减少实施绩效管理中增加的不必要的成本费用。另外，区别于企业绩效，政府预算绩效目标具有多元化、多维度的特点，涉及到政治、经济、社会、生态、可持续发展目标，宏观、微观目标，短期、长期目标等方方面面，因此，在确定绩效目标时应尽量避免目标设置的顾此失彼、避实就虚以及目标之间彼此冲突等，在具体实施过程中要特别注意绩效目标指标及标准的科学设计和动态调整。

刘怡 教授

北京大学经济学院财政学系

能把预算方面的文件推到中央发文的高度，是史无前例的。重点说一下“完善全覆盖预算绩效管理”的问题，一般来说，预算绩效多指支出，而谈到完善全覆盖预算绩效管理体系，就不仅是指支出的问题，而是涵盖所有预算，这一点非常重要，高度是有的，关键是怎么分行业、分领域、分部门落实。从中央部门和省级层面来说，特别要树立牢固的“预算是必须要遵从”的意识，努力做到“没有预算就不能支出”。

刘旭涛 教授

中央党校（国家行政学院）

公共管理教研部

在贯彻落实34号文的过程中，以下几个方面内容值得关注：一是应按照文件要求，应赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，注重结果导向。目前的行政体制在资金使用方面存在许多不合理的条条框框，严重影响各单位干事创业的主动性和积极性。二是预算管理部门应与其他绩效管理参与者，包括人大、审计、组织人事、相关社会组织等部门，建立起有效的联动和责任分工机制，同时加大绩效信息的公开力度，预算绩效管理绝不仅仅是预算管理部门一家的事情，而应该是一种多层次、多元化的评估主体参与格局。三是应进一步加强顶层设计，在管理和评估的体制机制方面加强预算绩效管理制度与现有的政府行政绩效管理制度的融合，应做到体系共建、标准统一、信息共享、协同作战，避免重复考核评价。四是各预算单位的规划部门与财务管理部门应当归并设置或加强沟通协作，提升各单位使命愿景与与预算安排之间的关联度，避免出现各单位规划目标与资金使用“两张皮”。五是应通过增加人员编制、引导社会力量等多种手段，推动各类评估机构建设，提升评估人员的业务素质，提高全面实施预算绩效管理的工作水平。

王泽彩 研究员

中国财政科学研究院

就如何贯彻落实两个文件，提六点建议：一是强化预算绩效管理队伍建设。借本轮机构之机，各级政府和各预算部门、单位要强化预算绩效管理队伍建设，理顺部门职责和层级政府职责边界，为更好地落实“全覆盖、全过程、全方位”预算绩效管理制度体系提供人员和组织保障。二是强化预算绩效管理法制建设。尽快出台《预算法实施条例》，将《全面实施预算绩效管理的意见》细化到预算管理之中，使制度建设、标准建设、挂钩办法、问责机制等做到有法可依。三是强化中长期规划等顶层制度设计。抓紧组织制定2019-2025年预算绩效管理工作规划，特别是把修订预算绩效共性和个性指标体系、绩效评价操作规程等纳入近期工作安排，狠抓整体性、整体性、统一性和规范性的制度安排。四是强化“标准”的标准建设。绩效目标和绩效指标构建一定要挺在各项制建设的前面，将指标体系分行业、分领域、分部门构建起来，形成可比较、可测度、可评价、可公开、可报告的统一“度量衡”。五是强化预算绩评价行业自律。建议组建中国预算绩效评价协会，制定预算绩效评价操作规程、完善指标体系建设、出台行业自律规范等，培育和引导社会第三方参与预算绩效评价，切实加强全面实施绩效管理确实有绩效。六是强化重点项目和民生政策的绩效管理。要力戒泛“全面”化，要抓重点项目、重点领域、重大民生政策，尤其是要向关系经济社会发展的重大项目支出政策和方向的预算绩效评价拓展，回应社会关切，引导舆情关注，如对积极财政政策的绩效评价、地方政府债务的绩效评价、PPP项目的绩效评价、政府性基金的绩效评价等。

杨志勇 研究员

中国社会科学院财经院

就全面实施预算绩效管理，提两条操作层面的建议：一是预算尽可能公开。财政资金各个方面都有，任何绩效评估主体都很难评估全部，且评估主体的客观性和独立性难以保证。因此，要落实“全面实施”要求，还需要尽量提供足够多、足够连续的预算信息。二是在做预算绩效评估时，可以重视公共政策一些量化评价方法的应用，这样比较务实，有利于决策的科学化。

马蔡琛 教授

南开大学经济学院

就贯彻落实34号文，谈几点看法：一是预算绩效管理和政府绩效管理的关系。预算改革单兵推进，而行政管理体制改革的相应配套跟进不是很完善，在某种程度上财政成为矛盾的焦点。二是我国目前的预算绩效评价模型应进行深刻改造，提高其应用性。纵向上，五个层级应是越向基层越简化；横向上，不能将一般公共预算的绩效评价方法推演到其他几本预算上，需要有所区分。三是应对大部分项目采用简洁性评价方法，对最为重要的项目进行综合性评价，而综合性评价只需保留20%的核心绩效指标。四是在人工智能、大数据时代，大量的绩效评价不能依托第三方机构，要通过信息化集成系统完成自动评价。

毛翠英 副教授

南京财经大学财政

与税务学院

由于财政资金涉及领域很广，第三方参与全面实施预算绩效管理是一个必然，不可避免。第三方参与的一个重要切入点可能来自于《意见》对于自评价的要求。第三方参与预算绩效管理面临的瓶颈性约束：一是专业性欠缺，表现在：具有财政学教育背景和深度政策分析能力的高水平人才极度缺乏；后备储备从业人员力量明显不足；现有从业人员存在一定程度的“重财务审核轻绩效管理”的问题。二是技术性实施不到位，要注重对包括地方财政部门在内的绩效指标体系内在逻辑方面的宣传与培训。三是信息化系统建设应注重具有智能化分析能力的一体化系统建设，避免成为简单的数据库功能。

座谈会上，河北省财政厅预算局副局长武炜、广东省财政厅绩效管理处处长刘小聪、北京市财政局绩效管理处副处长陈建增、浙江省财政厅绩效管理处副处长詹飙、四川省财政厅绩效管理处副处长李军依次介绍了当地财政部门推动全面实施预算绩效管理的主要做法，并提出在贯彻落实过程中面临的难题和困惑。

《中国财政》记者  韩璐 张敏 刘永恒 李烝 喻胜强

值班编辑：刘永恒  李艳芝

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