东边日出西边雨——中缅关系日趋亲昵，基础牢固吗？
“缅甸在面临西方国家谴责和宗教极端主义的双重压力时，把中国看作可依赖的救星。一旦这种压力得到缓解，缅甸仍有可能回到传统的大国平衡外交轨道。最近一个时期以来，缅甸民间对华舆论确实在转向正面，中国在缅甸的形象得到改善。但也要看到，这种转变的基础仍不牢固，存在反复的可能。”
上述判断来自于“2017年缅甸形势与中缅关系”研讨会上一位学者的发言，得到多位与会学者的认同。此次研讨会由云南大学缅甸研究院、周边外交研究中心于去年底举办，这是云南大学第七次举办年度缅甸形势研讨会。来自全国多所高校、研究机构的专家学者围绕“缅甸政治安全形势与外交”“中缅经济走廊与中缅关系”等议题进行了深入探讨和交流。本期“封面话题”的四篇文章均来自于此次研讨会上几位专家的精彩发言。
▍▎▏祝湘辉：缅甸对华舆论大转向
在多年前的缅甸，军人政权控制下的官方媒体上经常会出现这样的一句话，英国广播公司、美国之音是谎言制造者，杜昂山素季是西方的代理人。缅甸民主转型进入第七个年头后，缅甸对西方国家政府、媒体和非政府组织的谴责之声又起，令人有一种时光倒流之感，只不过此时杜昂山素季已成为缅甸国家领导人，不再被指责为西方的代理人，且正因“罗兴亚人”问题而遭受西方的“道德拷问”。
▍▎▏曾经是国际社会的宠儿
2010年底启动民主转型后，缅甸一跃成为国际社会的宠儿，多国领导人和商界精英纷纷访问缅甸，以示对缅甸民主化进程的支持。按当时一位西方投资者的说法：没去过缅甸，都不好意思说自己是国际投资者。彼时缅甸若开邦西部“罗兴亚人”和当地人的矛盾已经凸显，只不过民主转型的光芒掩盖了“罗兴亚人”问题。同时，随着缅甸媒体管制的取消，西方国家唆使、挑拨某些缅甸本土非政府组织和媒体攻击中国，中国在缅投资项目普遍被政治化，民间涉华舆论也日趋负面。在密松电站停建和莱比塘铜矿事件中，缅甸民间反华情绪达到了顶点。当时一项有关中国对缅甸投资与援助的民意调查显示，缅甸民众对中资企业的不信任感已达到了较高值，而对日本、欧盟和美国的好感度则在增强。
但是，随着2016年若开邦再次爆发“罗兴亚人”组织袭击政府军事件，缅甸民间对华舆论发生了自2011年以来的大转向，不仅社会各界齐声赞扬中国在联合国为缅甸仗义执言，而且把缅甸经济发展的希望寄托在中国身上，介绍“一带一路”倡议的文章也开始在缅甸媒体上大量出现。
其实，这一转变早有前兆。自2011年以来，中国多方发力，不仅注重与缅甸政府、议会等官方层面互访，而且加强了与缅甸媒体、政党、智库和宗教界等民间交往，使更多缅甸人了解了中国，改善了对华认知。2015年夏天，缅甸遭遇近40年来最大洪涝灾害，中国政府、军队和地方向缅甸提供了救援物资和救灾培训等无私援助，受到了缅甸民众的普遍欢迎。2016年民盟上台执政后，国务资政杜昂山素季和总统吴廷觉先后访华，中缅关系的热络可谓有目共睹，也让缅甸民众意识到，中国尊重每个国家民众的选择，没有某些大国那种贴标签、喜欢更迭别国政权的偏好。此后，缅甸媒体对华报道更加客观、正面，某些报刊也摆脱了以往逢华必反的窠臼。
▍▎▏缅甸和西方似乎渐行渐远
与中缅关系日益热络相反，缅甸与西方似乎正在渐行渐远。2017年以来，缅甸若开邦局势急剧恶化，缅甸各界一致认为“罗兴亚人”对缅甸安全构成了严重威胁，而西方国家则挥舞着人权和制裁的大棒，指责缅甸军队实行“种族清洗”。缅甸民众认为，“罗兴亚人”是外来者，如今“鸠占鹊巢”，损害了当地人的利益，但西方国家选择性地支持“罗兴亚人”，甚至连联合国等国际组织都偏袒“罗兴亚人”，只有中国、俄罗斯等国仗义执言，在安理会否决了谴责缅甸的议案。2017年11月，中国外长王毅还访问孟加拉国和缅甸，提出分三阶段解决“罗兴亚人”问题，防止该问题被政治化和滥用，指出国际社会应创造条件和环境推动问题的解决。为帮助孟加拉国安置难民，中国还启动对外紧急人道主义援助机制，向孟方提供急需物资。西方的傲慢与中国的务实理性形成鲜明对比，缅甸民众大都欢迎中国的表态和实际援助行动。就连有西方背景的缅甸媒体《伊洛瓦底》周刊也称，王毅外长的访问证明中国将缅甸当作传统友邻和战略合作伙伴，显示了中国的远见卓识。
在这种背景下，以往攻击中国在缅投资、抹黑中国形象的西方机构、媒体和非政府组织遭到缅甸民众的质疑，逐渐丧失在缅话语权，就连其扶持的缅甸本土机构也急于与其撇清关系。笔者在若开邦实地调研时，一名当地非政府组织负责人提到国际非政府组织时惟恐避之不及，称该组织与他们没有任何资金和业务往来，国际非政府组织是美国等国家扰乱若开邦局势的一枚棋子，而仅在一年前，这名负责人还参加过某西方基金会资助的会议。2017年12月13日，缅甸政府以非法获取有关若开邦军队机密文件为由，逮捕了两名路透社雇佣的本地记者，缅甸政府敢“冒天下之大不韪”逮捕记者，原因就在于缅甸民众一致支持政府抵制西方干涉“罗兴亚人”问题。
笔者近期访问缅甸时，最深的体会就是与数年前相比，中国在缅甸的形象发生了积极改变。曾几何时，部分被民主狂热蒙蔽了双眼的缅甸民众以及号称为民请命的政治活动分子头缠红布，拉着反密松电站、莱比塘铜矿等中国投资项目的横幅标语游行，这些场景在过去几年甚至成为缅甸的一大景观。而就在前不久，数位缅甸国会议员与笔者交流时都感慨：“罗兴亚人”问题爆发后才发现，远亲不如近邻，美国和欧盟太遥远了，不了解缅甸，真正值得信任的朋友是中国，中国的做法使得中缅关系翻开了新的一页。他们普遍对中国抱有较大的期待，肯定中国积极推动缅甸国内和平进程、提出“人字型”经济走廊倡议，这些都有利于缅甸的发展和长治久安。作为世界第二大经济体，中国的发展和繁荣显然也是缅甸的机会。
部分缅甸精英还认为，“罗兴亚人”问题是西方国家针对中国制造的阴谋。缅甸前总统首席政治顾问吴哥哥莱在一次讲话中谈到，美国等西方国家利用“罗兴亚人”问题制造缅孟关系紧张和地区不稳定，因为若开邦是中国新丝绸之路和印度洋战略通道的关键节点，如果当地形势动荡，就会让中国投资项目陷入困境，从而阻挠“一带一路”倡议的实施，遏制中国的崛起。换句话说，中国帮缅甸，一定意义上是在帮自己。而缅甸实现和平，也有助于中国得到稳定的周边环境。
▍▎▏不确定性仍存在
然而，这种对华舆论转变也存在着不确定性，因为缅甸国民心态并未发生根本改变。缅甸地处中国和印度两个大国之间，民族主义情绪强烈，惧怕大国的影响力。联合国前秘书长吴丹之孙、缅甸著名学者吴丹敏提到，一种新的民族主义正在缅甸形成，使这个国家站在了国际社会的对立面，民主变革的意义越来越受到质疑。缅甸在面临西方国家谴责和宗教极端主义的双重压力时，把中国看作可依赖的救星。但一旦这种压力得到缓解，缅甸仍有可能回到传统的大国平衡外交轨道。
总之，最近一个时期以来，缅甸民间对华舆论转向正面，中国在缅甸的形象得到改善。但也要看到，这种转变的基础仍不牢固，存在反复的可能。我们有必要利用当前有利时机，解决中缅关系中的一些结构性问题，为两国的长远友谊夯实基础。（作者为云南大学缅甸研究院院长助理、副研究员）
▍▎▏李晨阳：中缅关系的脉络和逻辑
近几年的中缅关系演变似乎让国人大跌眼镜。2011年3月底缅甸军政府移交国家权力给吴登盛领导的巩发党政府，不少人认为这是“换汤不换药”，中缅关系不会受影响。但是2011年9月30日，吴登盛宣布在其任期内搁置密松电站，随即莱比塘铜矿等中国在缅甸重大投资项目均受到冲击，“中国丢了缅甸”的论调充斥中国媒体，许多人甚至质问“谁丢了缅甸”。随着2015年11月缅甸大选临近，国人又走向了另一个极端，认为一旦杜昂山素季领导的民盟获胜，中国将面对一个亲西方的缅甸政府，因而希望巩发党获胜。不过民盟2016年4月开始执政后，经过短暂的调适，民盟政府与中国的热络程度似乎超过了巩发党时期，曾被认为铁定亲西方的杜昂山素季在一年多时间里三次访问中国，对中国提出的“人字型”经济走廊反应热烈，缅甸社会各界纷纷感谢中国在“罗兴亚人”问题上对缅甸的支持，密松电站、中缅铁路、皎漂开发等重大项目似乎又见到了曙光。但是，以后的中缅关系会怎样发展呢？我们有必要透过现象厘清中缅关系发展的脉络和背后的逻辑。
▍▎▏国家利益仍是民族国家处理对外关系的基本原则
冷战结束后，尤其是随着欧盟一体化进程的加快，不少人认为“地球村”的实现指日可待，但是《欧盟宪法条约》的夭折、英国脱欧以及苏格兰、西班牙加泰罗尼亚地区要求独立，使我们再度认识到，民族国家仍是当今国际关系的主体，国家利益仍是民族国家对外交往的基本原则。政治制度和意识形态虽然也是国家利益的组成部分，但是不可能取代领土、主权、安全和经济等领域的重大国家利益。换句话说，缅甸虽然实现了政治转型，但是其对外交往不会根据政治制度和意识形态选边站队，不会盲目地追随美国与中国作对，只会根据其国家利益的轻重缓急处理对外关系，从另一个角度来看，美日虽然在全球大打民主和人权牌，但美国曾长期与军人执政的泰国以及沙特阿拉伯等绝对君主制国家维持着密切的合作。从中缅关系历史看，实行议会民主制的缅甸政府在1948年至1962年间与共产党执政的新中国共同倡导了“和平共处五项原则”，签署了边界条约，开创了中缅关系的新篇章。所以，国内认为中国不能与政治转型后的缅甸友好相处的观点，既是对国际关系发展阶段的认知错误，也是对我们的制度、理论、道路和文化缺乏自信的表现。
▍▎▏地缘、族缘和文缘奠定了中缅关系长期友好的基础
缅甸的精英人物经过与西方国家的短暂热络之后，很快就感觉到自身与中国在人种、思维习惯、待人接物、饮食文化等方面的相似性，政治体制差异性对中缅关系的影响不断下降。
首先，中缅两国有着2200多公里的陆地边界。2015年11月杜昂山素季被解除软禁后，多次表示中缅两国是山水相连的邻国，愿意和中国友好相处。其实这并不是杜昂山素季敷衍中国媒体，而是包括她在内的缅甸精英对于中缅地缘关系的准确认知和共识，即无论哪股政治力量执政，缅甸都不可能置中国这个巨大的邻国于不顾。其次，从语言谱系来看，缅语和汉语同属汉藏语系，两者之间有不少发音类似的词汇，缅语与藏语、彝语同样有着很近的语言亲属关系。很多缅甸学者和精英人物对中缅语言的亲属关系很感兴趣，无形中拉近了双方关系。从体质人类学来看，不仅缅族与汉族同属南蒙古利亚人种，中缅两国之间还存在着16个同源的跨境民族。第三，相同的文化习俗是中缅关系的润滑剂。缅甸转型之初，很多缅甸精英都纷纷前往美国、欧洲访问，但时间一长，我们发现在美国举行的关于缅甸问题的国际学术会议上缅甸学者越来越少，缅甸学者到美国智库交流的频率也在下降。一开始我们对此很好奇，后来才明白，除了路途遥远之外，缅甸学者对于美国式的国际接待不习惯，也不习惯美国的饮食以及美国人过于直白的表达方式。而中缅两国之间一个半小时的时差让人没感觉，气候差距不大，饮食也相似，关键是两国都讲究礼仪、好客，表达含蓄。相比而言，中缅之间的人文交流更加顺畅。总之，缅甸政治转型并没有影响到中缅之间始终存在的天然纽带。
▍▎▏中国发展模式对缅甸有着极大吸引力
缅甸是二战后军人掌权时间最长的国家，累计超过了半个世纪。从2010年11月启动政治转型至今，缅甸政局的稳定性超出了多数人的预期。但缅甸民主化的社会、经济、文化、政治基础并不牢固，目前呈现出“转”而未“成型”、“稳”中有“不定”的特点，未来难以成为发展中国家政治转型的成功典范。一是缅甸的政治转型尚未达到正常转型所要求的条件。如缅甸的经济发展水平和人均GDP过低、社会结构单一、中产阶级力量弱小、现代民主政治文化缺失、政党和社团不成熟、非政府组织和媒体超前发展，等等。这就意味着民主政体在缅甸的正常运转还缺乏良好的基础。二是缅甸存在严重的民族宗教矛盾。由于民选政府无力独自解决长期存在的民族宗教问题，一方面为军人长期干政留下了巨大的空间，另一方面缅甸需要邻国、尤其是中国协助其推进民族和解进程，在国际上需要中国支持其解决“罗兴亚人”问题的立场和政策。三是外部势力的干预。美欧日等竭力推动缅甸的民主化，但对民主化之后的发展问题并不关心，也不投入，反而在“罗兴亚人”问题上对缅施加了巨大压力，引起了缅甸社会各界的普遍反感。四是中国发展模式的日渐成熟和取得的伟大成就使相当多的缅甸人觉得无需舍近求远去学西方。
但是，中缅关系再度好转并不只是因为上述几方面因素，最重要的一点是十八大以来中国积极践行“安邻、睦邻、富邻”和“与邻为善、以邻为伴”的周边外交政策，努力适应缅甸的变化，不断加大人文交流力度，加大对缅甸民生的投入。所以，近期中缅关系的变化在很大程度上是因为中国对缅甸的开放、包容和口惠实至的政策逐渐产生了积极效应，尤其是中国在“罗兴亚人”问题上的态度使大多数缅甸人认识到中国才是其真正的朋友。
▍▎▏正视存在的问题和挑战
虽然近期缅甸上上下下对华态度都有明显变化，2017年吴廷觉、杜昂山素季、国防军总司令敏昂莱等缅甸军政领导人密集访华，缅方明确表示同意联合推进中缅经济走廊建设，但这并不意味着中缅之间的深度合作将一帆风顺。目前密松电站被搁置的中缅合作困局尚未打破，我们更要居安思危，正视存在的问题和挑战。
首先，出于对大国的恐惧和自身安全的担忧，大国平衡和中立主义始终是缅甸外交的基本原则，缅甸独立后历届政府都没有改变这一立场，因而缅甸过去、现在和将来都会努力避免过分依赖中国、美国、日本、印度、欧盟中的某一方，在政治、经济、安全等领域也是如此。其次，缅北“民地武”问题一直是影响中缅关系的重大问题，是中缅缺少战略互信的主要原因之一。第三，缅甸传统的文化因素不可忽视。缅甸一般不会对友好邻邦提出的合作方案直接说“不”，但历史经验告诉我们，今后中缅两国在经济走廊建设方面的谈判将是非常艰难的，尤其是在具体条款方面可能会有反复。第四，缅甸政治发展存在变数。总体上缅甸的政治转型短期内不会发生逆转，但发展道路将不平坦，未来军人接管政权的可能性不能排除。当然，不到国家局势濒临失控的程度，军队不会出手。第五，缅甸对华民意存在变数。缅甸对华民意近期有所转变，但还没有发生质变。在2020年大选前后，民盟为了保住执政地位，其政策和立场容易受民意的左右。一旦中缅之间的某个问题被西方媒体或缅国内势力炒作起来，中缅合作就可能再次受到严重冲击。第六，域外大国的挑唆与竞争不会停止。美日印欧不会坐视中缅关系的好转和中缅合作的深化，一定会从各个角度加以阻挠。
对于未来中缅关系的发展，近期双方要以大气魄超越“密松困局”，然后聚焦“一带一路”框架下的中缅经济走廊建设，以合作求发展，以发展促和平，进而夯实中缅命运共同体的经济和社会基础。(作者为云南大学缅甸研究院院长、研究员)
▍▎▏邹春萌：中缅经济走廊建设的机遇与挑战
2017年11月19日，中国外交部长王毅在缅甸首都内比都与缅甸国务资政兼外交部长杜昂山素季共同会见记者时，提出建设从昆明经缅甸曼德勒再分别延伸至仰光、缅甸西部兰里岛北端城镇皎漂的“人字型”中缅经济走廊，打造三端支撑、三足鼎立的大合作格局。该倡议立即得到杜昂山素季的赞赏，认为其与缅甸国家发展规划有很多契合之处，希望尽早与中方对接。中缅经济走廊的建设是推进缅甸经济发展与和平事业的重要突破口，也是真正落实中缅共建“一带一路”政治共识和构建中缅命运共同体的关键举措。
▍▎▏历史机遇
第一，中缅关系出现重大转机。自2017年8月下旬缅甸若开邦爆发“罗兴亚人”危机以来，西方国家纷纷谴责缅甸军队和政府。与西方国家不同的是，中方在“罗兴亚人”问题上给予了缅甸极大的支持与帮助，坚持反对联合国安理会讨论缅甸若开邦问题，否决了英国关于缅甸问题的决议草案，公开表示对缅甸政府的支持，还建设性地提出解决“罗兴亚人”危机的三阶段方案（第一阶段是实现停火，恢复稳定秩序，使民众得享安宁，不再流离；第二阶段是各方及国际社会共同鼓励缅孟双方保持和加强沟通，通过平等友好协商尽快找到解决问题的可行途径；第三阶段是直面问题根源，探讨治本之策）。这些举措为中方赢得了缅甸政府和民众的极大好感，中缅关系出现了自2011年9月密松电站被搁置以来的重大转变。近期缅甸国防军总司令敏昂莱和国务资政杜昂山素季先后访华，主动寻求中方支持与帮助，中缅政治互信和双边关系显著加强。
第二，缅甸民众对中国投资的看法和态度逐步扭转。在经济社会发展方面，中国一如既往地给予缅甸无私援助和大力支持，得到了缅甸政府和民众的广泛赞誉，缅甸对中国的支持舆论明显增多，缅甸媒体涉华负面报道大幅减少。
第三，西方国家和机构令缅甸民众感到失望，在缅形象下跌。“罗兴亚人”危机爆发以来，缅甸政府和杜昂山素季受到国际社会的严厉批评和广泛指责，美国宣布撤销对缅甸的军事援助，并对缅军官员实施制裁，未来极有可能恢复经济制裁。杜昂山素季本人的国际影响力和国际形象也急剧下降，英国牛津市政府委员会剥夺了其“荣誉市民”称号。缅甸与西方国家关系似乎回到了军人执政时期。加之在缅甸经济社会发展方面，西方国家“口惠而实不至”，令缅甸政府和民众倍感失望，同时以往抹黑中国形象的西方机构和非政府组织开始受到缅甸民众的质疑。
▍▎▏主要挑战
首先，缅甸民主转型带来不确定性。缅甸民主化进程给民众带来久违的民主体验的同时，也产生了社会治安恶化、群体性事件多发等副产品，缅甸社会的稳定性出现波动，民粹主义开始盛行，当地民众越来越多地通过游行示威、罢工怠工等方式表达诉求。这种所谓民意已经影响了缅甸政府对外资项目的政策和立场，并对外来投资造成巨大的损失。中缅密松电站项目被搁置、莱比塘铜矿项目几经波折就是民意裹挟的结果，在给中方带来巨额损失的同时，也使缅甸的国家信誉受到质疑，极大地挫伤了各国对缅投资的热情。未来，民盟政府的政策和立场仍有可能为民意所左右，对中缅经济走廊建设造成冲击。
其次，“罗兴亚人”问题和“民地武”问题带来威胁。缅甸若开邦的“罗兴亚人”问题一直影响该区域的局势。尽管中缅经济走廊并不经过“罗兴亚人”聚居区，但其关键节点皎漂距离“罗兴亚人”聚居区较近，且一些“罗兴亚人”组织已实现暴恐化，与中东恐怖组织关系密切，未来不能排除其破坏中国在缅投资的可能性。同时，在中缅经济走廊必经的缅北地区，“民地武”问题悬而未决，一直是缅甸政府的心头之患，也是影响中缅关系的重大问题。民盟政府上台后积极推动与“民地武”的谈判，但截至目前民族和解尚未取得突破性进展，前景仍不明朗。这些因素将对中缅经济走廊建设带来现实的威胁。
第三，缅甸有关部门准备不足，民众态度不清。尽管中缅高层对经济走廊建设已有一定的共识，但缅甸相关部门对此明显准备不足，既没有相应的规划可供参考，也尚不清楚如何在走廊沿线布局，如何使缅甸落后的经济发展水平、管理水平、技术水平及人力资源水平与经济走廊建设的需求相对接。同时，缅甸民众对经济走廊建设的态度和看法目前也不明晰，今后中缅经济走廊的推进能否得到缅甸的民意支持还不确定。
第四，域外势力的介入与干扰。美国、日本、印度等域外大国是与缅甸关系比较密切的国家，这些国家不希望也不愿意看到中缅铁路、中缅经济走廊建设顺利推进，势必会通过各种手段加大对缅甸的战略投入和市场渗透，千方百计拉拢缅甸。缅甸民选政府执政的这几年，这些国家的媒体和非政府组织就经常抹黑中国在缅企业，并资助缅甸媒体、非政府组织和人士诋毁、抗议中企，以打击中国在缅甸的投资项目，遏制中国在该区域的影响力。
▍▎▏应对之策
为了稳妥推进中缅经济走廊建设，笔者有以下几点建议。
第一，加强战略性对接磋商，深入透彻全面地了解缅方需求，找准双方最紧要、最急迫的契合点，制定共同的、双方认可的、互利双赢的建设规划，本着将中缅经济走廊作为“一带一路”建设的样板与典范，高标准、严要求地加以推进实施，打造共商共建共享的经济走廊。
第二，结合缅甸国家中长期发展战略和发展需求，在匹配缅甸经济承载能力的基础上，以交通基础设施建设为抓手，优先打造交通走廊，并依托走廊沿线的昆明、曼德勒、皎漂、仰光、密支那等重要节点城市，构筑中缅共同的经济增长极，为交通走廊向经济走廊转变提供有力支撑。
第三，以民生项目为先导，注重民众的获得感。从双方达成共识的项目入手，突出项目的惠民性、开放性和包容性，不要忽视小而实的民生项目，要以切实提升缅甸民众的获得感和增加其对我国在缅投资项目的认可度为前提，为中缅经济走廊建设营造良好的舆论环境，奠定稳固的民意基础。
第四，结合以往中国在缅重大项目的经验和教训，要突出重点，有步骤、有顺序地稳妥推进走廊建设，避免求之过急、操之过急。同时，不要过多宣传经济走廊建设及其对我国的战略意义，以免引发域内外大国的不利反应；密切关注缅甸政局的变化、民意的反转以及中缅关系中的变数，尽量将合作风险降至最小。
(作者为云南大学周边外交研究中心研究员。本文得到云南省社科基地项目“中国对缅投资可持续发展的对策研究”<项目编号：jd2015zd17>的资助)
▍▎▏姚 颖：美缅关系：从反常热络向常态回归
毫无疑问，2017年的中缅关系比以往更加热络，而相比之下美缅关系似乎变得有些“冷淡”。
实际上，2017年正好是美缅建交70周年，但在媒体上似乎讨论得不多。1947年9月18日，在缅甸还没有正式获得独立之前，美国就与缅甸建立了大使级别的外交关系。在过去70年间，两国关系经历了不少起伏，外交关系也曾一度从大使级降至代办级别。在奥巴马政府“重返亚太”战略的背景下，两国开始积极接触，重新建立起大使级别的外交关系。但后来，美缅两国国内政治变动（2015年民盟在缅甸大选中获胜、2016年特朗普当选总统），对双边关系产生了一定影响，尤其是特朗普上台后更加关注美国内事务，对东南亚地区的兴趣不太大。单就2017年而言，美缅关系可以说是四平八稳。美国在缅甸的首要目标是敦促缅甸巩固民主、进一步民主化，不过在涉及两国核心利益问题上（比如朝核问题和“罗兴亚人”问题），双方高层保持着密切沟通、相互配合，可见美国深知在缅甸人权问题和现实政治之间孰轻孰重。
▍▎▏缅甸对美国的战略意义有限
2017年11月，特朗普在亚洲之行中首次公开提及“印太”概念。不少分析人士称，特朗普的目的是拉拢印度、携手澳大利亚和日本共同遏制中国，以确保一个“自由、开放、繁荣和包容的印太地区”。目前特朗普所谓的“印太战略”尚无实质内容，暂时难以做出较有意义的评估。虽然美国在亚太的存在很可能不如从前，但有一点是肯定的，那就是特朗普政府与奥巴马政府的亚太战略有一脉相承之处，即平衡中国在亚太的影响力，维持美国的影响力。
诚然，美国将其在亚太地区的战略重点调整到了东北亚，部分东南亚国家也逐步意识到，未来很可能难以依赖美国的“安全保障”，因此不得不对中美实施等距离外交。然而，缅甸与这些国家不一样。缅甸一直奉行独立自主、不结盟的外交政策，并没有依赖美国的“安全保障”，因此即便美国收缩在东南亚地区的安全布局，并不会在实质上影响美缅关系的根基。但不可否认的是，缅甸有不少精英的确希望美国能作为平衡中国的力量保持在缅甸的存在。
自奥巴马政府以来，美国确实给予了缅甸异乎寻常的重视。这从美缅关系历史来看是一种反常，但从美国平衡中国在缅影响力以及遏制中国崛起的最终目标来看，倒也在“情理之中”。不过，美国对缅甸的“重视”只是与奥巴马之前的美国政府相较而言，如果将其与美国和其他亚太国家关系进行对比，美缅关系在美国外交和战略中的优先级别其实很有限。最典型的例子就是，2017年12月美国发布的《国家安全战略报告》称，在东南亚国家中，菲律宾和泰国仍然是美国重要的盟友与市场，越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡正在逐渐成为美国的安全和经济伙伴，但报告中并没有提及缅甸。此外，美国对缅甸的贸易和投资也很有限。2017年6月缅甸官方公布的数据显示，美国在缅投资额约为20多亿美元，其中直接从美国进入的投资额仅有400万美元左右，其他均为通过新加坡进行投资。总体而言，缅甸对于美国的战略意义是有限的，远不如其对于中国的意义。目前来看，特朗普和杜昂山素季主政下的美缅关系热度在下降，正向常态回归。
▍▎▏从热络回归常态
实际上，特朗普政府对缅政策正在变得更加成熟务实，在缅甸人权问题和现实政治之间更加倾向于后者。首先，2017年8月25日，若开邦发生部分“罗兴亚人”暴力袭警事件后，美国驻缅使馆很快就在官网上发布了声明，谴责该起暴力袭击事件，并公开指出希望缅甸安全当局能够尊重法治、停止暴力、恢复当地平民的生计。美国的官方立场是希望缅甸政府遵循联合国前秘书长安南领衔的若开事务顾问委员会发布的若开事务报告。该报告就有关社会经济发展、“罗兴亚人”入籍问题、自由往来、政治领域和参与民间组织、发扬文化、所有民间组织的安全、缅甸与孟加拉国的交流等提出了建议。其次，2017年11月，美国国务卿蒂勒森访问缅甸斡旋“罗兴亚人”问题。在此访中，蒂勒森明确表示，美国将继续在缅甸民主转型进程、民族和解、打击暴恐等事务上向缅方提供援助与支持，并期待缅甸早日实现和平。与访问前缅甸媒体预期的指责和批评不同，蒂勒森没有在公开场合使用“罗兴亚人”一词，其与杜昂山素季的新闻发布会也受到了缅甸媒体的赞赏，认为其做出了“平衡且有建设意义”的发言。
除了与民选政府保持紧密联系之外，美国始终与同样处在缅甸权力中心的军方保持互动。访缅期间，蒂勒森与缅甸国防军总司令敏昂莱会晤，讨论了调查若开邦真实情况、难民重新安置、美缅两军合作打击恐怖主义和毒品犯罪等事宜。此外，2017年9月，缅甸国防军副总司令梭温在韩国首尔参加韩美陆军共同主办的太平洋地区陆军参谋长会议期间，与美国太平洋司令部陆军司令罗伯特·布朗进行了会谈，商讨在相关问题上的合作。美国驻缅大使斯科特·马歇尔与敏昂莱在过去一年也多次就“罗兴亚人”问题进行会晤。如果与英国的态度进行对比，更能看出美国处理与缅甸军方关系的谨慎。比如，2017年9月英国宣布终止培训缅甸军官，让缅甸国防军十分难堪，不得不召回所有在英军官。2017年10月针对缅甸的安理会议案也是由英法两国提议起草的。而2017年11月美国尽管在联大就缅甸人权状况决议草案投了赞成票，但并没有就此事在高层外交上对缅甸步步紧逼。美国仍然继续通过扩展的国际军事与教育训练，在和平建设、人道主义援助和救灾上增强缅甸军队的能力。
2017年10月24日，美国国务院发布声明称，鉴于缅甸若开邦发生的一系列“侵犯人权”行为，美国政府宣布对涉及若开问题的缅甸军方官员进行制裁，并将撤销对缅甸的军事援助。声明还表示，美方还在考虑是否继续对缅甸进行经济等多方面的制裁。12月20日，特朗普签署行政令公布一批“全球马格尼茨基”制裁名单（2015年美国参议院通过《全球马格尼茨基人权问责法》，授权美国政府对“世界各国违反人权者”进行制裁），缅甸原西部军区司令貌貌梭位列其中，但暂不考虑制裁敏昂莱。尽管如此，从某种程度上看，美国对缅军方的制裁象征意义大于实质意义，一方面是出于地缘政治的考虑，另一方面美国内关于制裁的效力一直存在争议，制裁的最终力度如何还要看美国内不同政治势力的角力。
美国在缅甸人权问题上更加务实的处理方式，也换来了缅甸在朝核问题上对其的实质配合与支持。缅甸与朝鲜的关系一直为美国诟病。2017年7月，美国国务院朝鲜事务特使约瑟夫·云访问缅甸，目的就是向缅甸施压，要缅甸断绝与朝鲜的军事关系。缅甸官方也首次按照安理会决议要求针对朝鲜采取实质行动，宣布驱逐被列在制裁名单上的朝鲜在缅官员。
总体而言，美国与缅甸民选政府、军方、议会以及民间机构等各层次都保持着紧密互动，多轨外交特点明显，双方在彼此的核心问题上也能形成默契。因此，美缅关系并没有变得冷淡，而是从奥巴马时期的反常热络向常态回归。（作者为清华大学发展中国家研究项目博士生）
来源：世界知识期刊
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