2020年中央一号文件与城乡供水一体化

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导语

2月5日，2020年中央一号文件发布，《意见》指出，2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，要集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板两大重点任务。《意见》提出一系列实实在在的举措，具体包括做30项工作。其中，推进城乡供水一体化作为了其中重要一项。

来源：新华社、水利部发展研究中心

文件强调要对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板，提高农村供水保障水平。全面完成农村饮水安全巩固提升工程任务。统筹布局农村饮水基础设施建设，在人口相对集中的地区推进规模化供水工程建设。有条件的地区将城市管网向农村延伸，推进城乡供水一体化。中央财政加大支持力度，补助中西部地区、原中央苏区农村饮水安全工程维修养护。加强农村饮用水水源保护，做好水质监测。

面对变化和发展的农村社会经济环境，解决当前农村供水基础设施建设和服务存在的投资、标准、长效机制等现实问题，实施城乡供水一体化发展战略无疑具有重要的现实意义。

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 一、战略内涵与挑战

(一)战略内涵

尽管当前我国城市化进程尚在进行中，基础设施建设也尚未达到完善的水平，但总体上，粗放发展模式已经过去。与我国经济发展相同，在城乡基本公共服务均等化发展趋势下，农村供水也面临着从粗放到质量的转型升级，其中，城乡一体化模式有利于消除当下突出的“二元”结构问题。

城乡供水一体化发展，就是通过统筹谋划、优化布局和创新机制，打破“一地一水”等传统农村供水方式的弊端，通过城市管网延伸、区域供水互通、提高乡村供水标准等措施，大力改善农村供水状况，着力解决城乡基本公共服务均等化存在的显著差距，实现农村供水与城镇供水在管理、服务、水质、水价等方面同标准，为满足人民群众对美好生活的向往提供坚实基础。

(二)战略挑战

1.农村用水户分布格局

我国农村地区人口规模大、聚住地分散。按照第六次全国人口普查数据，我国居住在乡村的人口为6.74亿人，占人口总数的50.32%;与上一轮人口普查数据相比，下降1.33亿人，下降趋势显著。目前，全国范围行政村总数为69.15万个、自然村186.52万个、乡镇3.42万个。

正是由于农村居民生活和社会活动的分散化的分布格局，使得农村供水具有较高的复杂性.一方面，农村供水设施的建设和运营需要建立在其自身特点的基础上，具有较强的因地制宜性，因而供水设施受住户分散的影响，全部集中难度较大。而另一方面，从供给角度看，城乡一体化供水规模越大，城乡基础设施均等化的特点就越显著，如城乡供水一体化;反之，规模越小，影响供水水量、水质、保证率、长效管理的因素就越多，主要是涉及到建设投入与运营维护等问题。

2.城乡供水管理体制

除部分城市化水平高的地区外，目前大部分地区城市与农村供水管理和运营主体都不同，城镇供水企业多为纯国企或国企控股，民营性质的占比相当小;而农村供水企业集体性质的居多，也有部分私人性质的，非专业化运营占比较大，如湖南全省已建成的农村安全饮水工程的运营形式有县级水利部门管理、乡镇管理、村组集体管理、承包管理、买断经营和自建自管等，其中非专业化经营管理占90%以上，相应的投资、资产属性、运营管理模式也不同，城乡供水一体化实施中的产权交割、利益调整、管理重组等难度大、复杂程度高。

3.资金需要大、筹措难度大

从农村供水角度，解决当前不符合农村饮水安全标准的农村饮水问题，所需资金缺口较大。目前农村供水的融资方式为中央补助、地方配套、受益群众交纳和参与企业投入等，随着中央和地方事权的划分，中央投资资金比例减小，地方配套多，资金筹措压力大。而目前由于财政收入增幅持续回落，主要依靠财政性资金开展建设难以为继，同时由于国家对融资平台和地方债务的强监管，不少地方融资能力弱，迫切需要创新融资机制，解决好资金筹措问题。

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二、战略框架

(一)主要原则

1.两手发力，各运其功

城乡供水一体化发展，既要发挥政府组织协调、宏观规划等职能，也要积极改革创新，发挥政府推动和支持在推进市场化运营中的作用，为创造城乡供水一体化实施机制奠定基础。

2.因地制宜，分类施策

按照地理环境、居落状况、城镇化发展、水资源配置等情况，积极创新供水管理模式，从水源地、管网、自来水厂到用户等方面优化布局和配置，建立不同管理模式，分类推进和实施，实现城乡供水“同水质、同服务、同管理、同价格”等一体化目标。

3.规模经营，市场化运作

城乡供水一体化发展布局，要充分考虑到影响工程运行成本和良性运行的供水规模问题，能集中就集中、能大则大、能并则并，尽可能扩大供水范围和规模，鼓励社会力量参与，实行企业化、专业化和市场化运作，建立城乡供水一体化的良性发展基础。

4.完善机制，强化主体

完善城乡一体化管理机制，实现城乡供水管理、规划、配置和运营的规范化管理体系。明确城乡供水一体化实施主体，打造一支强有力的专业化管护队伍，培育运营管护能力和水平，健全长效运行管理机制体制。

(二)主要思路

以城乡供水基础设施均等化为导向，坚持“城乡一体、原水统筹、资源整合、规模发展、因地施策、专业运营、优质服务”的总体思路，综合考虑地区自然地理条件、社会经济状况以及供水设施基础状况等因素，对水源进行统一高效、统筹配置，优化城乡一体化供水布局，采用“延伸(城市供水管网)、联网(联结主干供水管线)、整合(整合农村供水管网)、提标(提升提质农村供水工程)”等方式，大力改善农村供水状况。充分发挥市场机制的优化和积极作用，强化市场主体建设，创新投融资机制，完善运营管理体制，提升供水经营管理水平，提高经营效益。构建顺应社会发展和新时代要求的规模化、集约化、同标准的城乡供水体系，实现城乡供水同质、同标准、同服务、同管理的一体化管理目标。

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三、空间布局

结合区域社会经济概况、自然条件及人口分布特点，以供水水源、重点水厂为依托，优化输水线路、配水管网，合理确定城乡一体化供水模式，将农村分散的、独立的供水模式转变为集中的、联网的、现代化的供水模式，高质量满足城乡人民生活的需要和农村社会经济发展的需求。

(一)统筹配置供水水源

打破“一地一水”供水模式，综合考虑区域水源情况，对水资源进行高效配置，实施原水统筹，建立城乡一体化的原水供水格局，通过原水联通就近供水，互为备用，提高水源的安全保障。

(二)优化城乡一体化供水模式

1.城市管网延伸的大伸展模式

改变城乡供水单元管网相对独立的状况，凡是城市供水管网能覆盖的地区，供水区域向农村拓展和延伸，形成大管网供水系统，实现城乡供水一体化。

2.区域联络管网的联通模式

对本地城市管网不能延伸的地区，鼓励打破行政区划限制，根据水源和地理条件，合理划分供水分区，采用区域间城乡一体化联网供水模式，优化区域规模化联络供水管网布设，实现区域互补、管网联通。

3.整合区域供水单元的块状模式

整合农村供水管网和水厂，形成一定区域范围供水主干管串接，厂站供水互为备用，提高供水保障率。

4.单村提标的点状模式

对单村供水工程进行提质提标，达到与城镇供水同标准。

(三)规模化布设水厂

充分考虑水厂运营的规模经济与运行优化，对水厂进行高效配置，淘汰工艺落后、能耗大、水质水量保证率低的小规模水厂，降低制水成本，调整、完善水厂布局，实施原水统筹、水厂归并、规模经营的自来水供应方式。根据水厂供水能力和水厂供水范围确定水厂的经济性，选择适宜供水模式。

1.直供模式这种模式适用于供水能力大且供水范围适宜的水厂，可提高供水的经济性。2.馈点模式水厂供水能力大但供水范围大、经济性下降时，可采用馈点供水方式，即将优质自来水接入下级供水点，解决农村供水问题。

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四、管理模式

推行市场化运作理念，按照“经营企业化、管理专业化、供水商品化”的要求，积极探索多元化供水管理模式。

(一)控股、参股的重组模式

依托城乡供水一体化布局现状，对城市供水企业、区域性供水企业、农村供水单元进行整合，鼓励社会力量参与，通过划转、收购、兼并、控股、参股等方式，整合城乡水务资产，组建或新建供水主体，逐步形成以产权为纽带的城乡一体化的供水主体(供水公司或集团)，承担城乡供水统一经营管理工作。这种模式适宜于城市化水平较高的地区。

(二)城乡供水一体化的PPP模式

城乡供水一体化的发展对资金、运营、服务等方面具有较高的需求和要求，创新农村供水工程投融资机制，强化工程设计、建设和运营维护的有机衔接，鼓励农村供水和城乡一体化工程采用PPP模式。在面积较小、城市供水覆盖率不高、区域自然条件适宜的地区，供水收益潜力较大，可采用PPP方式推进城乡供水一体化。

(三)分级组合管理模式

按照城乡供水一体化布局和规模化经营要求，对于城乡供水管网难以覆盖的地区，可采用分级管理模式，即以城乡供水、区域性供水管网为主，将馈点接入管网或独立管网作为分级单元，由其负责其供水范围的运营管理和收费，收益可实行分成制或独立核算承包制等。这种模式适宜于单村供水工程较多的地区。

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五、主要对策建议

(一)强化重点水源工程调整和建设

建立城乡统筹、设施完备的供水工程体系，调整和建设一批骨干水源和重点供水工程，促进与城市供水同质量、同标准、同保障、同服务，提高城乡供水保障水平。

(二)完善供水管网建设

实施供水管网改造，加强供水骨干网络建设力度，将管网建设与改造进行统一规划、建造、监管，建立城乡统筹、设施完备的供水管网和工程体系，保障城乡供水调控有力。

(三)提高供水管理信息化和现代化水平

采用先进的信息化管理技术，对整个供水工程进行自动化监测和控制，推广基于物联网的智能网络水表系统的建设及其在管网漏失监测、爆管预测中的应用。

(四)理顺城乡供水管理体制

健全供水管理运行体制，理顺城乡分割、部门分割的管理体制，建立健全政府主导、水行政主管部门和城建部门牵头、相关部门各负其责、全社会共同参与的城乡供水一体化管理体制，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

(五)完善投融资机制

城乡供水一体化建设需要资金规模较大，既需要政府的投资补助，更需要多方筹措资金。可以考虑的投融资方式主要包括政府投资补助、社会投资以及受益群众自筹，以及银行贷款、PPP基金、专项债券、资产证券化、保险资金等。

(六)健全优惠激励政策

农村供水经济效益不高，通常市场吸引力不大，需要通过建立健全包括价格、补助、补贴、税收等各类优惠政策，吸引社会力量参与。加大政府的投资力度，设立长效管理专项资金，用于监管、水源地保护、偏远山区、运行管护补贴和贫困人口的水价补贴;对于提供符合标准和优质服务的运营企业给予一定的奖励;逐步完善价格形成机制，由于国家对农村饮水依然实施税收优惠政策，可对农村用水户特别是贫困地区用水户实行农村水价(同农电价格)，有条件的地区可推行“基本水价+计量水价”两部制水价等制度。

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六、结语

城乡供水一体化，本质上就是消除农村与城镇供水之间存在的显而易见的差距。这种差距既表现在供水基础设施建设投入、供给方式等方面，也表现在水价、水质水量、运营维护等诸多方面。

总体上，为了满足人民群众对美好生活的向往，不应该存在这种显著的“二元”分割现象，农村供水应该向城乡供水一体化方向发展。这种一体化，既体现在供水基础设施的一体化，也体现在供给方式(包括规划、投入、标准、质量、运营、监管等)的一体化。

参考：《水利发展研究》2019年第12期 城乡供水一体化发展战略模式探讨

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