王心怡 孟天广 | 重访科层制:对议事协调机制的类型学探究
文章来源:王心怡,孟天广.重访科层制:对议事协调机制的类型学探究[J/OL].西安交通大学学报(社会科学版):1-18.
作者简介
王心怡:清华大学社会科学学院博士研究生。
孟天广:清华大学社会科学学院副院长,长聘教授,博士生导师,数据治理研究中心执行主任。
摘要
议事协调机制长期被视为破解科层制协同困境的制度设计,但现有研究对议事协调机制的类型学缺乏系统考察。基于对W市应急管理工作的参与式观察发现,领导小组在调度中出现“小组失灵”,而工作组与工作专班表现出更强的议事协调能力。以行政知识和政治权威的正式与非正式形式为框架,研究分析三种议事协调机制的类型与适用情境:领导小组是权力导向型,适用于改革性、开创性情境;工作组是事务导向型,适用于任务性、统筹性情境;工作专班是资源导向型,适用于攻坚性、焦点性情境。科层制作为理解现代政府的理论基础,伴随着行政改革的浪潮历经衰落与回归,其与议事协调机制的关系尚未在理论层面得到充分讨论。重访科层制有助于在常规政治生活的视野内锚定议事协调机制的类型与功能,呈现新时代整体性政府建设的组织调适。
关键词:议事协调机制;工作组;工作专班;领导小组;隐性知识
现象与问题
案例分析:W市应急管理体系的中心重塑
(一)组织形态演变的三个阶段
自此次危机事件发生以来,W市指挥体系经历过两次调适。按照组织形态,本文将调适前后的三个阶段概括为“一办九组”时期、“一办十三组十专班”时期与“一办九组四专班”时期。图1以时间轴的形式展示了W市状态变化与组织调整的两类重要节点。(见图1)
图1:W市应急管理中的组织调度时间轴
图2:“一办九组”时期W市应急管理体系架构
图3是“一办十三组十专班”时期W市应急管理体系架构。由于“一办九组”运转不灵,W市在处理大规模危机治理需求的初期实践之中问题频发,各口工作人员根据实际工作需要陆续成立起工作组和工作专班。最终,W市在提高应急响应级别的同时明确了成立“一办十三组十专班”指挥体系的要求。一方面,W市将原有内置于领导小组而运转不灵的工作转移至工作组进行;另一方面,又对治理全流程中的痛点和难点做重点保障,对应成立十个工作专班。“组”不领导“专班”,工作专班直接对指挥部报告和负责,“组”负责“专班”以外的部分。在这一时期,领导小组、工作组、工作专班并行,高压的治理需求使得W市只能在“干中学”,存在同一工作组被拆为多个部分、向多个上级领导小组汇报和负责的现象;此外,领导小组尽管形式上仍然存在,但实际工作的“地点”已经转移至“工作组”之中。因此,这一时期的组织形态最为庞杂,但高压出活的情境充分检验出不同组织形态的组织效能,为本研究提供了一个自然实验的观察视角。
图3:“一办十三组十专班”时期W市应急管理体系架构
图4是“一办九组四专班”时期W市应急管理体系架构,这一模式成为W市在度过此次危机后的“新常态”。可以说,“一办九组四专班”充分吸收了“实战”经验:相比“一办九组”时期,领导小组已经被搁置,全部转为工作组,同时对常设机构、常态化机构进行区分;相比“一办十三组十专班”时期,组织职能被进一步精简、理顺,并且实行多组长制,由顺位第一的组长任主要责任人。
图4:“一办九组四专班”时期W市应急管理体系架构
如图5所示,对比而言,W市应急管理体系最大的变化是从依赖领导小组这一组织形式转为依赖工作组与工作专班互相配合的组织形式。W市治理体系的调适之中内含丰富的逻辑与制度细节。概括而言,这种转变生效的内核是从反科层治理到重新重视科层资源调配的回归。W市从前期延误到后期响应,依靠的是“一办十三组十专班”阶段合理调整科层资源配置,从而为不同的工作需求匹配足量的“行政知识”与“政治权威”。
图5:W市应急管理体系改革前后对比
(二)以工作组为例:应急管理中的行政知识调度
表2:W市领导小组、工作组与工作专班的多维对比
在这三种机制中,工作专班是规模最小、内部层级最少的一种,是一支保障痛点难点的精锐部队。与工作组相同的是,工作专班的运行程序灵活性高、内部人员既共同决策,也共同执行,都利于调度非正式行政知识来提升组织效能,二者以此与领导小组形成鲜明区分。但工作专班的优势除了“非正式行政知识”之外,还在于便于储备一种“非正式政治权威”。由于工作组是原有单位整组进驻,因此会平移带入原有部门的内部层级,而工作专班则由组织点将的方式组成,其内部层级更少,负责人配置更灵活。图6展示了W市在“一办十三组十专班”时期十个专班具体的负责情况。
图6:“一办十三组十专班”时期W市应急管理体系专班架构
“协调”的一个核心是要解决“听谁的”这个问题,因此协调的效率与权威的配置高度相关。“十专班”存在于应急响应级别提高期间,是应急管理需求驱动下的产物。十位“班长”中虽然有“信息化工作专班”“农村工作专班”这种基于分管关系的专业性班长,但大部分是依靠“政治权威”驱动工作的班长。例如,市长担任“航空服务工作专班”班长,副班长都是市级领导,并不是因为这项工作极其重要,而是当地海关由国家海关总署直接管理,必须依靠市长的政治权威从中协调;市政协主席担任“高等教育考试工作专班”班长,是因为当地有众多教育部直属或省属高校,必须依靠高级干部的政治权威才能协调。这种因为职级落差而产生的势能,是学界目前主要关注的一种政治权威,本文将其定义为“正式政治权威”。
而这十个专班之中,有两个“班长”引人瞩目,那就是担任“转运工作专班”班长的纪委书记与担任“城中村管控工作专班”的组织部长。以“转运工作专班”为例,其职责范围是负责密切接触人员的转运,这一类人员并不需要送入医院进行医疗救治,但需要将其转运至定点酒店进行集中隔离。这项工作的上游首先是三公(工)部门(公安、公共卫生、工信)给出人员名单和信息,其次是上门接人,最后是送进酒店,这就既要保证上游发来的信息正确,也要保证中游能够联系到对应人员,还要保证下游能够协调对应的酒店。起初,转运工作专班交由交通局局长负责,但却难以协调如此复杂的工作链条。直到提高应急响应级别当日,该专班市级班长转为市纪委书记,各区县也纷纷看齐。而“纪委”入场后,转运工作确实取得了进步。
与之类似,组织部长包揽城中村工作也蕴含同样的机制。W市有近20个城中村,同样属于重难点问题。从根本上而言,纪委书记与组织部长能够拥有强大协调能力的关键不是其职级上的高低,而是其职务性质所赋予的政治权威。纪委书记与组织部长,一个给予负向激励、一个给予正向激励,都关乎官员的职业前景,可以说是一种核心激励,来自一种由职务性质产生的“非正式政治权威”。相应的,手握财政、土地等审批权的职务可能也会在特定的情境下拥有这种非正式的政治权威。这一类政治权威是目前学界少有讨论的一种。
总结而言,工作专班的有效性,首先在于缩短了从决策到执行的链条,减少了信息传导的层级,有利于促进科层官僚调取其“非正式行政知识”,这与工作组类似;而最具启发性的则是工作专班在储备“非正式政治权威”上的便利性。
理论建构:三种议事协调机制的类型学
(一)行政知识与政治权威:一个分析框架
韦伯在《经济与社会》中定义了科层制的六个特征,为便于框架建构,本文将其概括为文件治理、权责法定、纪律严明、去人格化、专业性的职员和等级性的权力。此类组织之所以能发挥符合现代社会发展需求的效能,是因为科层制的这些特征赋予其独特的“科层资源”。其中,后两点说明一个具有行政身份的政府职员同时拥有行政知识和政治权威。然而,有研究发现,中国的官僚机构与韦伯式科层有根本不同,中国只是外表上的“韦伯式”,而实际上充满了大量的差序“关系”,有很强的“儒家化”倾向;韦伯所提出的“公务员中立”特征对中国而言也不适用。周雪光进一步提出中国的官僚制度既有韦伯主义(Weberian)又有儒家主义(Confucian),因为韦伯式的官僚政治是在法律理性基础上发展起来的,而中国的官僚政治则充满了政治依赖和个人忠诚。基于如上讨论,本文建构了一个基于行政知识与政治权威的分析框架,如图7所示。
图7:中国科层政府中的行政知识与政治权威
表3:三种议事协调机制组织禀赋的比较优势分布
从根本上而言,不同的组织拥有不同的资源禀赋,而工作模式的设计,就是要确保工作流中有各类资源的充足输入,同时保障资源之间的畅通调度。政府管理与企业管理有相通之处,或许这之中最不易于调度的同样是隐性的“非正式行政知识”,所以要通过符合逻辑的组织设计,赋能有非正式行政知识的官僚,才能保障应急情况下的快速响应,这也是W市应急管理体系从依靠领导小组转为依靠工作专班和工作组的关键所在。而单纯依靠工作组,又不能解决应急时期痛点难点问题对于协调效率的诉求,配合以“非正式政治权威”驱动的工作专班则很好地弥补了这一短板,这便是W市在组织调适后得以克服危机的又一关键原因。
进一步,基于政治权威与行政知识的分析框架,这三种机制的不同禀赋促使其在组织效能的不同维度有了差异性的表现。基于W市的案例分析,如图8所示,本文用决策能力、执行能力、协同能力作为三维坐标体系标定领导小组、工作组、工作专班的组织效能分布。
图8:三种议事协调机制的组织效能对比
注:箭头方向分别代表协同更广、决策更强、执行更快。
组织效能是指组织实现自身目标的程度,早在1965年,Seashore就在《组织效能评价标准》一书中提出组织效能是一个目标体系,是衡量企业经营好坏的各种评价标准的总和。一个不能达成预定目标的组织,即是在各方面的能力都很优秀,也不能被看作高效能的组织。因此,能力高不必然意味着效能高。本文在效能坐标图中所使用的“能力坐标”,实际上是本文关注的效能表现的不同维度。
从执行能力来看,相比于领导小组,工作组与工作专班的组织结构更扁平,更能调动业务骨干,具有更强的执行能力;从决策能力来看,正如刘鹏等所总结的,工作专班的优势在于有效突破了传统议事协调机制“协调力—专业力”的建设困境,集结精锐力量,实现了执行能力与决策能力并重,但这种决策能力仅限于执行过程中对具体问题的指挥、判断、协调,不同于领导小组作为一个掌握权力的小团体,所具备的定方向、定规则、定资源配置的决策能力,因此领导小组的决策能力最强、工作组次之、工作专班最弱;从协同能力来看,工作专班相较于其他机制,其协同范围往往聚焦细分业务,如国务院联防联控机制科技攻关组下设药物、疫苗、检测、溯源、中医药等9个工作专班,吕梁市有关脱贫攻坚考核评估反馈的“整改工作领导小组”下设干部培训、产业发展、小额信贷、饮水安全保障等16个工作专班,浙江省为推动“三农”工作,成立渔业安全生产、耕地与种子、宅基地改革等7个工作专班。而工作组与领导小组的协同范围相较于工作专班往往更广。以W市为例,工作组的业务范围覆盖工作专班焦点工作以外的所有事务。工作专班、工作组、领导小组同为议事协调机构,采用整体性治理的思路组织政府资源,因而相比碎片化的常规部门,在执行和决策能力上普遍更有优势,但常规部门对某一领域的公共事务总体负责、全包全揽,因而协同能力最强。常规部门在此作为其余三种跨部门议事协调机制组织效能的参照。
基于对三种议事协调机制组织禀赋与组织效能的综合分析,在把握科层原理与领导小组这一种机制流变的基础上,本文进一步着眼议事协调机制的多样性,围绕“协调”在何种对象上展开,按照类型学的划分,将其定位为权力导向型、事务导向型与资源导向型三种类型。表4梳理了本文对三种机制的分类。
表4:三种议事协调机制的类型学划分
理论对话:重访科层制
自20世纪70年代末以来,去科层化思维就伴随着对于韦伯的批判不断涌现。不少人预测,科层制与复杂、动态和个人主义的现代社会不相兼容,它将被企业、市场或网络组织以及非制度化的“软”治理手段所取代,人们因而要求进行彻底的行政改革。然而,在近三十年的尝试后,“重新发现科层制”(the rediscovery of bureaucracy)却成为20世纪90年代中期以来研究的新热潮。Olsen基于对韦伯有关理论的详细讨论,对科层制这种“不被看好”的组织之所以一再复兴做出了阐释。他认为,韦伯的科层制只是一种理想类型,其基础是三种可能互相竞争的原则——等级权威(hierarchical authority)、基于规则的权威(rule-based authority)和专家权威(expert authority)。因此,理性只是科层制程序的特征,而不一定是结果的特征,官僚的行为受许多流动和重叠的组织原则影响。这三种权威的冲突在W市的治理实践中也各有体现。因此,那种将科层制绝对认定为基于正式权威和有效秩序进行统治的观点可能本就是违背初衷的,职业化所要求的专业裁量权往往会减少对正式规则的依赖。
那种认为议事协调机制的涌现代表了科层组织的衰败,甚至认为可以取代常规科层组织的观点也并不准确。领导小组是富有中国特色的议事协调机制中受到学界广泛关注的一类,对领导小组的研究基本上集中在纵向梳理的历史视角和横向对比的案例视角两种。从纵向视角出发,学界对领导小组类型的划分有多种标准,如借力程度和自立程度、时空二维分类或关注小组组长和成员的政治地位等。从横向视角而言,则主要是针对某个特定业务领域领导小组的运转机制进行总结和描述,未能将议事协调机制作为组织研究的总体对象进行分析,也缺乏对“工作组”“工作专班”两种机制的深度素描和理论构建。在人事任命与资源调度权力高度向上集中的制度环境下,学界普遍将领导小组的有效性归因于对常规治理的超越,总结其为“项目”运作带来的“显著机制”、吸引了政策注意力或者说是一种“科层治理的运动化”。正如Townsen等发现的,改革开放以来中国一直存在国家治理的制度化悖论,即中国各方面运转的常规化是以动员的方式实现的。这种制度化悖论事实上呈现了当前中国政治运转过程中仍有非理性环节,倪星等将其总结为“科层治理的运动化”和“运动式治理的常规化”。在这些讨论的基础上,本文重新回归科层理论,提出了一个基于政治权威与行政知识的研究框架,对议事协调机制展开了类型学分析。
本文在研究框架所提出的非正式政治权威和非正式行政知识并非等同于学界普遍关注的“非正式制度”。大量文献讨论了非正式制度对于正式组织的互补作用,在国内组织社会学的讨论中,“非正式制度”被进一步等同于“关系”。地方官员利用社会关系达成治理目的案例在中国并不少见,甚至已经成为地方治理中不可或缺的组成部分,大量关于官僚行为的文献证明了这一点。本文在建构研究框架时,虽然吸收了周雪光对于中国官僚机构中“非正式”表现的讨论,但在理论内涵和价值导向上并不与其完全一致。众所周知,“关系”虽然增强了制度的灵活性和适应性,却也与法制化建设的努力背道而驰,因此往往处在一个隐晦的位置。但非正式行政知识却与组织管理领域所关注的“隐性知识”异曲同工,非正式政治权威也进一步增强了“政治权威”这一概念对中国政治的解释能力。
正如长期关注领导小组的学者赖静萍所言,西方管理学提出矩阵式组织的基础是成熟科层制,而对于中国而言,更大的挑战仍是不完全的理性官僚制对法理性权威的削弱,因此领导小组不能等同于矩阵式组织,未来最重要的是依靠健全制度约束小组运作中的随意性。不同的组织形式根本上是对科层资源进行了组合和分配,提高整体性治理能力与加强科层能力建设并不冲突。尤其在中国地方治理的语境下,重新审视韦伯关于科层组织的观点是十分必要的。正如奥尔森所说,对于科层组织的评估并不只在于其实现目标的效力和效率,科层制本身就是社会价值观的表达,是对程序理性的长期承诺。因此,重视科层能力的本质就是重视一种政治的常规运转。再科层化(re-bureaucratization)作为后新公共管理改革时代的潮流,将协调能力作为关注重点,倡导“整体政府”(whole-of-government)“联合政府”(joined-up government),段啸林认为,这些新兴理论与传统科层制的关系并不能简单用“好”和“坏”定义;任宇东等对征迁指挥部的研究也发现,表面上非常规的工作体系其实从根本上强化了科层制。可见,对于议事协调机制的关注仍然要立足于科层政府的理论视角。
在新公共管理(new public management,NPM)改革遭受质疑后,有学者建议每个国家都要找到自己的路径,与其复制西方的NPM改革,不如先回到“基础”——韦伯式科层制。世界银行等国际组织也多次呼吁,行政改革必须与每个政治体系的需要、传统和资源精确匹配。本文正是通过构建一个基于科层理论的分析框架,以期为理解议事协调机制的类型学,进而“善用”多样化议事协调机制提供一个理论框架,在重访科层制的基础上拓展议事协调机制的理论发展。
结论与讨论
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