观点 | 叶裕民：走出控制城市人口规模的认识误区

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《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。严格控制特大城市人口规模，防范和治理“城市病”，是我国新型城镇化的理性选择。但应看到，特大城市人口规模扩张和“城市病”的形成是长期积累的结果，需要冷静谋划、着眼长远，采取系统的方法来化解。现实中，一些特大城市急于求成，采取比较简单粗暴的办法控制外来流动人口，不仅难以达到控制人口规模的目的，还可能引发一系列新的社会矛盾。控制城市人口规模，需要走出一些认识误区。

没有将城市人口规模控制与产业规模控制、城市功能定位结合起来统筹考虑。一个城市的人口规模取决于这个城市的就业规模，而就业规模又是由这个城市的产业规模决定的，包括基础产业和非基础产业。特大城市能聚集这么多的人口，与其产业规模是紧密相关的。从现实情况看，外来流动人口已经成为特大城市产业发展和城市健康运转的支撑力量。一旦没有外来流动人口，其产业发展、城市运转势必陷入瘫痪。因而，控制城市人口规模，关键在于控制城市产业规模。那么，城市产业规模又是由什么决定的？主要是由城市基本功能决定的。对于北京的发展，习近平同志强调“通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构”。这抓住了控制城市人口规模的关键。疏解非首都功能，就要控制和疏解与北京首都功能定位不相符合的基础产业，其中主要是大型制造业。控制城市人口规模，不认真审视城市基本功能，不从基础产业规模去控制，而简单地用行政手段控制流动人口，这样的“瘦身”既有损于城市有机体的健康发展，也不可能取得预期效果。

将城市转型升级简单地理解为引进高端人才、控制所谓的低素质人口。现在，一些特大城市对于外来流动人口采取两种态度：对于高学历的高端人才持欢迎态度，制定各种政策加以引进；对于低学历人口采取排斥态度，设置各种门槛希望能将其拒之门外。特大城市要引进高端人才、建立高精尖产业结构是正确的。但是，任何高精尖的产业体系都包括主导部门“高精尖”和服务部门“大而全”两个有机组成部分。一个城市既需要高精尖的金融、研发、管理人才，也需要餐饮、零售、卫生、保安等从业人员，没有一个城市可以实现“高精尖”产业裸身发展。特大城市在外来流动人口管理上应由排斥性管理向包容性管理转变，不能一味地驱赶和控制所谓的低素质人口。而且，从调查情况看，目前进入特大城市的外来人口，有相当一部分接受过良好教育，是可培训、可提升、可发展的，是富于创造潜力的群体。为他们提供上升和发展的通道，是推进新型城镇化的题中应有之义。

简单地就本城市论城市人口规模控制，缺乏宏观视角。特大城市人口规模扩张是全国性人口迁移聚集的结果。这种人口迁移大多是为了获得发展机会、增加收入的经济型迁移，以及为了享有高端医疗、教育、文化、艺术等服务的服务型迁移。控制城市人口规模，必须着眼全国，促进区域协调发展，消解人口向特大城市迁移的动力。比如，可以研究城市设置标准，将较大规模的县城和中心镇调整为城市，使其能够以城市标准来规划与发展，提高基础设施和公共服务水平，吸引企业投资，扩大就业，减少经济型人口迁移；在各省会城市特别是城市群的中心城市规划发展高端医疗、教育、文化、艺术等服务，减少服务型人口迁移。

（作者为中国人民大学新型城镇化协同创新中心公共政策平台首席专家、教授）

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