两会访谈｜黄艳委员畅谈城市规划建设热点问题

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编者按：2017年3月6日，两会期间，中国城市规划网记者采访了全国政协委员、住房和城乡建设部副部长黄艳女士，请她谈谈城市规划建设领域的一些热点问题。黄艳接受专访，并在访谈的最后向全国的女规划师、女建筑师和女工程师致以节日的问候！

黄艳

全国政协委员、住房和城乡建设部副部长

领会习近平总书记讲话精神　强化城市规划战略引领地位

谈话从习近平总书记再次视察北京的话题开始。黄艳说，总书记十分重视首都规划建设，三年内两次视察北京并做重要指示，讲的都是关于北京的城市规划建设，其实也是对全国城市规划建设管理工作的要求。

她介绍说，在各个历史时期，党中央、国务院都高度重视北京的规划工作，几版城市总体规划都是在中央的直接领导下编制和实施的，其内容都是在国家发展的关键历史时期，落实国家的大政方针，成为指导北京城市发展的纲领性文件，反映了当时的时代精神和国家在不同时期对经济社会建设发展的探索。

当前是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的关键历史时期，总书记作出指示，北京要把握好“四个中心”的战略定位，着力疏解非首都功能，提升首都核心功能，落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图，以资源环境承载能力为硬约束确定城市发展的规模上限，实现减量发展，建设国际一流的和谐宜居之都。这既是对北京的未来发展提出了更加明确的要求，也指明了国家发展转型的大背景中城市规划建设的改革方向。

黄艳提醒记者，三年前总书记视察北京时就指出城市规划在城市发展中起着重要引领作用，这次总书记重访时又一次强调了这一点，并且进一步提出城市规划要把握好战略定位、空间布局、要素配置，坚持城乡统筹，以总体规划为统筹落实“多规合一”，划定生态红线和城市开发边界。总书记还强调总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。

习总书记对城市规划的定位和要求，令我们城市规划建设管理部门的工作者很振奋，我们应该从国家治理体系现代化的角度重新认识城市规划，把城市规划作为新时期治国理政的重要手段，强调总体规划在整个城市发展中的战略引领作用，与时俱进地推动改革创新，大力提高规划的科学性和权威性。

在谈到如何认识城市总体规划的刚性管控作用时，黄艳指出，总体规划对于城市建设具有战略引领作用，对于下一层面的详细规划、城市设计工作，以及各行各业的专业规划具有统筹指导和刚性约束作用，总体规划确定的城市结构，是各部门的专业规划、各专项规划、下位规划的基础，必须层层传导，不得随意更改。必须要更改时，要遵循法定程序。

她指出，必须要改变“一任领导一个规划”的局面。要讲规矩，严格依法办事，依法批准的城市总体规划是城市建设的规矩，不能随意更改，按照习总书记说的：真正做到“铁打的规划流水的官，一任一任往下传”。

她介绍说，住建部将加强督查，不仅是土地开发，也包括是否依法按程序组织编制、组织实施城市总体规划、规划的执行情况，要定期对城市进行评估和体检，并且把督查和体检的结果向全社会公布，让全社会监督。对恶意违反总体规划管控的行为，要让当事人承担责任，从党纪政纪的角度追究决策者的责任，从民事、刑事的角度追究具体行为人的责任。中央城市工作会议明确提出要“研究推动城乡规划法与刑法衔接，严厉惩处规划建设管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本”，住建部正就此和各有关部门协同落实，最近高法向社会公布了五起因违法建设及相关行为被追究刑事责任的典型案例，提供了有效的城乡规划法与刑法衔接的案例。

建设和谐宜居城市　增强人民群众获得感

习总书记在讲话中特别强调了两点，一是要更加精心保护好历史文化，强化城市特色。我们应通过城市规划、城市设计、建筑设计等多种手段，提倡城市修补，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，来塑造有特色有历史的城市空间，彰显城市魅力。二是城市规划建设最终要用人民群众满意度来衡量，要以市民最关心的问题为导向。我们要思考如何建立一套以人民满意度和获得感作为评价体系的城市规划建设的评判标准。在北京，就是要着力解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等群众最关心的“大城市病”难点问题，创造优良人居环境，在“治病”的过程中实现转型发展，这也是提高城市治理能力的突破口。

黄艳向记者介绍了住建部在三亚进行的“双修”试点工作。她指出，这项工作就是着眼于改善民生、提高民众获得感的民心举措。她说，我们讲2020年要全面建成小康社会，这个不只是老百姓吃好穿好，也包括土地和空间资源的合理使用、良好的环境品质，绿水青山、和谐宜居的城市是全面小康的重要组成部分。

她还介绍了住建部近年推进的另一项重点工作：城市设计工作。据她介绍，全国各地之所以越来越重视城市设计，首先是为了响应民众诉求。改善生态环境，补足城市短板，提高城市的宜居性，满足老百姓对于空间品质的追求，不是为了出政绩、出形象。

同时，她指出；城市设计事关空间增值和空间公平，好的城市设计能够提升空间资源的价值，推动空间消费，设计就是生产力，是扩大内需实实在在的抓手。而平等、公平地使用城市每一寸空间，尤其是确保弱势群体有机会平等享用城市空间（特别是公共空间），不是市场能够做的，政府不能缺位，城市设计是细化规划建设管理的有效方式。

她同时强调，城市设计是一项经常性工作，每个城市都应该重视，要坚持问题导向，针对不同对象和问题，采取不同的设计重点和方法。但也并不是每一寸城市土地都要同等精细地一次性进行设计，而是要针对具体问题，做有用的城市设计。

准确把握“多规合一”要义　积极推动规划体制改革

在谈到“多规合一”的话题时，黄艳指出，“多规合一”是党中央、国务院全面深化改革总体部署中的重要方面，是政府治理体系和治理能力现代化的重要途径，而不仅仅是规划部门或某一部门的事情。全面深化改革的重要方面是“使市场在资源配置中起决定性作用”，本届政府大力推进行政管理体制改革，激活市场活力，“多规合一”就是从体制上精简政府部门之间的交叉管理，促进政府精准有效的管理。目前规划种类过多，在空间管制领域架床叠屋，给市场主体带来不必要的负担。

她明确提出，党中央、国务院是从强化城市规划工作、提高城市规划建设水平、提升城市功能的角度提出“多规合一”的要求的。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中很明确地把“多规合一”放在“全面提升城市功能”的框架之下。《国家新型城镇化规划》讲“多规合一”是为了完善规划程序、提高城市规划建设水平。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》也是从强化城市规划工作的角度，阐述依法制定城市规划时谈到“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。”

黄艳说，“多规合一”是手段，不是目的，不是为了“合一”而合一。不是用一个新的规划替代所有现有的规划，而是要探索一种规划工作的秩序和衔接，各种规划之间的协同更重要，也是解决问题的思路。

她认为“多规合一”的重点是在“方式方法”上探索。习总书记提出“探索能够实现‘多规合一’的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底”。在探索过程中，应该突出一条。

理性看待海绵城市建设　城市建设要有全局观念

记者还询问了她对于城市洪涝灾害、海绵城市建设等方面的话题。她介绍说，她去武汉进行过调研，网络上把去年武汉的洪涝灾害炒作的很严重，其实与1998年比起来，汛期水情总量和复杂程度更严重了，但受灾损失总体上小于1998年，受灾人口减少40.5%，倒房量减少36.9%，损房量只有1998年的零头，农作物受损面积有所减少，绝收面积减少14.4%，直接经济损失减少20.4%。这当中有海绵城市建设初见成效，但更多的是三峡大坝、多年城市防洪工程的贡献，也离不开城市规划部门多年来坚持系统治理、反对填湖填河、严格按规划审批的功劳。

她认为，解决城市洪涝灾害需要系统的思路，尤其是流域治理，城市洪涝灾害是河流水文运行的一个环节，必须从系统调节、洪峰调控、上下游来水合理分配等方面全面治理。重要的是，过去的洪涝灾害治理是基于农业社会的思路，城市没有得到应有的重视，在进入城市社会的今天，应该建立城市引领的思路，以城市为重点综合考虑流域洪涝治理。

她把洪涝灾害比喻成疾病爆发，把海绵城市建设比喻为城市强身健体。强身健体有助于预防城市感冒发热，但不能保证城市不得病。城市也要学会带病生存，与自然灾害、包括洪涝灾害共舞，因为自然灾害的发生是一种常态，寄希望于依靠工程措施不再发生洪涝灾害，是违背自然规律、人定胜天的思路。我们要做的关键是，不能因为建设行为引发或加剧洪涝灾害，而应该通过合理的城市建设来减轻洪涝灾害，提高城市抵御自然灾害的能力和自我恢复能力。

在对待水的问题上，最能反映出城市规划建设管理的系统性和整体性的重要性。规划上要强调科学性，了解和顺应自然规律，科学规划是关键，要给水留有空间，不能把过水滞水的空间全部盖了房子；建设上有强调环境低影响的方式，在建设的顺序和方式上要有系统思维；管理上是否协同，更是反应出应急避险的效果，管理上做到协同精准能够减少大量的建设工程和成本。

黄艳还强调说，社会上经常把海绵城市建设误解为工程建设，工程建设措施只是最终很小的环节，海绵城市建设重要的是体现了我们对待水资源（包括洪水）、对待洪涝灾害等自然现象的理念、态度和处理方式，是城市建设各个环节有没有全市一盘棋的全局观念，是建设主体和民众个人对于系统性问题是否顾全大局的体现。

访谈最后，黄艳向全国的女规划师、女建筑师和女工程师致以节日的问候！

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