专家报告丨赵民：城乡关系演进与小城镇发展

编者按

2017年8月26日在内蒙古自治区鄂尔多斯市召开的中国城市规划学会小城镇规划学术委员会2017年年会暨“小城镇特色化发展”学术研讨会，特邀了同济大学城市规划系赵民教授做主旨报告。赵教授演讲的题目为《城乡关系演进与小城镇发展》，旨在将小城镇发展置于城乡关系及城镇化进程中来讨论。

赵民

中国城市规划学会规划实施学委会副主任委员、同济大学城市规划系教授

赵教授演讲的题目为《城乡关系演进与小城镇发展》，旨在将小城镇发展置于城乡关系及城镇化进程中来讨论。希冀回答两个基本问题：（1）我国是一个典型的城乡二元国家，从二元走向一元有怎样的理论解释？发展演进有哪些阶段？（2）小城镇在经济社会发展中的作用及在城镇体系中的角色如何？报告分为四个部分。

一、城乡关系演进的理论分析

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刘易斯二元经济模型与“刘易斯转折点”

刘易斯在1954年发表的《劳动力无限供给下的经济发展》一文中提出了二元经济模型。其要点为，发展中国家农村地区的农业部门的劳动生产力大大低于城市工业部门的生产力，如果工业部门按固定的“制度工资率”提供就业机会，农业部门低于“制度工资率”的劳动力就会转移到工业部门去。随着农业剩余劳动力被工业部门不断吸收，农业部门的工资率终将会沿着它的边际生产力曲线而提高，即形成所谓的“刘易斯转折点”，或称拐点（图1）。

图1.刘易斯二元经济模型

跨越“刘易斯转折点”的意义十分重大；因为正是在这里（第一拐点），劳动力从近乎于无限供给转向有限供给；进而，经济增长方式从主要依靠劳动和资本等要素的投入转向主要依靠劳动生产率的全面提高（第二拐点），二元经济最终融合为一元经济。

我国转型发展的宏观战略目标与“刘易斯转折点”的内涵具有一致性。目前我国工业与农业的边际生产力差距仍较大，但劳动力供应已经出现了拐点；这一状况甚至与同处东亚的发达经济体的历史经验也不吻合（图2）。出现这种现实与理论认知偏离的原因是研究模型的预设条件与当今中国发展的现实条件并不完全相同。

图2.亚洲其他国家/地区出现刘易斯转折点时的城镇化率

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托达罗改进的二元模型

托达罗认为影响人口迁移决策的不是实际的工资收入，而是“期望收入”。（1）农村劳动力的城市转移取决于在城市里获得较高收入的概率和对相当长时间内成为失业者风险之间的利弊权衡；（2）发展中国家二元经济结构决定了较大的城乡收入差距，而这又导致了农村人口源源不断地涌入城市，造成城市劳动力市场严重失衡，使失业问题更趋严重。

由上述分析可导出，政府要注重农业和农村自身的发展，鼓励农村综合开发，增加农村就业机会，缓解城市人口就业压力。亦即托达罗很重视农业部门和农村发展，似不赞成劳动力过快地流向城市。而刘易斯等的理论似隐含着应将经济发展的重点放在城市工业部门，并加快农村劳动力向城市流动。

一些学者认为“刘易斯转折点”已经在中国出现；也有学者不认可中国经济社会发展已经迎来了“刘易斯转折点”。

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我们的研究观点

刘易斯和托达罗理论所对应的制度环境及社会过程，与我们的国情并不很吻合，尤其是实际的微观抉择机制很不同。

我国大规模的劳动力产业间转移和区域流动及回流，一方面标志着我国劳动力的城乡统一市场正在形成；另一方面亦揭示了我国城乡之间的两元结构仍然存在，劳动力市场仍具有地域性的特性。这与我国幅员辽阔、区域发展的差异很大有关。

我们曾在相关论文中分析过，以浙江为代表的东部沿海发达地区已跨过“刘易斯转折点”的第一拐点，并正在迈向第二拐点；而以四川为代表的中西部欠发达地区，则还难以判定已经跨越了第一拐点。因而对我国经济社会从二元到一元化的演进阶段的认识，对产业及城镇化发展目标的确定，均不能一概而论。此外，经济效率也不是唯一准则，特大城市有其发展的机理，小城镇也有其存在和发展的理由。

就城乡关系发展而言，最终目标是要彻底打破城乡二元结构和实现城乡发展一体化。推进“城乡发展一体化”，主要是通过建立城乡融合的体制和机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的“新型城乡关系”；但这是一个循序演进的过程，有其阶段性特征和目标。

二、城乡关系演进的阶段划分

在城乡发展的不同的阶段，对应于城镇化率和生产力水平，发展诉求和政策目标必定会很不同。新中国建立初期的城镇化水平约为11%，至1970年代末也仅为18%；在一穷二白的基础上搞工业化，主要是靠内部积累，包括实行工农业产品价格的“剪刀差”；可以说在起步阶段基本上无暇顾及农村。

改革开放后，曾经历了农田承包、村镇企业发展及小城镇建设的热潮，进而又转到了大搞经济技术开发区和城市拓展；政策驱动的经济发展，成就很大，但也出现了农村人口无序流失、环境破坏等问题。之后政策不断调整，强调可持续发展和包容性发展，并且城镇要带动乡村、工业要反哺农业，城乡差距要缩小；全局而言，目前已基本已经进入了城乡统筹的发展阶段

当城镇化水平到了70%以后，国民经济往往进入了高度发展的阶段；这个阶段的农村人口、农业人口的比重进一步变小，城市型经济和城市人口的占比进一步上升；城乡社会保障、城乡公共服务、城乡要素市场等都有必要、也有可能实现一体化。在这个阶段，国家对农村、农业的补贴力度将很大；但国家的惠农总支出不一定很高，因为农村人口数量已经很小。在这个阶段，不但城乡关系趋于和谐，大、中、小城市及小城镇也将形成合理的网络，共同为城乡经济社会发展服务。

三、城乡统筹背景下的小城镇发展

国际上已有研究证明，欠发达国家的城市体系在初级阶段倾向于首位分布，而经济高度发展国家的城市体系倾向于位序-规模分布。在城乡一体化发展阶段，大中城市和小城镇理应进一步整合，互相分工和协调发展。

我国新型城镇化的基本方针已经明确：一是强调城市群的作用，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”；二是重提控制特大城市规模：即特大城市要适当疏解经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移；三是重视中小城市的作用，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向；四是有重点地发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。对此，学界有不同声音。不同观点的产生源于立论的数据基础与思考维度；而中央政府必定以国家治理为最高准则。

据六普，我国城镇人口中的40%（约2.6亿）住在建制镇镇区（含县城）。2000-2010年间，跨省人口流动数据实际上仅占人口流动总量的30%左右，而其余70%左右则为省内流动。跨省流动人口在主要流入地主要表现为“进入300万以上大城市（即特大城市，下同）”，导致人口流入地区的“强市弱镇”格局逐渐强化；而在主要流出地省份内部的流动人口则较多“就近（本县市区内）进入县城和镇区”（表1）。这一“就近城镇化”及“小城镇发展”的态势不容忽视，背后定有其成因机制。

从最近几年（2014、2015、2016）的全国农民工调查报告看，农民工的增长幅度已经非常小（期间仅为2.75%）。从2015年全国农民工流向看，外出农民工跨省流动进入大城市的占比较大；而省内流动则较多进入小城镇。本地农民工（本乡镇）加上省内乡外（跨乡镇），合计达1.5亿多人，占农民工总量的 54%，主要是进入小城镇，体现了就近城镇化和兼业化的趋势。

任何人如果做了这些分析，恐怕就不会再偏执于大城市；大城市、小城镇的发展有其各自的真实需求和规律性。

四、结论

关于我国的城镇化发展问题的讨论，在城镇化水平将会持续提高这一点上是有共识的；争议的焦点在于城市发展的规模问题，即是否应该秉持“市场决定论”或“规模效益论”，亦即存在着大城市重点论和小城镇重点论之争。前者的理论基础在于新经济地理学提出的人口增长带来的集聚效应、规模收益、分工深化、经济扩散效应等；后者的理论基础主要是国情论，即认为以小城镇为基础的“分散型”城镇化模式具有速度快、成本低、就近服务农村、兼顾社会公平等多方面的优势。

实证研究表明，迄今的大规模人口流动主要是向城镇体系两端集聚。但是两端地区——300万人以上的大城市与县镇地区，对于城镇化发展的意义很不同，前者是经济发展的引擎，后者则是关系到国家的基层治理。其中，大城市、尤其是特大和超大城市的持续发展对于我国新型城镇化的意义主要在于提高国家整体经济、社会、文化发展水平，并形成具有竞争力的区域性、全国性和世界级中心。而县城和镇的健康城镇化，除了一般的经济社会意义外，主要在于“国家治理”的落实；尽管县镇层面的城镇就业人口的工资水平、行业分工水平等均不及大城市，但这一层面的城镇发展可兼顾“安居、乐业”等多方面的目标，同时还可服务广大的农村地区，对于我国的社会稳定和抵御周期性经济波动具有重要意义。

流动人口主要在城镇体系“首末两端”上集聚的空间特征，是与流动人口的“经济家庭”理性选择有关。即每个农村家庭趋于将其劳动力置于最佳的市场配置——希冀实现家庭收入最大化；同时，经济家庭的行动逻辑还在于最大化家庭资产和效用，并最小化风险。

人口流动的“经济家庭”理性选择，既导致了一定时间内有相当规模流动人口在流入地的高等级城市集聚，而在流出地则主要集中在县域和乡镇地区的情形；同时也形成了流出人口在目的地的不稳定“异地流动型城镇化”与留守在家乡的“就近兼业型半城镇化”的不同态势。

由此可见，治理策略的制定既要把握发展的宏观态势，也要基于对个体“经济家庭”的真实诉求和比较利益的深刻认识；而对迄今的“农民工市民化”等政策目标则是有必要加以反思。

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