大会报告丨尹稚：中国新型城镇化 大国•大局•大势

导读

11月18日，2017中国城市规划年会在东莞市开幕。本届年会的主题是“持续发展、理性规划”。中国城市规划学会副理事长、清华大学建筑学院教授尹稚在全体大会上作题为《中国新型城镇化 大国·大局·大势》的主题报告。

尹稚 学会副理事长、清华大学建筑学院教授

尹稚教授提出了三点新时代我国城镇化发展思路：第一，内涵深化：以人民为中心的城镇化中国道路。第二，理念提升：以人民城市理念引领中国城市转型升级。第三，模式升级：实现“六个更加注重”的转变提升。

新时代城镇化的出发点和立足点

中国城市人口已经超过了50%，实实在在进入了一个城市化的社会。这个社会的未来怎么去思考？其实是摆在整个城乡规划中的一个题目。“十九大”之后，中国又迎来了一个全新的时代，有一系列新的需求新的要求。

中国的城镇化，首先不可能脱离全球大势的进程。城镇化毫无疑问是全球大趋势，越来越多学者预测到2050年，世界城镇化水平将超过70%。中国的城镇化在里面起了举足轻重的贡献。1960年到2016年期间，世界城镇人口一共增加了30.1亿人，中国贡献了22.4%。

中国城镇化的道路其实有非常强的特殊性。它是一个广义的大国，也是一个人口大国。如果立足世界的坐标系统和大历史观来讲，拉美地区以数量为核心的过度城镇化道路、西方发达国家的城市化进程都不一定是我们正确的选择。

城镇化的中国道路应立足于世界坐标系和大历史观，既避免走拉美地区过度（数量）城市化道路，也汲取西方发达国家工业文明时代背景下城市化进程的经验和教训，把握和应对全球城市化大趋势，遵循国际前沿共识，呼应生态文明、智能社会等时代变革需求，从追随者向开拓者转变，走出一条适应中国复杂多元国情民情和智能社会、生态文明等时代特征的中国特色城镇化道路。

我国的城镇化发展要立足于国家整体发展目标、整体发展道路、整体发展理念，以东方哲学和社会主义核心价值观、大历史观和大势研判、复杂适应系统论、科学决策支撑系统和政策响应以及分步走策略为切入点，围绕中国特色社会主义道路这条主线，围绕我们的国情世情和民情。

比如说，在一个常年从事工程性工作的规划师面前，会不会意识到比技术更重要的恰恰是价值导向，比短期政策更重要的其实是大势预判。正视不确定性、多样性和协同性，最终走向复杂的适用性，而不是简单的机械性。底层数据的支持和顶层分析决策，如果能实现结合，会不会使我们科学决策系统以及政策的能力有所改善？这些都是放在我们面前非常现实的问题。

中国特色社会主义道路与中国的城镇化如何结合？有了政治诉求以后，规划师应该从哪些方面深化，把它变成地域发展诉求、生活诉求，变成实实在在可落地的空间生产诉求。中国作为一个大国，我们需要世界级的城市和城市群，去参与国际建构，我们需要在这个地球上占有文化格局和地域特色的一席之地。我们还面对一系列不均衡不充分，要以城乡平衡以及乡村振兴战略作为支撑。

从大国来讲，我们是一个超大型非均衡国家，整个欧盟加一块跟我们差不多，我们人口是人家好几倍，我们又处在一个既有深厚人文底蕴农业文明，又有刚刚建立起来的工业文明，同时还有生态文明，三个文明叠加，老百姓的价值观主要还是农业文明，但是我们又有最前沿生态文明的优秀范例和样本。我们很长时间通过制度设计的模式，把二维结构优化。这些都是在中国目前的大国特殊性，也是面对挑战以及全球化发展，必然要思考的问题。

全球城市化趋势和规律认识

全球重大的城镇化进程当中，也有一些相当共性的问题。比如全球人口增长的同时，伴随着年龄结构的变化，我们有计划生育政策，我们现在的人口数以及20年后、30年后人口数是正常还是不正常，如果有问题，我们要从什么时候开始修正？全球气候变化带来的机遇与威胁并存，中国在这个上面一点都不例外。技术变革对全球化的前景带来了很多积极因素，也带来了一些不确定性。一方面我们在享受变化的同时，也天天担心是不是哪天被机器人灭掉。

人口流动的唯一驱动是寻找经济基础，老百姓永远是用脚来投票，持续向巨型都市区域集中的态势从来没有衰退。向沿海“阳光地带”聚集仍然是趋势。中国沿海很多城市、中心城市普遍都有很严重的“城市病”，中国未来肯定还有集中发力的特定地区，不会保持完全数量上的均衡。

全球城市发展倡导包容、健康、可持续发展。可持续发展最早提出来七八个指标，后来大家不断的往上加，现在变成十几个指标，可能再过几十年还会再增加。科技创新影响了人类生产生活模式，推动了产业转型的发展。而且信息化、智能化驱动城市运营服务管理水平全面升级，让城市更智慧更高效，是一个很重要的推手。

从全球城市化经验来看，全球城市化进程中普遍重视振兴乡村和文化复兴，当然并不是所有国家都有乡村复兴。我们国家乡村衰退问题出现的更快一些，没有进入城镇化就进入了乡村衰退。欧盟在城乡发展、乡村复兴方面投入了大量的力量，为农村地区注入了大量的资源。可能很多人都看到其乡村经济化水平不亚于城市。中国是拥有五千年文明的农业大国，虽然走上高速增长道路，但是重视乡村振兴，重构城乡公平仍然是很大的挑战。

越来越多国家开始注重发挥国家空间治理机制作用。包括很多国家出台国家级的空间规划法规，建立与空间规划相匹配的治理体系，制定国家级空间发展战略规划，如《日本2050国土构想》、《欧盟空间发展战略》，无一不是从国土均衡开发、区域协同合作、可持续发展的角度提出未来国土治理政策。

我国城镇化现状、问题和趋势

我们国家一系列国土政策改革，从区一级到国家级，建国以来经历过几个发展阶段，从波动到加速到高速到新型城镇化，各阶段在人口流动、城镇化动力、城镇化形态以及城市发展方针等方面都不断的发生变化。

当前阶段有很多特点，城镇化进程处于持续快速成长阶段(1.26%)，远高于世界发展速度；流动性很高，普查下来全国人户分离的人口还有2.9亿；区域发展差异大，城市群为主要承载地区。

建国以来，城镇化治理政策经历了从重视工业建设忽视城镇化建设，到明确提出城镇化战略的转变。到“十八大”以后，我们才开始光明正大全力以赴抓这个事情。国家层面大力推进以人为核心的新型城镇化、以城市群为主体形态优化城镇化布局、开拓新型城镇化生态文明发展道路，深入推进户籍、土地、财税等制度改革，取得了显著进展和成效。在新型城镇化1.0阶段，这个阶段取得最重要的成绩，就是一系列政策的出台。

当然，我们现在面临非常多的问题，从国土安全、区域协同、城乡统筹等等方面，无论从效率提升还是公平共享，都有很大的空间。分割式治理粗放式治理难以解决综合复杂的问题。人居环境的改善难以满足居民日益提升的幸福感需求。从物质的改善到追求全民幸福感的需求，这其实是一个很大的变化，重回到以人为核心，未来会怎么样？

目前，我们国家城镇化迈入中后期转型提升的阶段，增长速度仍然比较快。2020年也好、2030年也好、2050年也好，会达到比较高的水平。到2050年，大约有10亿人口生活在城市，这是什么概念？相当于美国城市里居住人口的3-4倍。同时，我国人口总量增速放缓，我们面临非常严重的老龄化趋势，但好消息是中等收入群体不断扩大。

城市群在中国城镇化当中会越来越发挥举足轻重的地位。人口向特大城市与县域两级聚集的趋势仍然会延续下去。新时期城乡经济联系和资源双向流动日益频繁。高度紧张的资源环境约束和人地关系矛盾将进一步加剧。科技创新和技术变革会深刻影响到我国城乡发展。

新时代我国城镇化发展思路

在新型城镇化1.0的工作基础上，站在更高起点谋划和推进新型城镇化工作，立足于“实现两个一百年目标”和“实现中国梦”的伟大梦想，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，紧紧围绕以人民为中心的发展思想，以实现全体人民的全面发展为宗旨，以更高质量、更有效率、更加公平、更可持续为目标，更加注重绿色化发展，更加注重科技创新驱动发展，更加注重共享包容性发展，更加注重区域协同，更加注重城乡平衡发展，更加注重开放和共赢发展，走出一条以人民为中心的城镇化中国道路。

人民城市怎么突出“人民”。促进空间的共融发展，提倡共享治理。为更好推动人的全面发展、社会的全面进步，应该围绕响应全体人民的全民需求这个中心，以社会主义核心价格观为价值导向，协调人与环境、人与社会两大关系，完善人本服务、营造健康环境、促进空间公平、倡导共享治理，践行社会主义空间生产模式，将城市建设成为环境健康可持续、社会公平包容、全体市民共建共享的人民城市。  

到新型城镇化2.0阶段，我们管理的颗粒度越来越细，标准越来越提升，从一个简单的物质标准迅速转向人本标准，现在越来越多国家开始讨论健康，你的指标与人的真实健康之间有联系吗？新型城镇化当中也会涉及到科技创新，包容发展，注重区域协同的问题，以及城乡均衡发展和开发。

新时代我国城镇化政策和对策建议

新型城镇化工作的“四梁八柱”建议：

空间治理新体系：

国家空间立法、空间规划和空间治理机制

国土空间新格局：

以三类地区为重点建构相对均衡国土格局

城市格局新重点：

以国家中心城市和县城两个层级为重点

人民城市新范式：

以人民城市理念引领城市转型升级

城乡融合新乡村：

促进城乡要素双向流动和乡村振兴

治理协同新平台：

依托大数据库平台建设智慧决策和运营管理系统

考核评价新标准：

建立公平、繁荣、可持续的综合指标体系

统筹政府公共数据资源，融合各类新型大数据资源，加快推进国家新型城镇化大数据库建设，作为提升国家城镇化治理能力的核心抓手和基础平台支撑。在此基础上建设各级城镇化领域大数据库平台，形成数据驱动的多目标智慧决策体系，提高决策的精细化、精准化和快速响应水平，提高政府科学决策和运营治理能力。

公平、繁荣、可持续的城镇化围绕人的全面发展作为核心，围绕支撑人的全面需求的各要素构成，形成绿色生态友好、创新高效发展、社会和谐包容、服务保障全面、城乡空间优化、多元文化完善的综合评价体系。

我们设计目标的时候，还没有对城镇化的问题和全貌有清醒的认识，下一步如何建立一套合理的更综合性的且与人民生活质量相关的考核标准，也是我们面临的任务。总之，要走以人民为中心的城镇化中国道路！

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