“政策建议”专栏 | 关于粤港澳大湾区善治与创新发展的政策建议

导读

近年来，随着国家“一带一路”倡议的深入实施，推进粤港澳大湾区建设已经上升国家发展战略的重要内容。

如何在新阶段、新使命的要求下，继续改革创新，实现更好治理，推动粤港澳融合发展，构筑大湾区发展新优势，需要我们更多的睿智思考。面对粤港澳融合发展的新议题，在中国城市规划学会2017年会上，我们就“湾区善治与创新”议题展开了充分研讨，综合与会专家的观点，形成以下政策建议。

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跨制度、多中心、连绵化、高流动、锐意改革等特点，造就了改革开放以来粤港澳地区全面快速发展、创新发展，成为我国社会经济发展的重要引擎和城市与区域治理创新的试验田。

近年来，随着国家“一带一路”倡议的深入实施，推进粤港澳大湾区建设已经上升国家发展战略的重要内容。党的十九大明确提出“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设，粤港澳合作，泛珠三角合作全面推进内地与香港、澳门的互利合作。”由此表明，粤港澳合作已进入新阶段、面临新使命。如何在新阶段、新使命的要求下，继续改革创新，实现更好治理，推动粤港澳融合发展，构筑大湾区发展新优势，需要我们更多的睿智思考。

面对粤港澳融合发展的新议题，在中国城市规划学会2017年会上，我们就“湾区善治与创新”议题展开了充分研讨，综合与会专家的观点，形成以下政策建议：

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粤港澳大湾区的融合发展需要塑造共同价值观，建立“一国两制”下“大湾区命运共同体”

粤港澳大湾区，以“一国两制”为基础，具有政治、经济、社会等多重含义，其关键词是“粤港澳”，而不是“大湾区”。从粤港澳关系和区域发展呈现的多元性、跨制度、多样性看，珠三角、大湾区的问题是规划界最高级、最难的问题。粤港澳互为接壤、山水相连、文化相通，已经从最开始的交通供水基础设施、产业与环境建设等方面的合作，再到CEPA为代表的经贸合作，三地合作已从单一的基建合作、产业协作延伸至科技教育、基础设施、社会民生等多个领域，并构筑了以粤港（粤澳）合作联席会为基础的合作协商机制，但制度差异、价值观的差异仍粤港澳融合发展的是最大挑战。

面临粤港澳融合发展，如何走出制度困境？在当中国在讲人类命运共同体的时候，首先要关注“一国两制”的命运共同体，大陆和台湾、香港的命运共同体，这才是真正的血浓于水的命运共同体。要发现对方、要发现自己真正需要的到底是什么，我们怎么才能从物质层面的追求转向制度、文化、资源环境的追求。价值观层面可能是保持规划师的警觉和前瞻能力的最基本的立足点。大湾区现在能做的事情最根本的一点是期待国家的制度设计能够改变，如果没有一个根本的改变，所有的努力可能都是事倍功半的。如果我们能在制度方面积极尝试，大胆创新，则可为国家治理能现代化建设和体制机制改革创新提供示范。

其次是需要践行“城市思维”，更好实现城市群的协同治理。通常，一个国家或地区的城市化水平达到50%，是进入“城市时代”的标志，“城市时代”需要“城市思维”，即改革创新的发展思维、内外协同的开放思维、以人为本的共享思维、绿色发展的生态思维和城乡统筹的系统思维。粤港澳大湾区目前城市化水平达86%，已成为东亚地区连绵度最高的城市型地区，其治理需要“城市思维”，需要做好粤港澳大湾区的“加减乘除”：

“加”即加强互联互通，增加湾区国际化功能、建设环湾轨道、塑造魅力空间，通过空间整合，提升湾区综合服务能力和城市空间品质；

“减”指减少消耗，以区域协调和空间管控为手段，推进生态环保的联合治理，有效缓解城市病；

“乘”指发挥制度创新、科技创新和投融资的带动效应，打造湾区创新和开放发展的重要引擎；

“除”即清除体制机制障碍，坚守“一国”之本、善用“两制”之利，建立促进湾区融合发展的协作治理机制。

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粤港澳大湾区的融合发展需要转变和拓展合作内容，共建全球创新资源变现高地和优质生活圈

根据世界银行的研究，未来的五年到十五年，我国消费将超过投资成为GDP增长的最主要动力。同时，粤港澳大湾区正处于城市群2.5向3.5发育的阶段，未来将会更加注重内涵式增长，注重科技创新、文化创意和休闲娱乐，特别是要关注旅游消费的驱动。由此必将推动粤港澳合作内容的转变：

第一个转变是从经贸领域的合作转向区域协同创新，包括两个方面：一个是粤港澳协同合作，另一个是科技、产业、金融的协同创新。其中可以广深科技走廊为核心，联动香港、佛山等城市共同构筑具有全国及全球影响力的科技和专业创新带，引领大湾区及泛珠三角创新发展。

第二个转变是粤港澳跨地共建生产力向共建优质生活圈转变。

第三个转变是从过去具体事项性的合作伙伴会向系统制度性建构、要素充分流动转变。同时，从区域内部发展基础看，港澳有服务业优势，珠三角广深有科技研发优势以及自贸区试验区、高新区、科技园区等开放战略平台，可为粤港澳合作内容的三个转变和大湾区探索国家“一带一路”倡议下新一轮开放合作的新途径和新规则提供支持。

相较于北京、上海以基础研究为特征的创新，大湾区拥有雄厚制造业基础，在企业创新、创新成果转化方面具有显著优势。接下来要利用好港澳与珠三角各自的优势，推动科技、产业、金融的协同创新，促进创新要素自由、高效流动，让市场在资源配置中发挥决定性作用，使大湾区成为创新资源变现高地。

另外，支撑科技创新和知识经济的发展，需要更加关注人的需求，塑造高品质创新环境，支持优质生活圈的建设。在城市层面，需要注重营造城市第三空间，如增加水岸公园、缤纷海岸、特色文化场所、活力中心区等魅力空间，促进人们信息交流。在社区层面，可选择“具有历史文化沉淀、服务便利、成本较低”的场所，充实和丰富文化创意、创新孵化、休闲娱乐等功能，使之成为城市和区域创新发展的重要触媒。

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粤港澳大湾区的融合发展需要更多的合作平台，推进粤港澳从“前店后厂”转向“前虚后实”

改革开放以来，大量的港资、台资企业在珠三角的发展，形成了典型的“前店后厂”模式，也为粤港澳合作提供了基本载体。目前，大量的港资、台资企业仍是珠三角尤其是东莞制造业的重要基础。近年来，在国家开放合作升级的背景下，广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个自贸试验区，成为粤港澳合作的战略新平台。

虽然粤港澳合作内容将发生一定转变，但仍离不开制造业的基础。由此，建议在珠江口东西两岸的东莞和佛山分别设立两个粤港澳特别合作试验区，对接珠三角的实体经济和香港的虚拟经济。其中，借助东莞产业与港资企业联系强的先天优势，借用香港金融服务的优势，将东莞的合作试验区打造成香港融入内地的战略平台。利用佛山本地实体经济发达的优势，结合香港现代服务和金融业的需求，将佛山的合作试验区打造成“粤企走出去”的战略高地。两大粤港澳特别合作试验区，联合湾区内的三个自贸区的板块，推进大湾区从“前店后厂”转向“前虚后实”，推动大湾区功能整合，形成广东更高水平的对外开放格局。

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四、粤港澳大湾区的融合发展需要关注功能的多样性和区域的平衡发展

以往珠三角城市间遵循“中心城市-一般城市-镇、园区等”的行政层级联系脉络，资源集中于较高级别的行政区域。推进粤港澳大湾区建设的提出，以及随着大湾区大型跨海通道的建设，引起广州、深圳、东莞、珠海、中山、香港、澳门等临湾（内湾）城市构筑新平台，拉动发展重心向内湾聚集，使得各城市空间关系从呈鱼骨型发展轴线的等级关系转变为围绕湾区放射式的相对平等的关系。由此，将给以珠澳为重要引擎的珠江口西岸地区带来新的发展机遇。

纵观国际大湾区功能发展，一般包括国际服务、科技创新、旅游消费、物流枢纽四大主导功能。珠三角地区的旅游消费还在成长过程中。要培育世界级的湾区，大湾区旅游消费的发展一定要有引擎带动。珠海和澳门有很好的资源优势和发展基础，未来可以构建全方位的以消费为导向的产业发展格局，建设绿色生态湾区，成为打造大湾区均衡发展的第三极。

同时，在构筑大湾区内湾聚集发展的同时，需要统筹协调好主湾（珠三角中部）、外湾功能布局。内湾要重点关注生态安全，谨慎大规模开发；主湾构筑大湾区城市群核心，外湾以生态保障为基础，集约发展物流、医疗、养老服务、商贸、大学等专业职能，保障内湾-主湾-外湾协同健康发展。

来源：广东省城市规划协会、广东省城乡规划设计研究院

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