“政策建议”专栏丨让城市总体规划更有用
导读
2017年11月18日-20日，2017中国城市规划年会在东莞举行，集中探讨了当前城市规划工作中面临的热点、难点问题。会后，各论坛承办方根据专家报告及讨论成果形成了一系列政策建议。为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“政策建议”专栏，陆续推出系列文章，集中传递专家声音，助力城乡规划建设。
本期“政策建议”依据“学术对话八”：让城市总体规划更有用”讨论成果形成，指出让总规成为落实国家愿景的战略纲领，成为实施管控的法定规则，成为层层落实的实践过程。
本文字数：3780字
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近年来，中央对城乡规划给予前所未有的重视，将其作为提高治理能力、实现依法治国、践行生态文明、弘扬中华文化的重要抓手。2014年、2017年，习总书记两次视察北京城市规划建设工作。分别指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”“把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实‘多规合一’形成一本规划、一张蓝图，……总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。”同时，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确指出：“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”
对照中央对城乡规划寄予的厚望，城乡规划、特别是城市总体规划，仍然存在着自身的问题和不足，例如：规划审批周期长、事权不对应、刚弹不区分、编督不衔接等，这些问题使得总规沦为一个“不好用”的规划，严重影响到它应当发挥的作用。
同时，城乡规划是一门面向实践的学科、行业和政府职能，如果城乡规划失去了实效性，那么它就是无本之木、无源之水。
因此，无论是落实中央的期望，还是寻找自身存在的理由， “让城市总体规划更有用” ，都是亟待实现的目标。而唯有通过自我变革、革弊鼎新，方能达成这一目标。通过2017年城市规划年会的相关专题对话，专家提出以下建议：
一、让总规成为落实国家愿景的战略纲领
党的十九大提出实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。这需要周详的空间“顶层设计”来落实。当前摆在城乡规划工作者面前最重要的任务，就是辅助各级政府领导制定各层面的空间“顶层设计”。作为城市层面的综合性规划，城市总规无疑将担当这一艰巨任务。
因此,城市总体规划要能向上接得住国家战略要求，从“全球视野、国家使命、人民期盼”三个维度梳理，形成与“两个一百年”目标相衔接的城市发展愿景，并落实国家和区域发展战略，确定城市战略定位，以此指导空间“顶层设计”的形成，绘就“长远蓝图”。
城市总体规划应当成为市委、市政府在空间领域的基本施政纲领。过去，虽然城市总体规划被赋予了类似的地位，但城市领导并未真正将总规作为其全局工作的依据，而主要将总规作为招商卖地的工具。城市建设以“项目”为指导，呈现近期化、破碎化、随意化的特点。这与国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。未来，应当用好城市总体规划，让空间“顶层设计”能够指导空间各项建设行为，真正从“项目”牵引建设转变为“规划”指导建设。
为此，应推进“统筹规划”，即“统筹各类空间性规划，形成一张蓝图”。让总规真正成为市委书记“一把手”抓的规划，成为统筹政府各部门空间保护发展诉求的规划。在规划内容上，应当有所拓展，建议建立“总体战略+三类空间规划+N个专项规划”的规划体系（其中“总体战略+三类空间规划”是城市总体规划内容），强化“全空间、全要素、全时段”的管控，落实“全局战略统筹、全域空间管控、全要素指标体系”。
（1）全局战略统筹。总规要能向下具体化为行动，应当建立“愿景——目标——战略——举措——行动”层层深化的技术框架，并配合项目立项和财政预算的形成，让行动计划落实到建设行为。
图1 “美丽厦门”战略规划框架
（2）全域空间管控。参照新一轮北京总规，近期划定生态红线和城市开发边界，将北京市全域划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区；远期限制建设区中的一部分归为生态红线区，一部分归为集中建设区，通过“两线合一、三区并二”最终实现“一线两区”的空间管制。
图2 北京总规划定近期“两线三区”和远期“一线两区”的关系
（3）全要素指标体系。以五大发展理念为纲，以“人民满意度”为标准，建立绩效导向的城市总体规划指标体系。各城市可在此基础上，依据自身战略定位，增加自选指标。
图3 城市总体规划指标体系框架：必选指标+自选指标
二、让总规成为实施管控的法定规则
当前发展阶段的新变化是：市场机制在空间资源的分配中已起到决定性作用；城镇发展逐步从增量用地的建设转向存量用地的盘活。在这两个趋势下，要做好以下应对：
（1）明晰政府和市场的边界
将政府配置空间资源的权力限定在公共资源管制和公共服务供给两方面。除政府事权之外，应将空间资源的分配权交给市场，充分发挥城市这个复杂开放巨系统的自组织作用。因为，自组织的进程是最本底、最根本的动力。
对于这部分内容，政府不应过多干预，但也不应无所作为。核心职责是制定市场交易的规则，并约束“负外部性”的行为。这种规则的制定和行为的约束，应更多地体现在总规和控规的成果之中。即将配套规则、机制作为成果重要的组成部分；并对城市建设行为进行“负向”约束，例如：从过去对地块用地属性的正向规定，转变为对地块所产生环境影响（空气、水、固废、噪声污染等）的负向规定。
（2）明晰上下层级规划的分工
城乡规划是针对城市复杂巨系统提供的系统化解决方案。不可能依靠一个层级的城市总体规划解决城市所有问题。目前总规不好用的一个原因是肩负了“不能承受之重”，因此解决的途径之一是建立分层体系，让总规减负，通过明晰上下层级规划的职责分工，将总规内容框定在有限的“决策圈、专业圈”之内。
对于超大、特大城市，建议在总规和控规之间增加具有法律效力的分区规划层次，并将原总规的部分内容转移到分区规划之中，并做好总规与分区规划之间的“刚性衔接”。
（3）改进存量用地盘活的土地制度和规划技术
通过存量用地盘活实现城市持续发展是必然趋势。但是，相应的土地制度设计和规划技术方法尚未成熟。
当前，城市用地属性变更的制度成本过高，导致很多“合理”的改造更新并不“合法”。为促进城市发展方式的转变，应尽快研究制定用地属性变更（包括农地城地转换、公地私地转换、不同私地转换等）的优惠政策、简化程序，释放“制度红利”。
在规划技术变革上，伴随城市建设用地从增量扩张、“从无到有”的阶段过渡到存量盘活、“从有到变”的阶段，总规要与时俱进地不断地更新工具，应从“宏大叙事”转向“累积渐进”，从“追求美学完型”转向“尊重既有物权”，从“精英规划”转向“众筹规划”，从规“划”走向规 “则”。
总之，未来的总规不是现在总规的修补，而是一个完全不同的规划品种，应当逐步从“蓝图管控”过渡到“规则管控”。
三、让总规成为层层落实的实践过程
城市总体规划是一个长期实施的伟大社会实践过程。总规的战略性、全局性、统筹性、长远性决定了其全域、全主体、全要素、全过程的动态实施特征。“知易行难”，如何保障城市总体规划的实施是让总规更有用的关键环节。因此，应当从实施的角度出发，编制一个便于实施的规划，制定一套便于实施的制度。建议采取以下政策举措：
（1）以实施为导向开展规划编制工作
“为了管用，总体规划应当无所不用、无所不用其极。始终瞄准更好的实施规划去构建框架、设定目标、撰写条文、构建机制。”
具体举措包括：
重划事权，调整生产关系增强规划实施的力度；
形成政策，提升效力位阶增强规划实施的力度；
落实主体，推动专项行动增强规划实施的力度；
过程监管，及时反馈机制增强规划实施的力度。
（2）以治理为导向推进规划管理工作
“为了管用，总体规划要走向治理，实现城市的共治共管、共建共享。”
具体举措包括：
开门编规划，互联网时代的规划应作为一个平台，开门汇集各方智慧，众筹听取多方意见，让每个人成为规划的编制者，也成为规划的执行者和坚守者；
鼓励社区营造，把城市运营治理的重心下放到社区，建设与管理并重；
管理实现精致、共治、法治，推进上下共治。
由此总结超大城市治理体系的体系架构，应该通过综合治理、国家治理、源头治理、改革治理、结构治理、协同治理、依法治理，最终实现系统治理，推动治理主体向政府主导、社会共同治理转变。调动政府、社会、市民三大主体的积极性、主动性、创造性，推动公共治理模式改革，推进政府简政放权、管理下移，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市治理，创新街道社区治理模式，实现城市共治共管、共建共享。
（3）制定《城市总体规划实施管理办法》
建议尽快研究制定《城市总体规划实施管理办法》，在办法中明确以下内容：
明确城市总体规划实施内容和路径。明确战略引导职能如何落实到城市发展建设的各个领域；明确刚性管控要求如何体现在日常规划管理和行政许可环节。
确立城市总体规划动态维护机制。及时分析内外部重大变化对城市的影响，在编制评估报告、上报同意修改的前提下，对原总规进行优化和完善。
完善事权明晰的总规督察机制。总规督察内容应围绕上级政府事权，抓住重点，提高实效。应清晰界定督查的内容、重点、判定标准和奖惩机制。
明确总规和控规的约束传导机制。重点是明确总规和控规的职责分工，明确哪些事项是在总规层面决策的，控规不能变相更改、突破；也要明确哪些事项是控规层面决策的，总规不能越位超前做出决定。
明确总规与相关规划的内容衔接和协同管控机制。应明晰不同部门规划的职责和权限，把各自职责范围内的治理职能履行到位，避免矛盾向上或向下传导，避免越界干预其它部门规划事权。
建立总规实施绩效评估和考核机制。健全总规“一年一体检、五年一评估”的制度。建立总规执行绩效考核指标体系和考核办法，明确考核责任主体，严格相关奖惩政策和制度，强化问责机制。
四、总结
总规要贯彻中央精神，落实五大发展理念；要实现多规合一、全域覆盖；要实现事权分离、分层治理；要实现刚性传递、科学管控；要实现经济和空间挂钩，用地均产值决定城市的空间资源配置；要强化对经济、生态绩效评估。
为了让城市总体规划更有用，应当让总规成为落实国家愿景的战略纲领，让总规成为实施管控的法定规则，让总规成为层层落实的实践过程。
让我们不忘初心，敢于说真话、不掺水分，多用数据说话、不只用概念说话，在摸清现状情况的基础上对症下药，做一个真实的规划，做一个对各方都“可用、管用、好用”的规划。
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