年会报告丨何流：基于底线思维的空间管控策略研究

导读

11月19日上午， 2017中国城市规划年会专题会议“发展转型，生态优先”举行。南京市规划局总规划师何流作题为《基于底线思维的空间管控策略研究》的报告。

报告基于底线思维进行集中建设地区和生态控制地区的概念辨析，并以南京市为例，将“生态控制线”作为生态控制地区管控的核心，建立“分区规划-单元控规-乡村规划”的三层次生态控制地区规划编制体系，并执行空间功能引导、建设总量分解的分级管控策略，最后提出建立部门协同工作机制和考核机制以健全政策保障。

本文字数：3192字

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何流 南京市规划局总规划师

以下为小编根据速记整理，未经专家审阅：

今天的报告题目有三个关键词，底线思维，生态控制区，空间管控策略。底线思维与生态控制区实际上是相关的，当然，底线所划定的区域并不完全等同于生态控制区。空间管控策略，就是要做有用的规划，我们需要什么规划，以及从空间管控的角度，规划需要做哪些方面的工作。

城镇化快速发展 城乡规划体系覆盖不全

中国处在一个快速城镇化的过程中，10年时间，城镇建设用地增长了百分之三十多。在快速城镇化的同时，城镇建设用地的扩张不够合理确实造成了对生态资源的破坏。

国家在生态文明建设方面提得很多，十八大提出五位一体的总体布局，十九大报告明确提出了要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。这意味着国家发现这样问题的存在，问题也根源于自身发展转型的需要。我们发展到了一个新的阶段，过去过于片面的追求经济的增长，现在更加看重全面的发展。

规划行业，这些年也在进行积极的探索。2014年，住建部和国土资源部共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。今年住建部又确定15个城市作为城市总体规划改革的试点。

当我们在考虑城市的转型，或者思考规划需要怎么去更好地应对问题的时候，视野也比原来更大了，现在都讲全域规划，就是集中建设地区和集中建设地区以外的非集中建设地区，或者是生态控制地区。城和乡的关系，或者集中建设用地和非集中建设地区的关系，或者是建设用地和非建设用地的关系。这些概念实际上都不是对立的，像太极一样是相互融通的。

从全域视角来看，在非集中建设地区或者说生态控制地区，它绝对不是一个均质化的、绿色的、生态的，其中必然包含着一部分建设行为。以南京为例，实际上根据2014年国土部门的调查材料，当年非集中建设区差不多是5500平方公里，占南京全市域面积的83%。村庄建设用地500平方公里，占了10%的比例。

新一轮的乡村建设热潮，又称为乡村地区新的需求，这些新的需求也在呼唤做出更多、更好的应对。当前的规划编制体系、管理体系能不能很好地应对这些需求，能不能很好地解决这些问题，可能还有需要进一步完善的地方。

从规划编制体系来看，实际上目前的城乡规划体系对于非集中建设地区的内容和空间方面的覆盖都不够，在目前的规划体系中，对于规划建设区以外的空间关注度不够，就算有一些关注，它的深度也是不够的。

从管理的角度看，实际上我们对于集中建设地区管理上的管控也是不够的。

当前，出现了“减量没手段，增量没政策”的问题。减量没手段是人减得快，地减得慢，因为没有太多的管控手段使得建设用地或者是农村用地的建设用地的增减跟人的变化有更多的关联。增量没政策是新的发展理念和经济模式的涌现，缺乏及时创新，不能提供充分的法定规划依据和审批依据的有效指导，对于这些新的需求，规划上面的思考、管理上的制度安排都有需要完善的地方。

北京、杭州总体规划提供有效经验

城市规划区是指做规划时，因为城乡建设和发展的需要，必须实行规划控制的区域。因为建设需要，周围要做相应的考虑，所以要进行规划控制，不一定全部要建设。城市建成区就是非农业生产的建设用地。

集中建设地区不等于建设用地，非集中建设地区也不全是非建设用地，里面必然还有比较多的建设行为存在，所以，我们把生态控制地区界定为总体规划所界定的，在规划区内不用于城市大规模建设的地区，包括规划里面划定的集中建设区以外的禁止建设区、限制建设区以及其他建设用地。

从大的结构图里面，一个市域里面划了一根线，线内作为集中建设地区，线外作为非集中建设地区或者是生态控制地区。接下来对于集中建设区以外，要去做的一是线的弱化，二是对生态控制区怎么做规划方面的思考。其实北京前一段时间给我们提供了一个非常好的范例，北京总体规划里面提出2035年前划成三个区，生态红线区和城市集中建设区，在两个区之间界定为限制建设区，限制建设区一是限制建设，原有的建筑还要进一步清退，一根线两个区，面积上也会做一些调整，等到都调完了以后，就是线内集中建设地区，线外就是生态底线区。北京总体规划值得我们学习的是不仅提供了空间方案，而且在空间方案的背后又提出了更加明确的管控措施。

杭州也提供了一个比较好的案例，杭州作为划定开发边界的试点城市，在开发边界划定后不仅仅停留在划出一根开发边界的线，又专门做了开发边界的实施规划，另外也做了建设用地的拆减实施方案，对于能否建设、拆减还是留用，都给出了非常明确的标准和措施。

城乡相互依存、共生共荣、均衡互补

因为全域的理念，到了一个新的发展阶段，要更好的重新来认识城乡的关系，重新来认识乡村的价值。

最早从城市的角度来看农村，觉得农村就是一个给城市提供蔬菜、副食品的地方。后来认为不仅是填饱肚子，还要环境好，这时候城市来看农村的时候，不仅种菜、养鸡、养猪，还是一个大的生态环境。

现在，我们认为农村和城市应该是一个相互依存、共生共荣、均衡互补的关系。再来看农村，在新一轮城建的高潮之后，为什么现在乡村旅游那么热，为什么现在的民宿业那么火，一方面是我们走得太快了，需要停下来让灵魂跟上躯壳，需要停下来想一想乡愁，也是因为新的发展模式下，既有慢下来的需求，同时在慢里面也有新的发展需求。理念更新了才能发现新的价值，才能更好地处理好全域的空间关系。

划定“底线”，科学引导建设

底线思维是什么，就是"先底后图"，先来考虑全域里面哪些地方不适合建设，再去想哪些地方需要建设。先要想哪些是不去发展的，再想哪些是要发展的。这样是有限界定保护空间，再去界定建设空间。新一版南京城市总体规划协调衔接各类规划，整合地质地貌要素、空间格局要素、空间管理要素以及自然资源要素等，形成城市生态控制线，即城市发展的“底线”，并分级确定管理要求。

对于生态控制地区，要全域覆盖，分级管控。分级就是把整个生态地区分成两大类，一是生态底线区，在这些地区进行严格保护和管控，原有的建设行为要想办法消减；二是生态控制区，即有一些建设行为的地方，当然，对于行为本身会有界定。同时，在生态底线地区，应对一些大的改革思路，报国务院、住建部审批。在生态控制区，要改变生态控制区范围的需报省级政府监管，其他行为报市级政府监管。

在这个基础上我们试图构架一个在全域管控理念下，在既重视集中建设地区的管控，又重视生态控制地区管控的情况下，编制一个能够解决问题的规划。总体规划关注战略性问题，需要分区规划分解落实总体规划。在这个层面，分区规划或者是功能区的规划，既要关注集中建设区，也要关注生态控制区。

在统筹城乡发展、缩小二元对立的前提下，将生态控制地区单元控规的具体内容对应“农村、农业、农民”三大目标，再分解到“生态、生产、生活”三大空间载体进行落实，围绕“三生空间”进行生态控制地区规划塑造。

就生态控制区的单元控规而言，与传统的或者是建设地区的控制性详细规划不同，现在的详细规划实际上是给建设用地赋值，赋建设强度。生态控制地区的单元控规不对具体地块赋指标，第一没意义，第二也划不出来，要细化分区，分解、落实整个单元控规，确定不同的管控要求。整个生态控制区分为农业生产区、生态保育区和休闲游憩区。针对不同的功能区，给予相应的建设引导策略和具体管控。

生态管控需部门协作、制度保障

生态控制线和城市开发边界是一条线，这根线不是做一个规划就能划下来的，这根线应该有相应的行政程序把它确立下来，这样才能明确不同层级政府的事权，明确地区政府作为生态控制区管控的责任主体，进而确立在生态控制区里面相关工作的职责、权限、规范、程序等。

生态控制地区需要有明确的配套激励政策，使得边界内外土地指标可以增减挂钩，即划定的建设用地的规模和边界，是可以调整的，通过这些调整体现规划意图，引导地方建设工作。

另外，加强生态控制地区的考核机制工作，依托“多规合一”的信息平台，构建生态控制一张蓝图，健全绩效考核的机制，建立公众参与机制，使社会力量参与其中。

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