政策建议专栏 | 创新规划体制，推进城乡治理改革
导读
2017年11月18日-20日，2017中国城市规划年会在东莞举行，集中探讨了当前城市规划工作中面临的热点、难点问题。会后，各论坛承办方根据专家报告及讨论成果形成了一系列政策建议。为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“政策建议”专栏，陆续推出系列文章，集中传递专家声音，助力城乡规划建设。
本期“政策建议”基于2017中国城市规划年会“城乡治理改革与创新”专题会议观点提炼。文章指出，创新规划体制、推进城乡治理改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
本文字数：3506字
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改革开放30年以来，社会主义市场经济体制的建设推动了经济的高速发展，与此同时，也带来了一系列严峻复杂的社会问题，成为制约我国可持续发展的深层障碍。在此背景下，党在十八届三中全会上提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策，城乡治理则成为国家治理体系中的重要组成部分。
十九大报告中指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民对于生活质量要求不断提高，社会公民意识逐步觉醒，开始探索创新资源调控、统领发展、维护公平与公众利益的规划治理工作，这是新时期城乡规划工作的重点之一。因此，从规划观、治理体系、治理方式等多方面积极探索我国城乡治理创新长效机制，有效预防和化解社会矛盾体制，不断推进城乡治理改革，是优化提升城市规划工作，实现国家治理能力现代化的重要路径。
一
治理能力现代化背景下城乡治理中的困局
在经济现代化水平明显快于社会发展现代化水平，城市建设规模不断扩张背景下，城市问题集中凸显，城乡治理研究和实践陷入一定的困境中。
1
规划观：城市发展内生动力转变与传统规划观的矛盾
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程。长久以来，在增长主义思想的引领下，对于城乡规划作用的认知存在一定的局限性。在多数情况下，城乡规划被认为是空间建设性规划，是国家统治与干预经济社会发展的工具。在规划内容中，较少关注宏观协调性内容，而是将大量的目光投入到地区建设以及项目规划评价上。然而，十九大会议召开后，我国社会发展主要问题已经从“满足人民日益增长的物质文化需要”转变为“满足人民日益增长的美好生活需要”。在此背景下，我国城市发展的内生动力从经济建设转向创新人才主导，满足人民的精神文化需求成为首位目标。但是，在城乡治理中，却存在以政府内部讨论为主，难以与市民利益诉求相结合，项目建设中与社会利益关系难协调等一系列问题。
2
治理体系：规划体系内外协同关系均待进一步明确
城乡规划本质上是一个极其复杂的空间治理过程。随着我国社会主义市场经济体制的不断深化，传统的计划性经济配置的空间治理方式已无法适应时代发展。一方面，从规划体系内部来看，我国规划种类繁多，体系混乱，包括国民经济与社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划、综合交通规划等一系列规划。这些规划均由相应主管部门实施编制，呈现出“多龙治水”格局，不仅各规划层级在编制过程中缺乏有机衔接，协调性差，行政审批效率低下，且在后续土地空间利用中也存在受到多重管制约束而导致利益纠纷，增加了存量更新再利用的难度。另一方面，从规划体系内外关系处理来看，我国城乡治理一直呈现出“强政府、弱社会”的特征。然而，由于市场经济体制的发展带来的市场、社会主体利益诉求多元化趋势，缺乏成熟的合作协调机制是城乡治理过程中不可回避的问题。各方主体间的非理性博弈以及“囚徒困境”的逻辑导致城市管理中的矛盾难解，公共资源浪费及无效使用等一系列问题。例如，近年来频发的邻避事件冲突，无疑是各方利益协调失败的典型表征。
3
治理方式：在思维、技术等多方面囿于传统范式中
在我国当前多元化的是社会发展格局中，城乡治理工作面临着被锁定在传统思维和技术带来的一系列困境中。从规划管理上看，首先，存在政策设计单一的问题，忽视地区差异性，尤其是城乡的差异性和发展阶段差异性，致使规划适应性不足，此类问题在公共服务设施的规划配置中体现尤为明显。其次，重建设轻管理的现象普遍存在，由于政府顶层制度设计不完善导致规划工作实施管理中多方利益难以协调。从技术保障上看，现今的城乡治理研究及实践工作仍是以定性为主的传统规划工作方式，定量信息收集也多是采用传统政府组织、问卷调查、市民访谈、听证会等方式进行，耗费大量人力物力财力，却在城乡治理研究与规划编制中呈现出信息获取片面、问题反馈缺失、公众话语权缺失、难以突破精英式思维框架等缺陷。
二
城乡治理改革与创新的建议
针对治理能力现代化背景下城乡治理中的困局，在新时期城市建设过程中，需要从“创新社会治理体制”的高度，优化管理模式，改进治理方式，创新有效预防和化解社会矛盾体制，以实现国家治理体系和治理能力现代化。
1
以人为本，积极转变规划发展观
十九大报告中明确指出，我国主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会矛盾是决定国家治理方向的关键因素，社会主要矛盾的演化是国家城市发展转型与治理模式变迁直接动力，也是城乡治理工作的首要聚焦点。这就要求我们从传统的重建设轻管理，以及政府“自上而下”包办型管理等规划理念和思维模式框架中走出来，将城乡治理置于新时期我国社会发展和治理能力现代化的宏大背景中，回归“以人为本”，从人本视角下出发考虑规划中产生的矛盾及问题，在统筹政治利益、经济发展、技术规范的基础上，积极协调空间资源使用中的矛盾，注重体现多元主体的社会价值需求，尤其是提高满足社会公众利益的能力，以推动合作、协商、伙伴关系并存的新型城乡治理模式的形成。
2
构建协同共治体系，明确多元主体定位
1. 继续推动“多规合一”空间治理体系的构建
空间治理体系是指不同主体在空间规划、建设和管理过程中，为调和空间利益而采取的系列行动的总和。因此，加快规划体制改革，完善空间治理体系，是城市发展转型的内在需求。这种体系的构建涉及到政府政策制定、权力运行、管理方式、组织结构等问题，应以提升城乡空间治理效率为原则，对顶层制度设计进行调整，强化政府内部之间的协同。在规划编制与管理工作中，建议持续推进“多规合一”工作，建体系、明任务、理时序。具体而言，一是在市、区县、镇乡以及各同级部门间建立“自上而下”、“自下而上”的平衡协调工作体系，对规划中的各项内容进行融合；二是明确各级部门在规划体系中承担作用与角色；三是利用已构建的上下同级间的反馈机制，加强各部门间对接，同步开展工作，确保“多规合一”空间治理体系的高效性、完整性与准确性。
2. 建立政府、市场与社会多元交互共治体系
城市与乡村均是一个多元利益结合体，因此城乡治理可以认为是一项复杂的系统工程。因此，调动政府、市场及社会等多方力量积极参与规划治理，建立一个以政府为主导，市场、社会组织及公众等多元交互共治的城乡治理结构。针对由于各方价值基础与利益需求不同情况下而产生的矛盾，建立相应的协调决策机制，使各方从整体利益出发，提高治理效果以及社会化、专业化水平。尤其是在政府、市场拥有强势地位的情况下，应特别注重社会公众的话语权与决策权，注重公众的现实利益需求，推动公众参与。例如，在城市社区治理中，通过开展形式多样的基层民主协商制度，拓展居民的主动参与空间，激发社区自治活力；在乡村治理中，引导村民自发参与乡土社区营造、建构乡村社会资本。
3
打破传统规划范式，加强政策及技术支撑
1.健全法规制度，完善政策保障机制
随着我国社会治理进入精细化管理时代，尤其是城乡治理涉及到多方权属及利益分割的问题，制度的设计和完善成为规划工作者需要重点思考的问题。一方面，可以通过调整完善相关规划法律法规，当然，在政策法规的调整过程中应当注重地方的差异及特征。另一方面，规划工作者应以实践为支撑，修订和完善城市管理技术标准及管控政策等方面的不足，各类制度标准应准确的定位到需求人群。例如，针对公共服务设施类规划，在规划编制完成后，通过开展公共服务绩效评估及满意度调查，建立人口跟踪及管理系统，对市民进行全生命周期服务，确保规划的有效性。
2. 构建规划管理云平台，强化规划技术支撑
大数据及互联网时代的到来为城乡治理工作带来巨大的机遇，因此，我们在城乡治理工作中应紧跟时代步伐，构建规划管理云平台，强化规划技术支撑。这个平台应该是一个信息交流、沟通协作的平台。一方面，它应该是汇集多方面数据、资源与成果的平台，能够规划从业者在学术研究及规划编制过程中提供海量信息。另一方面，它也是连接政府、市场与公众的平台，既可以通过创新公示形式增强信息透明度，同时也通过该平台有效采集多方反馈意见，增加政府、规划部门与社会公众间的线上交流沟通，确保能够真正做到满足社会公众美好生活需求，实现城乡治理的“科学化”与“民主化”改革。
本文由中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会基于2017中国城市规划年会“城乡治理改革与创新”专题会议观点提炼。
参与本次会议交流的嘉宾有香港大学何静深副教授，南京大学于涛副教授，东南大学王兴平教授，北京清华同衡规划设计研究院有限公司长三角分院周珂慧、广州大学广州发展研究院产业规划研究所姚华松、北京市城市规划设计研究院舒宁、深圳市城市规划设计研究院聂家荣、南京大学建筑与城市规划学院傅俊尧、上海市城市规划设计研究院黄珏、江苏省城市规划设计研究院刘扬、武汉市规划编制研究和展示中心周艳妮。他们的精彩观点均对本政策建言有所贡献。
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