自然资源部1号文件发布，健全建设用地“增存挂钩”机制
导读
近日，自然资源部印发该部第一份规范性文件《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）。该项政策对土地市场中建设用地有效供应量、企业如何判断土地是否已经依法批准及闲置土地处置等有直接影响。
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资源约束日益趋紧，如何从土地供给端发力，倒逼经济转型升级、推动高质量发展？日前，自然资源部印发该部第一份规范性文件《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）（以下简称《通知》）。提出向批而未供土地和闲置土地亮剑，强力破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率，以改革举措切实落实党的十九大精神、深化供给侧改革、推动高质量发展。该项政策对土地市场中建设用地有效供应量、企业如何判断土地是否已经依法批准及闲置土地处置等有直接影响，应当研究和关注。
据悉，近年来，全国新增建设用地需求持续减少，而批而未供和闲置土地规模有增加趋势。据土地利用变更调查初步结果测算，2017年全国人均城镇工矿用地约145平方米，远高于国家标准。自然资源部国土空间规划工作小组有关负责人指出，基于这一现实，今年自然资源部在分解下达地方的用地计划中，严控了新增城镇工矿用地，加大了农业农村发展用地安排，着力保障基础设施建设。“其目的就是要落实中央关于节约优先、保护优先、绿色发展的要求，向地方传递鲜明的政策导向，推进土地利用质量变革、效率变革、动力变革，切实提高节约集约用地水平。”
有关负责人表示，创新建设用地“增存挂钩”机制，意味着今后各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划时，将把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。下一年度的土地利用计划安排，将根据各地区处置批而未供和闲置土地的任务完成情况实行指标奖励和核减。
面对批而未用土地和闲置土地顽疾，《通知》给出了四剂“良方”：一是规范认定无效用地批准文件。二是有效处置闲置土地。三是做好批而未供和闲置土地调查确认。四是加强“增存挂钩”机制运行的监测监管。
“实行建设用地‘增存挂钩’机制，旨在调动地方积极性，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约优先的绿色发展导向。”自然资源部有关负责人表示。
早在2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中曾提出，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格管理制度。
(十九)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。
——《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)
相较于国发[2004]28号文件，自然资规〔2018〕1号文件则落实了更具体的规定，明确了如何界定失效批准文件，同时重申了闲置土地处置政策，就批而未供和闲置土地调查确认、监督等进行了明确。
大力推进土地利用计划“增存挂钩”。各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。
农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。
——《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》自然资规〔2018〕1号
自然资源部
关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知
自然资规〔2018〕1号
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，各派驻地方的国家土地督察局：
为积极促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展，现就消化批而未供土地和盘活利用闲置土地的有关事项通知如下：
一、大力推进土地利用计划“增存挂钩”。各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。
二、规范认定无效用地批准文件。各省（区、市）要适时组织市、县对已经合法批准的用地进行清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。
三、有效处置闲置土地。对于企业原因造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。其中，用于发展新产业新业态的，可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策，适用过渡期政策；依据规划改变用途的，报市、县级人民政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。
四、做好批而未供和闲置土地调查确认。对于失效的或撤回的用地批准文件，由市、县人民政府逐级汇总上报，省级自然资源主管部门组织实地核实后，适时汇总报部。部在相关信息系统中予以标注，用地不再纳入批而未供土地统计，相关土地由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定，相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效，由市、县人民政府具体核算。对于闲置土地，地方各级自然资源主管部门要按照实际情况和有关要求，对土地市场动态监测监管系统中的数据进行确认，并在本地政府组织领导下尽早明确处置原则、适用类型和盘活利用方式等。
五、加强“增存挂钩”机制运行的监测监管。地方各级自然资源主管部门要充分依托部综合信息监管平台，加强建设用地“增存挂钩”机制运行情况的监测监管。国家土地督察机构要将批而未供和闲置土地及处置情况纳入督察工作重点。对于批而未供和闲置土地面积较大、处置工作推进不力或者弄虚作假的地区，依照有关规定发出督察意见，责令限期整改。
本文件自下发之日起执行，有效期五年。
自然资源部
2018年6月25日
本文来源：自然资源部、中国政府网
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