2018年中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会年会圆满落幕

导读

2018年10月15日-16日，2018年中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会年会在重庆召开，与会专家、学者发表精彩观点，详见下文。

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2018年10月15日-16日，2018年中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会年会在重庆召开，会议由中国城市规划学会指导，中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会（以下简称控规学委会）主办，重庆市规划设计研究院、重庆市规划研究中心承办。

一、总体情况

10月15日下午召开控规学委会委员工作会议，会议就加强控规学委会组织力量，规范控规学委会组织管理，强化学术委员会委员的主体地位和主体责任等相关议题进行了审议，与会委员就如何在新一轮改革中发挥作用开展探讨并形成共识。

10月16日召开2018年控规学委会年会，围绕“总控联动、协同治理，推进空间规划体系创新”的主题，在国家行政审批改革背景下，与会人员深入交流了控制性详细规划体系以及关键技术、法律、社会治理基础的优化与创新，围绕控规信息社会共享，大数据分析技术在规划领域的应用，控规需求调研与市场预测，建立控规分层级、多样化的产品供给标准等领域，探讨控制性详细规划在国家治理、市场需求与供给侧改革、生态文明、上层次总体规划、新型空间规划体系中的定位，探讨控规中的政府决策在生态环境、公共服务、基础设施等公共产品供给中的责任和优先次序，社区居民、市民权利在我国法定规划的程序和编制内容上如何体现，以促进社会治理主体的多元化，促进控制性详细规划的法制化建设，明确改革方向、方法和关键技术，以实现规划引领、支撑城市可持续发展。会议邀请了中国城市规划学会孙安军理事长、尹稚副理事长、重庆市规划局王岳副局长、同济大学孙施文教授、中规院尹强副总规划师等特邀嘉宾，27位控规学委会委员和近200名全国各地代表参加了会议。

二、主旨发言

上午主旨论坛由控规学委会主任委员、广州市城市规划编制研究中心主任吕传廷主持，与会人员结合重庆实际和现有的空间规划，围绕推动国家治理体系学术创新和改革探索进行学术交流和研讨。

中国城市规划学会理事长孙安军回顾了控规发展的历史阶段，他提出控规是伴随着我国改革开放和市场经济的发展而逐步完善并发展起来的。这30年来控规不断探索创新，目前已成为城市规划实施管理最直接的法律依据，国有土地权出让开发建设和管理的法定前置条件。控制性详细规划学委会自2017年成立以来，去年年会围绕“国家治理体系现代化的法定规划”的主题，在如何适应国家治理体系现代化转型改革做了很多方面的探索。

今年空间规划改革的大幕已经拉开，这个新体系把详细规划作为空间规划的一个专门的规划议题，但目前关于新空间规划体系中详细规划的方法和内容还不明朗，存在如何在一个新的空间规划体系中构建一个新的详细规划，这个详细规划的行动逻辑是什么，怎样落实上位空间规划要求，怎样衔接规划编制和规划实施管理环节，怎样体现资源管制的权威性和发展过程中的灵活性，技术逻辑跟上位规划是什么关系等一系列问题。空间规划目前的核心集中在对自然资源的管控上，核心是三线，控规要能和未来的规划建设管理结合起来，希望通过本次年会能够推动控制性详细规划的改革实践，助力国家空间规划体系的构建。

重庆市规划局副局长王岳从控规的作用和职能部门的分工出发，强调了控规的重要性，继而向与会专家、同仁介绍了当前重庆通过开展规划全覆盖和多规合一，紧抓控规工作。他指出在机构改革的背景下，控规如何做，将是一个新的问题，希望各位与会专家、同仁畅所欲言、献计献策。

尹稚：《控规-空间规划的法务平台》

中国城市规划学会副理事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学建筑学院教授

尹稚认为控规的未来应是一个法务平台，最重要的就是规则、规程、规制的稳定。控规要达到未来的法务平台，不仅是在行政许可法的范围内开展工作，政府、市场和社会是城市中三个最大的利益集群，政府最主要的职责是保障最基本的健康和安全底线，规范市场动力，响应民众需求。它不仅仅是一个形成空间方案的过程，更是一个建规建制的过程。

控规未来的工作方向集中在几个方面：一是空间权利中最大的分类，就是包括公共权力和个人权利的划分，政府保底线的过程要明确不可以做什么，对于市场的动力的维护除政府规定的负面清单外要留下足够的发展余地，对于社会个人财产权利应得到公共权力的足够尊重。二是以健康和安全为基本底线，做好空间权益的底层设计。三是这些年中国立法环境发生了很大变化，物权法出台后，控规跟地役权、公共地权有很密切的关联，所有能够长期稳定的法律法规都是全社会共识的结果，至少是利益直接关联方多方利益达成共识的过程。四是《民法通则》草案刚刚通过，其中有很多跟城市发展有关的基本民权问题应引起重视，未来公民会有一系列基本人生权利法律层面的确定。社会要走向现代化，培养契约精神，土地利益协议也是一份契约，到期前做各种用途变更和权利变更究竟谁说了算，这些都不是在行政许可法的框架内可以解决的。

随着国家空间规划体系的建立，空间规划不仅是简单的建立空间秩序的规划，更核心的包括：一是如何把资源变成有效资产，保护资产背后权利人的利益、资源利用底线的利益、市场活力的利益、基本公民权利的利益。二是如何建立一套有效谈判、达成共识的机制。三是如何形成带有明确产权信息、带有明确相关法律权益约定的控规。只有走出这一步，传统的空间规划才能真正在人民社会经济生活中发挥更大的作用，而不再是一个技术专家理想化的东西，也不是所谓不良资本可以随意侵占公民权利、社会权利的东西。

中国还处在一个城市化加速发展时期，按照中国发展目标，还有三四十年的进程和新进城的3-4亿人需要彻底改变生活模式，在此背景下扩张的区域将面对更多的不确定性。对已有的存量，中国也不可能无休无止的更新和改造下去，未来如何把应该实现的利益链拉长，通过物业税、房产税等方式，使政府能够从存量建设成就以及公共服务条件改善中获得长期持久利益，而不是一次性透支的利益，这些都是深度改革中面对的问题，也需要一系列国家法律上的调整和变化。最后关于社会治理，长期以来我们试图用空间的功能标准、用途管制、强度管制、密度管制实现所谓社会治理，但社会治理的核心其实是行为标准的建立以及行为冲突的化解。在社会治理背景下，中国面对发展与保护两个层面的问题，发展规划永远是一个过程性规划，并不是一个具体的空间蓝图。控规一定是重规制弱预测，给未来发展留空间，留下改动的法则。只有在这个背景下，控规提供的才是以产权为核心的法律基本平台，这个平台会跟已经出台和即将出台的一系列比规划法更高层级的法律建立起有效联系和接口，只有这样才能发挥法务平台的作用。

吕传廷：《法定规划的底层设计》

控规学委会主任委员、广州市城市规划编制研究中心主任

吕传廷提出控规在法律属性以外，更重要的是控规的生产属性，是新时期绿色高质量空间生产的底层基础工具。他提出必须要建立以人和资源为核心的基本调查与需求预测制度，通过研判需求结构、财政供给能力、自然资源底线，建立适应新需求的城市增长管理模型理论，进一步明晰方法和标准，改善供给结构。确立为人民服务的目标，解决新发展阶段发展的不平衡、不充分与人民日益增长的需求之间的矛盾，提升空间生产质量，优化供给结构。同时认为应先建立社会平台，进行资源调查、社会调查。未来法定规划将是资源保护、建设项目、行政审批、社会治理四大功能的“一张蓝图”，最后在社会单元和自然空间单元格局下利用多规合一管理平台实现国家治理目标，守护资源环境底线，为社会提供多样化可持续（Affordble-City）的城市产品。

王引：《游离于“确定”与“不确定”之间的控规》

中国城市规划学会常务理事、控规学委会委员、北京城市规划设计研究院总规划师

他从控规的理解出发，提出“确定”的控规是“有为”的行为，“不确定”的控规是“无为”的行为。通过通州的规划案例，提出了“精编粗管”：根据地区特征，划分类别；结合工作条件，明确层级；适应国情，有效管控。

孙施文：《控规改革及其核心议题的思考》

中国城市规划学会常务理事、同济大学教授

孙施文教授从控规的定位及其改革方向入题，提出了控规改革的几大议题：一是控规是面向具体建设项目的，必须坚持城市导向，二是控规的制定的规矩在哪里，三是利益调配是控规的内核，四是控规技术必须深入研究，五是控规制度改革的方向是如何加强规划的刚性。

三、分论坛

10月16日下午举办了3场分论坛。

分论坛A

分论坛A由控规学委会副主任委员王晓东主持，与会人员从总控联动、国内外案例等方面进行了控规编制改革与探索的交流。

重庆市规划设计研究院副总工程师何波从时代背景和控规定位入手，分享了重庆控规编制改革实验与探索。

控规学委会委员、华南理工大学建筑学院教授周剑云介绍了“1961纽约区划决议案”的控制体系，用途、体位（bulk）、停车是区划地块控制三项主要内容，用途分组控制、居住区的开敞空间率与楼板面积、住宅单元或每个房间的用地面积的密度控制方式；商业区和工业区的庭、院、前边墙高度与退缩控制、天空曝光面等建筑形态控制手段是纽约区划控制的基本特征，纽约城市发展的复杂性以及区划的长期稳定性显示了控制手段的有效性，因此，借鉴纽约区划控制体系的实质，在当前城乡规划体系转型的关键时期，建议将空间碎片化编制的控制向城市空间整体控制的区划转型，强化控制性规划的法律特征而建构开发审批的“法规认证”与“申请-许可”两种分离而又并行的规划管理制度，在管治技术层面，应从城市用地分类管理转向地块用途的分组管理，学习地块体位（bulk）控制技术而改进地块指标管理技术，依据功能原则和分区原则完善停车与建筑标牌管理，使控制性规划切实成为城市建设与建成环境的法制管理工具。

总规学委会秘书长、中国城市规划研究院副总规划师尹强认为空间规划改革任重道远，是一项全局性的改革，城乡领域是一个巨型系统。变化复杂，规划编制不能只有底线思维，把规划编制改革简单理解成就是画好几根控制线。而是需要多方面思维。

控规学委会委员、北京工业大学建筑与城市规划学院城市规划系副主任汪坚强总结控规的发展历程，提出新形势下控规改革的新思维，探讨了空间规划体系构建下控规作何用、管控谁、控什么以及怎么控等问题。

分论坛B

分论坛B由控规学委会副主任委员戴晴主持。与会人员从各地控规实施情况入手，探讨如何促进控制性详细规划的法制化建设，提出改革方向建议。

深圳市规划国土发展研究中心规划设计所所长顾新分享了深圳法定图则20年历程回顾与思考，提出控规要加强对市场需求的研究，不能把政府和人民对立起来，要以法制为基石后再追求人性化。

控规学委会副秘书长，重庆市规划研究中心副主任许骏通过对国内国际和重庆的案例对比，分析了我国空间规划体系的现状以及问题，提出了建立国土空间规划体系的政策建议。

控规学委会委员，上海同济城市规划设计研究院总工程师张海兰从建设实效评估入手，指出了控规编制中单一的、一刀切的“标配”和错配的控制指标与多元化的城市发展需求不相适应，控规需要个性化的设计和创新，管控视角需要兼顾有深度、有精度、有温度的城市空间。

中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长董珂分享了空间治理体系下控规改革方向的思考，提出应以“简洁、高效”为标准建立空间规划体系。控规在体系中的功能定位是：“推动高质发展的政策工具、空间规划体系的底层规划、多方利益主体的协调平台、规划执法监督的法律依据”。未来的改革方向应关注三个维度：横向维度——政府与市场的关系，重在完善公共资源管制和公共服务供给的政策工具；纵向维度——刚性与弹性的关系，重在增加中间性规划的弹性，并强化刚性传递；建成维度：增量与存量的关系，重在优化规划技术和流程，以“规划政策一张图”作为主要成果。

分论坛C

分论坛C由控规学委会副主任委员黄贤金主持。与会人员探讨控制性详细规划与市场需求、城市设计、生态文明的良性互动。

重庆大学建筑城规学院教授杨震介绍了“双控”导向下的重庆城市设计，提出减量提质是新时期城市设计面临的主要任务，只有政治和经济两管齐下有可能打破土地财政刚性制约。

控规学委会委员，华阳国际设计集团副总裁、总规划师温春阳介绍了广东省控制性详细规划实践，从规划体系、控规编制内容、规划指导依据、动态维护等方面探讨了控规编制存在的问题及对未来的展望。

控规学委会委员，广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师王鹰翅分享了“人民美好生活”为本的规划设计，他认为高质量发展还是要做有温度的街道生活和亲民的设计细节，搭建公众平台达到共建共治共享人本社会。

控规学委会委员，青岛市城市规划设计研究院副院长宋军通过介绍青岛的规划实践，提出坚持守住空间底线是控规的基本要义，而底线主要包括生态底线和基本公共设施两个方面，大数据为深化调研分析、提高控规的科学性提供了有力支撑。

四、结语

控规学委会的目标是在空间规划改革大幕拉开的背景下，借助规划体系改革的机遇，确立控规的法律学术地位和作用，明确底层设计和顶层设计的关系，探索控规未来的学理、法理和行政基础，有效协调政府、市场、社会之间的关系，为空间规划体系改革中详细规划的创新提供有益的经验。

中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会秘书处供稿。

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