何永：新时期城市生态规划的社会实践——以北京大栅栏街区生态诊断为例

导读

2018年11月25日，2018年中国城市规划年会专题会议二“城市生态规划的理论与实践”在杭州国际博览中心会议室102BC热烈开展。本文为学会城市生态规划学委会副主任委员、北京市城市规划设计研究院研究室副主任何永在专题会议二上所作题为“新时期城市生态规划的社会实践——以北京大栅栏街区生态诊断为例”的主题报告。

本文字数：2736字

阅读时间：8分钟

特邀主题报告人  何永

城市生态规划学委会副主任委员、北京市城市规划设计研究室副主任

大栅栏城市更新模式研究是第一个按照北京新总规逻辑开展的街区层面的研究，是北京的一个历史文化街区的诊断和城市复兴的研究，这个项目用另外的一种视角看待历史保护和老城更新。大栅栏这个地方太复杂，需要探索城市的生态问题和社会实践的融合。城市生态的问题不能仅仅局限在我们生态专业来解决，而是要放在整个盘子里考虑，最终才能解决生态的问题。

此次研究力争达到三个目的：一是深入剖析大栅栏的街区生态问题，探索城市生态问题与社会实践的融合；二是利用基于街道和社区尺度的多源数据、通过公共咨询和深度访谈等方法建立一套标准化的街区生态诊断体系；三是实现老城更新模式的制度性突破。

一、街区生态诊断

“街区生态”涵盖了居民、商户、游客、管理者日积月累创造出来的物质环境、社会交往、经济流动和制度特色，组成一个类似于生态系统的复杂网络。城市更新最根本的目标是培育良性的街区生态，而街区诊断的意义在于发现改良的关键点。通过诊断对街区表象之下的社会惯习、经济动力、制度土壤等建立综合评判，发现改良街区生态的关键点，找准问题、对症下药。

大栅栏是一个距离天安门仅一公里的街区，占据最核心的区位，拥有最特殊的地位，也面对最揪心的现实。这个地方特殊在于几个方面：大栅栏共1.26个平方公里，已经有700年的存在历史。大栅栏在2000年之后到2016年，15年间做了19版的规划，各种规划在真正实际操作的时候遇到种种政策瓶颈和壁垒，很多问题是规划解决不了的。

由于各个部门登记标准要求不一致，很难获得统一标准的一整套数据。比如违法建筑，我们四五个团队进到大栅栏进行实地调研，并应用机器学习方法相结合的方法进行判读，最终才得出相关的准确数据。

为了更加深入了解这几年这些规划为什么实施不下去、政策瓶颈在哪里、既有投资的成效问题，我们采取了主客观调查的方法，用“我、你、他”三个不同人称视角来进行调研。

“我”

第一个人称是“我”。通过八九个学生分角色住在大栅栏切身体验大栅栏的生活。比如说有的学生跟着保安一起起床，一起工作，有的小女孩帮着老太太遛狗，也有的帮着看孩子，他们采用角色替换的方式来观察这个地区的管理生态和现状。

“你”

第二个人称是“你”。政府派驻在这里的管理机构很多，包括代表政府执行的几个指挥部，指挥部下还有投资公司，还有街道办事处等，通过和各级的管理者、当地办事处的书记主任反复座谈，和居民、商户、游客访谈聊天，以及向做前几版大栅栏规划的专家进行咨询。

“他”

第三个人称是“他”。即客观视角来调查评价，开展风貌评价、业态评价、设施可达性分析，并拍摄40分钟纪录片，从客观的空间分析和直观的镜头叙事中发掘多样化的空间需求。比如对每一条胡同，进行街巷风貌的评估，还有利用大数据手段来提取并分析街区尺度的情况。

最后基于现状要素诊断、公共咨询调查、运作模式的梳理，列出了61项代表性的指标，掌握了对街区进行评估的参数，揭示出大栅栏街区的社会生态、经济生态和管理生态。

社会生态：

大栅栏是老城区人口密度最高的街区之一，保持着可贵的日常多样性，同时也是一个老龄化、低收入、弱势群体集聚的城市底层蜗居地。大栅栏地区户籍人口比常住人口多，多为高密度，老龄化，低收入的弱势群体，包括外来的人口，贫困的老年人口，有400多个精神病， 26%的家庭没有自己的厨房，78%的家庭没有独立的卫生间，绝大多数的家庭过着没有尊严的生活。

经济生态：

大栅栏目前已成为“配套”天安门旅游市场、提供廉价餐饮住宿的“中继站”，服务于外来消费群体的经营性设施远远多于满足在地需求的服务性设施。但服务业非常的低档，公共财政投资大，但效果不明显。

管理生态：

暴露出四大问题，一是管理生态僵化是大栅栏街区衰败的制度根由。以违法建筑为例，制度的模糊带来了查无依据、拆无手段、管无对策的局面，违法建筑到底应该怎么处理，是一个很大的难题。二是制度的扭曲集中体现在房屋产权上。公房的管理产权不明、权责关系不清，由于是历史街区，在房屋制度改革的时候不彻底，既促成了城市风貌的机理被完整的保留，也造成了后续在拆迁上的各种产权问题纷争。三是合法变更渠道的缺失导致存在大量未改变土地登记用途的自发性功能变更。在法定规划和登记的土地现状用途之下，大栅栏大部分居住用地用作商服经营，这些商业很难说是违规，因为规划之初就希望用兼容性地类来保留这种弹性，但是实际需求缺少合法变更的渠道，停留在管理的灰色地带，间接助长了商业零散化、低端化、非正规化，也迫使我们反思规划到底应该怎么样更适合老百姓的需求。四是分散化治理带来高昂的治理成本。大栅栏辖区内实施主体多元，没有形成合力。多头的实施主体和实权部门平行的运行，分散化事权和不完整社区带来额外高昂的治理成本。

总的来说，大栅栏地区居住品质低下、贫困人口众多、基础设施欠账，违章搭建普遍。虽位于城市的中心，却已然成为社会变迁和制度配给下的边缘化角落，沦为贫困者湿地、京腔京韵日渐消弭的文化孤岛、公共财政难以自持的治理沙地。

会议现场

二、街区更新出路

历史文化街区的更新不管谁来、不管谁做，都需要坚守“五个一定要”的底线思维。人口一定要疏解，违建一定要拆除，设施一定要改善，文脉一定要延续，管理一定要统筹。我们把“五个一定要”做了一张成本分析表，发现1000亿中的800个亿要用于拆迁，6.2个亿要用于改善生态，文脉延续要花100多个亿。这时候就需要找寻政策突破，是通过政策的变革来实现拆迁还是生生的往里面扔钱。老百姓改造的资金不可能让中央政府来承担，所以最后还是选择了渐进式的小规模更新模式，真正使房屋的资金和人口“流动”起来。针对拆迁问题，现在的政策是货币补偿，近期的政策应该是保障对保障，只有在明确产权的情况下，解绑土地发展权，打破资金瓶颈，才能促进这个地方的持续更新，实现管理统筹。

大栅栏是老城发展困境的一面镜子，最需要的不仅仅是给出答案，更重要的是找准问题。所以此项社会实践是想将城市生态问题放在城市中解决，把自然生态问题和社会生态问题以及人文生态问题一起来解决。通过创建了一套适用于街区单元的诊断体系，让“街区诊断”作为一种新的评估范式首次得以尝试和应用，最后形成一套诊断方法、一个信息平台、一份体检报告、一套政策汇编、一个实施办法、一种创新模式。

会议现场

供稿单位：中国城市规划学会城市生态规划学术委员会

年会精选

觉得好，请点赞↓↓↓