大会报告 | 杨保军：规划新理念——雄安新区规划体会

导读

2018年11月24日，2018中国城市规划年会在杭州拉开帷幕。本文为中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院院长、教授级高级规划师杨保军在全体大会上题为“规划新理念——雄安新区规划体会”的主题报告。

本文字数：6193字

阅读时间：17分钟

杨保军

中国城市规划学会常务理事

中国城市规划设计研究院院长

教授级高级规划师

各位同仁，下午好！

大家知道，设立雄安新区是党中央作出的重大战略决策。按照中央要求，雄安新区的规划要全面体现新发展理念，凝全球智慧、聚中国力量，成传世经典，立城市标杆。目前，规划编制工作还在进行中，也取得了一些阶段性成果。按照中央对于这项工作的要求，我不能与大家分享未公开的规划内容，因此，结合编制过程中的学习体会，谈谈规划的一些新理念，用９个关键词来概括。

01 协同

人类经历了农业文明、工业文明，正在开启生态文明新征程，这三种文明有着显著的差别。在农业文明阶段，由于生产力水平低，人们努力的主要目的是谋求生存，相互关系是生存共同体；在工业文明阶段，主要目的是追逐财富，相互关系是利益共同体；这一点我们并不陌生，规划的工具箱中使用最频繁的就是“利益分析”，比如GDP增长、竞租曲线、退二进三、空间演替、卡尔多改进等等。在生态文明阶段，主要目的是追求美好生活，美好生活离不开优良的生态环境，由于生态系统不可分割、生态后果不分疆域，所以，相互关系变成了命运共同体。

中国的城镇化是以城市群为主体，城市群的发展路径，决定着区域经济发展的格局。新时代有个明显的政策转向，就是城市由竞争走向协同。

京津冀城市群发展中存在的主要问题就是缺乏协同，行政区经济色彩浓、市场经济发育弱。因此，中央将京津冀协同发展上升为国家区域发展战略，以此引领国家区域发展方向。

主要包括一是优化空间结构，贯彻落实京津冀协同发展战略，建设世界级城市群重要节点城市，优化京津冀城市布局与空间结构；二是完善区域网络，完善区域轨道交通和高速公路网络，强化区域互联互通；三是加强协调管理，通过新区、管控区和协调区的统筹布局，实行协同规划、产业联动，打造协调发展示范区。

强调协同，给我们三点启示：

第一，竞争能够激发个体潜力，但协同能够提升整体效益。过去，作为利益主体的各个城市之间相互竞争，推动了经济的增长，也付出了高昂的生态环境和社会成本，难以持续。在生态文明时代，围绕共同的目标，建立责任和命运共同体，追求协同发展是明智选择；

第二，改革开放以来，先是通过乡镇工业化，优化了生产要素的配置结构，获取了结构效益。然后推动城市化，使生产要素通过空间上的集中，获取报酬递增的规模效益。接下来，将通过城市群内城市之间的分工协作，获取分工效益。当然，分工必然会带来交易成本，因此，通过一体化的制度设计和基础设施建设，能最大限度地降低行政壁垒，优化资源配置，提高分工效益。国外有学者研究行政边界对城市群的影响，不同城市的法律、法规、关税、标准、操作流程等不同，会增加经济活动的成本，通过价格波动计算，量化到空间上，就是一体化程度越高，行政边界越窄，例如：纽约与新泽西的边界距离为23公里，美国与加拿大的边界距离为46公里，而深圳与香港的边界距离为266公里，因此，体制机制改革创新是城市发展的重要动力。

第三，城市问题需要从区域求解，这也引出了第二个关键词——疏解。

02 疏解

设立雄安新区的初衷是疏解北京非首都功能，而“疏解”又是推动京津冀协同发展的“牛鼻子”。雄安新区的发展首先要立足于疏解，做好疏解这篇文章。

习近平总书记对有序疏解北京非首都功能多次作出重要指示批示，明确指出，京津冀协同发展要牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”和主要矛盾，降低北京人口密度，实现城市发展与资源环境相适应。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。思路要明确，坚持改革先行，有序配套推出改革举措。方法要明确，放眼长远，从长计议，稳扎稳打、步步为营，锲而不舍、久久为功。

为什么要强调疏解呢？因为北京集聚的要素资源太多，城市病较重，主导功能的发挥受影响。疏解什么呢？当然是非首都功能。

把握好“都”与“城”的关系。紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。

疏解到哪里？自然是京津冀区域甚至更大范围。但并非漫无目的，而是集中与分散相结合。雄安就是一个集中承载地。

新区与北京副中心形成北京的两翼，新区规划与北京总规相衔接，错位协同发展，推动北京非首都功能和人口疏解，打造非首都功能疏解的高品质承载地。

雄安承载的是高端资源，包括高等院校、事业单位、医疗健康机构、金融机构、企业总部和高新产业。这些机构也不是简单的空间转移，而是借助雄安这个平台，在转移中实现集聚创新。因此，雄安要营造优良的承接环境，确保疏解对象来得了、留得住、发展好。不光要留住机构，也要留住人，还要留住心。

重视疏解，给我们三点启示：

第一，超大城市的空间资源和生态环境承载能力是有限的，要平衡好环境与发展的关系，根据目标定位，有所为，有所不为，不能一味追求做大做强，把什么都往里装。换言之，空间资源的配置应该与目标定位相契合；

第二，城市越大，集聚的优质资源越多，吸引力就越大，这也符合集聚经济规律和人往高处走的社会发展规律，单纯控制人口难以奏效，而应借鉴大禹治水，堵疏结合；

第三，集聚效应要发挥，城市病也要治理，才能兼顾经济活力和美好生活追求，因此，超大城市的主城区要控制扩张、疏解功能，而在外围培育新的增长点。换言之，单个城市的集中转变为面域的集聚，由此推动都市圈、城市群的发展。

03 结构

区域结构——构建京津冀世界级城镇群，形塑世界级城镇群的三角核心。

从区域尺度看，雄安新区的设立，有利于形塑京津冀世界级城市群的核心结构，这个核心三角由京津雄构成，相距各110公里，三角形中间是首都第二机场，未来的空港门户，天津则拥有海港门户。京津雄分工协作，一个突出管理中枢、一个突出先进制造、一个突出科技创新，共同带动城市群的发展。另外，雄安作为科技创新中心，本身不搞制造业，而是把创新技术外溢，推动冀中南地区的产业升级和城市转型。

新区结构——综合考虑新区定位、发展目标和现状条件，坚持城乡统筹、均衡发展、宜居宜业，规划形成“一主、五辅、多节点”的新区城乡空间布局。

“一主”指主城区，“五辅”指外围五个功能组团，“多节点”指若干特色小镇和美丽乡村，构成有机联系的城镇网络体系。

起步区结构——顺应自然、随形就势，综合考虑地形地貌、水文条件、生态环境等因素，科学布局城市建设组团，形成“北城、中苑、南淀”的总体空间格局。

这一“结构”，给我们两点启示：

第一，城市规划要尊重自然，响应气候，顺应规律，因地制宜，不能套用先验模式；

第二，城市规划要借鉴历史，立足当下，面向未来。前人的智慧要汲取，当代的经验要吸收，变化的趋势要把握，未来的愿景要展望。

04 生态

中西方因哲学分野，对待生态、自然的态度也有差别。例如，西方不断求分，中国不断求合；西方持机械主义自然观，中国持中和有机自然观；西方持人文主义伦理观，中国持和谐生态伦理观；西方持二元对立进化论，中国持天道人道融通论；等等。说到自然，西方往往在后面加一个“界”字，称作“自然界”，以示物我两分，人外在于自然；中国则在前面加一个“大”字，称作“大自然”，以示天人合一，人就是自然的一部分。一句话，中国的生态观讲究天人和谐、生生不息。

生境拓展：从数量保障到结构控制

生态优先、绿色发展是基本遵循，雄安新区蓝绿空间占比70%，严控建设用地规模，严守生态红线，并结合生境拓展，合理构建生态安全格局，形成“一淀、三带、九片、多廊”的开放空间系统。

此外，通过构建衔接太行山脉——渤海湾、京南生态绿楔——拒马河——白洋淀生态廊道，提升区域生态安全保障。通过大规模植树造林，改善新区生态景观环境。通过就近、均布的公园、林荫道建设，提供卓越的休憩运动空间。

关于生态，有三点启示：

第一，“人与天调，然后天下之美生”，生态环境首先要保护好，其次要利用好，让它发挥功效，为美好生活增色。

第二，生态空间不止于数量，生态系统和网络格局更加重要。

第三，生态的本质是生物多样性，可以用生命来表征生态，如唐朝诗人张志和描写湖州的迷人春色：“西塞山前白鹭飞，桃花流水鳜鱼肥”，可以想见生态环境有多好！这种具象场景容易感知，胜过一系列抽象指标。

05 韧性

韧性包含三个要点，即遭遇外部冲击后能够存活、适应和恢复。

雄安在多方面考虑了城市的韧性，一是区域保障，从区域入手确保水安全和能源保障；二是结构保障，通过多中心、组团式布局提高韧性；三是设施保障，采用分散就近的设施供给提高韧性。

四是韧性原则指导下的营建智慧，学习当地传统营建智慧，包括城市塑形、水空间设计、景观设计。

强调“韧性”，有三点启示：

第一，外部环境的不确定性在增加，规划必须充分考虑韧性。

第二，进化论有句格言：“最大的失败莫过于过去的成功。”某个物种在某种外部环境下，如果太过成功，说明它调动了所有能量去适应环境，不剩一丝余力，才能发挥到极致。一旦外部环境改变，就难以适应而遭淘汰。所以，过去的成功也许是未来的包袱。

第三，需要重新审视以往效率优先式的布局模式，倡导组团布局、紧凑混合、有机联系、去中心化，并学习传统营建智慧，结合当代科技创新。

06 绿色

首先是绿色交通，从理念上要优先鼓励步行和自行车交通，全面保障公共交通，合理引导控制小汽车。从模式上要多向措施指向一致，形成合力，优先考虑政策管理和空间组织，对智能技术稳中求进，保持积极开放态度，慎用复杂的工程措施，尤其是为小汽车而采用的。从指标上全面体现绿色理念，例如：绿色出行占比90%，公交占机动化出行比例80%，路网密度每平方公里12公里，道路空间中步行、自行车和绿化空间合计达到50%。

在交通组织上，坚持公交慢性导向，创新管控理念，通过不同交通功能的空间分离，挖掘窄路密网潜力。如，优先布局公交网络，通过设立专用路+专用道，所有道路都通公交；结合蓝绿空间、公交廊道设计慢性路网；而小汽车在有限范围行使，部分道路禁行。

其次是绿色基础设施。包括生态海绵城市、绿色智能的供电系统。局部尝试探索直流配网，实现用电安全与节约。

推广分布式光伏，实现分散绿色供电；建设绿色储能设施，节约电力资源；建设循环利用的环卫系统。

最后是绿色生活。营造美好生活是规划的最终目的，从趋势看，美好生活应该是绿色健康的，从绿色社区到绿色建筑，再到公共设施配套，都指向这一目的。

强调“绿色”，有三点启示：

第一，绿色发展既包含绿色生产方式，更指向绿色生活方式。

第二，绿色基础设施、绿色建造方式是城建领域大有作为的空间。

第三，从观念和现实矛盾看，重点和难点在绿色出行。

07 创新

雄安的目标之一是建设国际一流的创新型城市，因此，以人为核心，吸引创新人才，集聚创新要素，提升创新能力，发展高新产业，是规划的重点之一。

不同的创新创业群体，其行为特征和空间组织模式也有差异。根据承接对象，分类组织创新型社区，如高等院校主导的科学发现型单元，科研机构主导的科技创新型单元，企业总部主导的产业创新型单元，科技服务主导的创新型单元，公共部门主导的社会创新型单元。

数字城市是雄安的另一项创新课题。新一代信息技术对城市的作用正在从数字呈现转向智能体验。借助大数据深度挖掘技术、人工智能、物联网技术和互联网平台，未来城市将会在规划内容、决策机制、建设标准、编制模式四个维度发生变革。

这是雄安镜像双生的数字城市技术架构。通过天地空一体化的云网融合体系，汇聚海量数据并进行处理，在数据中台连接、融合，借助智能引擎联动、进化，智能化应用于生产、生活、社会治理各领域。

突出创新，有三点启示：

第一是创新要素的汇聚，最重要的创新要素是人才，持续创新则需要源头活水，因此，雄安必须有一流的大学。

第二是创新空间的营造，要按照吸引目标人群的生活需求场景推演来生成空间模式。

第三是创新生态的培育。

08 融合

首先是城乡融合，共建城乡功能体系、空间体系、产业体系、公共服务体系和基础设施。

以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为目标，保持自然风光、田园风貌，突出历史记忆，地域特色，构建一体化、网络化的城乡体系。

其次是社会融合，突出城市的开放性、包容性和归属感。

最后是空间融合。例如，功能上不仅提倡平面混合，还鼓励垂直混合；形态上避免泾渭分明、边界截然分开，而鼓励适度交融，创造第三空间，因为它往往是创新的渊薮。

强调“融合”，有三点启示：

第一，跨界融合是个趋势，也是一条创新路径；

第二，功能融合是主流，欧洲一些城市有许多优秀案例，如社区停车楼，表皮景观化，底层做商业，顶层做运动场所。甚至垃圾焚烧厂也将顶部做成滑雪运动场。

第三，空间融合是生态文明时代的一个特征，空间规划中的“三区三线”的划分带有很深的工业文明印记，与城市用地分类、功能分区同属一个语境，应该研究改进。

09 文化

雄安规划如何体现中国特色？当然离不开中国文化的传承弘扬。首先是营城智慧定格局，自古至今，山水城的空间格局一直是理想人居环境的基础，就向杭州“三面云山一面城”的格局泽惠千年，蔚为大观。雄安北依燕山，南拥白洋淀，西邻太行，东揽渤海湾。华北平原的地理形势，奠定了雄安的基本格局。

营城智慧定格局

城市风貌应该体现民族文化、地域特点、时代精神。基于此，雄安提出的风貌指引是中华风范、淀泊风光、创新风尚。

历史记忆理脉络

其次，历史记忆理脉络。空间是多重时空信息的叠加，规划初期，雄安开展了全面的文物普查，将文物古迹、遗址古建、乡愁元素等都予以保护，并结合开放空间系统设计合理展示利用。

工匠精神铸经典

再次，工匠精神铸经典。雄安称为千年大计，其规划建设并不急于求成，而是精心谋划，科学论证，稳步推进。发扬工匠精神，保持耐心、恒信与信心，才能铸就世纪经典。

山水园林彰特色

最后，山水园林彰特色。山水城市是理想人居范本，园林是中国文化瑰宝，这些优秀传统文化中蕴涵着当代新价值，应该发扬光大。与建筑相比，山水园林在塑造中国城市特色方面可以扮演更加积极的角色。 

山水是中国文化的典型符号，向来为国人所偏爱，郭熙在《林泉高致》中有精彩论述。雄安虽处平原，但山不在高，有仙则名，水不在深，有龙则灵。从冶园来说，1米的土堆叫阜，2米叫岗，通过塑山理水、微地形设计，可以营造山水意境，也可以改善微气候。

如何传承与发展呢？例如，城-郊-野“三位一体”的整体规划观，可以显现区域之气象、城镇之风貌、园林之韵味。

连山通海的廊道，可以借鉴塑山理水手法，保水土、郁植被、疏河道、治污水。

主城区“北城-中苑-南淀”的格局，既基于地域风土，也借鉴前人智慧。北城以人工建设为主，南淀是自然景观，中苑则是近自然景观，融入若干新功能，是传统园囿的当代新篇。

又如，城市绿地不能满足于绿化植树，而应树立由生境-画境-诗境“三境融合”的风景营造观。

雄安新区蓝绿空间占比70%，为这种探索提供了广阔舞台。目前正在展开平原生境恢复，植树造林，退耕还淀，未来要构建蓝绿交织、城景应和的画面。

某些区域，基于场地特征，可以营造平林、沉山、云水、芳洲等诗画山水景观。

也可以结合风物气象、人文景致，传承创造城市新“八景文化“。 

强调“文化“，有三点启示：

第一是文化自觉，全力保护好文化遗存，能保尽保是原则；

第二是文化自信，优秀的传统文化要勇于传承，展现其当代价值和意义；

第三是文化自强，保护与继承不是去复古，而是从中汲取智慧，助力创新。惟有创新，才能彰显中国文化的生命力，才能真正光大中国文化！

感谢所有对雄安做出贡献的团队的支持！

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