2018规划年会 | 专题会议六：共建、共治、共享——面向协作治理的城乡规划实施

导读

由中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会（以下简称城乡规划实施学委会）承办的2018中国城市规划年会专题会议六“共建、共治、共享：面向协作治理的城乡规划实施”，于11月25日在杭州市国际博览中心召开。

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会议持续一天，分上下午两个半场，会议上午半场由杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会主任何明俊主持，下午半场由城乡规划实施学委会副秘书长、中国人民大学公共管理学院张磊副教授主持。围绕品质与共享的城乡规划实施，共有两位特邀嘉宾作主题报告、十九位宣讲论文作者作学术报告，会场座无虚席、气氛热烈。

特邀主题报告

石晓冬：新版北京总规实施体系的全面构建

石晓冬 学会青年工作委员会副主任委员、北京市城市规划设计研究院副院长

石晓冬副院长作开场主题报告，报告详细介绍了新版北京城市总体规划实施工作的五方面创新：首先是加强组织领导抓落实，召开有中央单位参加的实施动员和部署大会，把总体规划纳入党建高度对全市干部进行轮训，并通过网络在社会上进行宣传；第二是通过任务清单抓风险，将总规要求分解为102项任务，列为各区、部门年度绩效考评任务，建立事中的监督问责机制；第三是完善规划体系抓布局，在不同层级的规划里面结合任务周期进行项目推进；第四是深化改革创新抓突破，调整规划事权强调属地责任，以及构建项目审批协同平台推动营商环境的优化，第五是开展城市体检抓监测，针对总规提出的指标进行年度的监测。

邹兵：深圳存量规划实施的新路径——整村统筹的土地整备实践及成效

邹兵 学会理事、深圳市规划国土发展研究中心总规划师

邹兵总规划师的报告介绍了深圳存量规划的前沿实践“整村统筹的土地整备”，系统梳理了深圳存量规划发展的背景，详细讲解了坪山区沙湖社区整村统筹的实践案例。报告提出土地整备的重要目标是要解决原农村集体土地历史遗留问题，因此需要统筹土地、规划、地价和资金等多种组合政策工具实现多方利益平衡，在更新改造时也不能忽视原有场所在孕育创新、支撑青年创业起步发展的重要作用。

学术报告

会议共有19位论文宣讲者报告，按发言顺序形成以下观点。

卢涛 

重庆市规划设计研究院院长

卢涛院长作了题为《面向规划实施的重庆市总规指标体系构建探索》的学术报告。报告介绍了重庆市按照国家“两点”、“两地”、“两高”的发展要求，顺应“省域架构、直辖体制”的市情特点，从宏观、中观、微观三个层面上构建了“总规核心指标-体征监测指标-专项运行指标”的整体框架，总共有6大类、21个种类、263项指标。总规核心指标涵盖按国家要求的、全国城市普适性的上报指标和重庆地方特色指标两部分；城市体征指标包括成熟度、匹配度、协同度、运行效率等四类；专项设施运行是指按政府部门事权清晰确定的各类专项指标。未来重庆在此框架上将进一步完成国土空间规划的指标体系构建工作。

王龙 

广州市城市规划勘测设计研究院

王龙作题为《总体规划年度体检体系的思考——以广州市新一轮城市总体规划年度体检为例》的学术报告。报告首先回顾了自1951年首次编制城市总体规划、2003年首次开展总体规划评估以来，广州市目前构建的城市总体规划“1+4”规划年度体检体系，总结了如何实时监测、如何自动生成报告、如何实现共同参与三个方面的经验，并且提出了时间维度上“一年两阶段、当年评当年”、评估内容上理清“体检”与“评估”、工作方式上建立多重联动的模式，数据采集上筛选指标规范成果，以及平台建设上建立台账系统等五个方面的未来探索方向。

殷健

沈阳市规划设计研究院

殷健作题为《面向治理体系和治理能力现代化的沈阳规划改革探索与思考》的学术报告。报告回顾了在规划管理改革背景下，沈阳市以《沈阳市振兴发展战略规划》为顶层设计，整合各类空间规划、实现空间统筹，创造性地构建了在“一个战略”指引下的“一张蓝图”、“一个平台”、“一张表单”、“一套机制”的多规合一改革框架。在总体规划编制中，精简规划内容，注重公共政策的创新。在城市治理体系和治理能力现代化建设中，强调梳理规划层级统一、期限一致，将近期建设规划纳入五年发展规划、强化年度项目空间实施计划等多个方面的治理协同。

焦怡雪

中国城市规划设计研究院

焦怡雪作题为《完善住房发展规划编制与实施机制的思考》的学术报告。报告简要回顾了我国住房体系规划中存在的三个问题：一是规划不适应频繁变动的住房政策，二是缺乏有效实施手段，三是规划的审查、备案、评估、监督检查等相关配套制度需要完善等。分析日本、美国和英国等国家在层次分明的规划体系、进行长期深入具体需求研究、问题导向的规划目标指标措施设置、以及公共资源的配置等可借鉴的经验，提出我国应当推进住房立法，建立国家、省区和城市三级住房发展规划体系，推动住房信息化建设，健全住房发展规划的编制与实施的相关制度等探索方向。

周晓然

厦门市城市规划设计研究院

周晓然作题为《厦门市生态控制区建设管控策略研究》的学术报告。厦门市针对在多规合一中提出的981平方公里的生态控制线边界统一、管理未统一的问题，从划线为主到划管结合，采取了三点管控策略：一是将生态控制区分级划定与分级管控，实现“划管结合”；二是对于现状建设用地采取分类分区处置，实现“控用结合”；三是对新增建设用地采取分级分类准入，实现“刚弹结合”。

尹泺枫

重庆大学建筑城规学院

尹泺枫作题为《我国城市总体规划评估的动态“交互式”探讨——以贵州遵义市道真县总规评估为例》的学术报告。报告认为，规划评估的博弈焦点在定性和定量上，我国评估体系尚未完善，存在以下问题：以政府和编制单位为主导的评估主体，公众和社会团体参与不足；强调方案的契合，忽略发展绩效和动态变化的评价等。针对这些问题，在遵义市道真县的总规评估中，采用了研究政策制定与实施过程的交互、定性与定量的交互、利益成本与价值取向的交互、多因子的相关分析交互、检测与监管的动态交互等几个方面的应用。报告最后提出，可以通过加强新技术以提高动态交互式评估方式在总规评估中的应用。

卢秋博

华中科技大学建筑与城市规划学院

卢秋博作题为《上海市图书馆设施布局的“城市体检”与“规划处方”》的学术报告。作为大数据在公共设施网点布局合理性的应用探索，报告借用了医学的“体检”和“处方”的概念，选取了上海市图书馆布局的数据作为现状基础，利用GIS中的数据分析与空间分析方法，通过构建指标体系和量化统计对各区县图书馆进行外部要素评估、网点评级以及评价结果及图标进行可视化分析。通过将研究结果与《上海市2040总体规划》中图书馆的布局进行比对，对总体规划在从数量维度、分布维度、级别维度给出反馈建议。

赵楠楠

华南理工大学

赵楠楠作题为《“实施后评估”到“影响前评估”：新时期城市设计思考》的学术报告。报告提出当前国内规划评估认知概念模糊、在地实践存在局限、时效滞后等问题，提出规划影响评估体系理论建构方式：首先通过设计条件约束、协商基准约束、决策价值约束三个条件来约束城市设计的科学性；其次建立多内涵渐进式评估框架，以获得公众支持、提升城市设计实效性；三是建立专家、决策者、技术人员、公众和政府机构的多元主体价值协同模型。将其作为一个逻辑框架嵌入城市设计各阶段以适应国内城市设计实践，以提升城市设计在地实践的科学性、前瞻性和实效性。

王承旭

深圳市规划国土发展研究中心

王承旭作题为《建立存量发展的空间治理秩序——以深圳市法定图则制度为例》的学术报告。报告回顾了深圳市在理顺存量土地和建筑的流转方面的开展的工作，深圳市自2009年起，通过明确城市更新利益分配规则、拓展土地整备的赔偿补偿模式和明晰原址加建扩建的分成标准，从制度上规范了存量土地盘活后利益共享的原则，为各相关主体预留了谈判空间，建立起存量开发条件下共享的利益分配机制。通过“路径式”的规划对不同存量用地规划的调校、衔接，以及“地票”制度的探索为存量地权在不同模式的项目之间转移成为可能。

刘博敏

东南大学建筑学院 教授

刘博敏教授作题为《从“高度”到“形态”的规划导控模式探讨——以泰州主城高度规划控制为例》的学术报告。报告提出可以采用“用地功能”+“容积率”的办法，将地区用地规划转译为基准高度模型，为城区高度风貌控制建立基础。其次，通过地区中心、路径、板块、标志和开发空间特色要素的界定，将城市景观和环境优化的城市设计意向纳入规划导控，形成街区的“形态高度”规划方案，最后以街区“基准高度”+“形态高度”导控模式，初步实现城区总体高度风貌控制与局部地段空间形象特色导控的高度规划方案，并将其成果运用到城市复杂地段邑庙街区的详细规划与建设方案设计导控。

刘华

东南大学建筑设计研究院有限公司

刘华作题为《“窄路密网”模式在中国规划实施中的瓶颈与障碍——以南京市江北新区中心区规划为例》的学术报告。以“窄路密网”思路编制的规划，与当前以“车本位”思路制定的道路交通规划执行的主要设计规范，在进出口道展宽、车道宽度、红线切角、转弯半径以及在小街区停车、机动车出入口组织等方面都存在冲突。此外，在建筑设计中，规划的均质小尺度街区和特殊用地功能之间、过小的建筑退让与市政需求之间也存在矛盾。报告指出，在从“车本”到“人本”的转变中，城市规划和设计应当结合不同城市的复杂背景因素，不能照本宣科，才能实现更加人性化的物质空间形态。

许闻博

中国城市规划设计研究院深圳分院

许闻博作题为《城市建成区公共空间治理困境与规划策略研究——以南京市玄武区为例》的学术报告。报告认为，南京市玄武区具有空间构成单元多样、城市对内对外服务功能交织、是繁荣的老诚区的特性，并从人群活动、执法冲突、其他潜在冲突等几个视角，综合判定出玄武区重点治理的空间，针对性提出片区、重点路段和特殊节点三个层面的治理要素和治理策略，对存量时代的城市空间治理内容和方式进行有益探讨。

陈圆圆

上海市城市规划设计研究院

陈圆圆作题为《三维向度框架下上海嘉定规划建设管理的思考》的学术报告。提出上海市嘉定区存在功能对产业支撑不足、交通体系不完善、城乡一体化基础设施安全存在隐患、城市生态环境品质不佳等问题。针对这些不足，提出未来应当对乡村地区适度倾斜构建基础设施共享，构建区域交通体系，强调公共空间品质的共同营造，维护城市安全，搭建公众参与平台。

赵远

上海城策行建筑规划设计咨询有限公司

赵远作题为《对上海控规新地类“综合用地”的思考与探索》的学术报告。报告介绍上海在2016年对控规技术准则用地分类中新增了“综合用地”大类，在新一轮总体规划中也提出了“建设用地只减不增”的要求。在此背景下，“综合用地”将不限于一个地类，而是需要制定全流程的一套标准，以实现土地集约节约和弹性管理。具体而言，在功能分类上，可以按是否需要审批来区分，将公益性设施与经营性设施混合布局。在规划编制环节，综合用地需要明确负面清单进行引导，对较为明朗的地块采用预留小比例白色成分的办法形成弹性，对发展不明确的地区明确主导功能以及用地比例下限。在土地出让环节，通过出让前评估来明确规划管控指标。在报建以及后续管理环节，针对综合用地的局部更新，可以采用备案、规划审批等多种形式，以提高管理效率。

龚晓浩

中山市城乡规划局

龚晓浩作题为《关于建设工程规划批后监管的探索和思考》的学术报告。报告背景为广东省Z市，该市于2003年明确城市管理行政执法局为集中行政处罚权的行政机关，但对建设项目现场验线到竣工验收之前的监管工作未明确责任主体，造成建设工程批后监管缺失，建设单位擅自改变规划设计频繁出现。经过重新设计，明确城乡规划部门是建设工程批后监督管理的责任主体，同时在城管执法局成立管理专职队伍，两个部门双重领导，以及在各镇区配备监督员，以加强批后监管，维护规划的有效实施。

高慧智

浙江省城乡规划设计研究院

高慧智作题为《郊野单元控制性详细规划编制方法研究》的学术报告。报告指出，郊野公园已经成为影响城镇化进程与品质的重要战略空间，需要加强这一地区的规划引导和管控。针对当前郊野地区多头管理、多规并行，增量建设为主、基础设施落后等普遍问题，杭州市余杭区瓶窑组团百丈单元在控规编制中，落实杭州市总规确定的功能定位与空间布局，精确划定管制分区，基于生态足迹方法框定规模，明确增量用地的规模和分布以及存量用地的治理措施。补足基础设施，落实“单元-功能区-地块”三级管控体系。报告建议有条件的城市可以纳入郊野单元控规，并在远期将其作为实施管控的微观层次。

赵倩

江苏省城市规划设计研究院

赵倩作题为《基于实施导向的“邻里中心”规划建设研究——以南京市江北新区为例》的学术报告。报告从邻里中心的两大属性谈起，分析了江北新区的邻里中心建设中，由于公共服务设施标准存在一定缺陷以及以代建为主的建设模式，造成邻里中心行政功能的等级定位不清晰、对半公益性设施定位不明确，对现状的“保留”、“更新”、“已建”三种用地判断差异大缺乏引导等问题。提出未来在邻里中心规划建设中，进行分级引导、分区引导策略，建设实施中应当由政府成立第三方独立运营模式，进行全过程综合化的开发，加强城市设计管控，加强从控规细则到用地出让条件的管理。

杨钦宇

北京清华同衡规划设计院有限公司

杨钦宇作题为《社区治理重构背景下的规划公众参与模式探索》的学术报告。报告指出在市民社会发育过程中，以社区和街道为单元，以公众参与为导向的社区微更新和规划试点，是探索城市规划公众参与新模式的突破口。南京市小卫街社区营造过程中，由第三方社会组织作为协调的主导者，社区自治组织作为居民利益代表，共同搭建起包括行政主体、市场主体、社区自治主体、外部主体等多元共治框架和公众参与平台。报告指出未来构建两类非政府组织为核心的公众参与机制，是实现社区治理创新的关键。

王玉虎

中国城市规划设计研究院

王玉虎作题为《改革开放以来建设项目选址管理的回顾及思考》的学术报告。建设项目选址意见书作为核发“两证”的基础，是实施规划和管理的重要手段，报告回顾了改革开放以来建设项目选址管理政策的变化，指出当前仍然存在对规划区之外项目缺乏法律依据和保护、城乡规划内容不一致、部门关系不够顺畅、选址工作存在被动认可等问题。提出未来应当强化选址意见书的法律地位，明确核发范围和规划管理办法；加强规划区外各类开发建设的规划管理；制定项目选址意见书评估报告的编制导则；推进国家、省级重大基础设施空间布局规划编制并作为专项规划纳入各级城镇体系规划。

主持人  何明俊

杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会主任

何明俊在上午的讨论中认为：城市规划的“生命在于实施”，要从实施中寻找不足改进方法，并建议规划实施体系要有一定弹性，动态监测指标要综合考虑规划实施的短期和长期效果，在生态控制区划定时要兼顾社会公平。

主持人  张磊

学会城乡规划实施学委会副秘书长，中国人民大学公共管理学院副教授

张磊在下午讨论总结时进一步强调城乡规划实施专题的“初心”，即在规划实施领域加强规划师、学者、行政管理者和其他利益相关者之间的交流和互动，此次论坛报告中的研究对象已经拓展至规划实施中的产权置换、组织间协同、社区参与，也希望未来有更多此类的前沿实践和学术成果。

会议期间，演讲嘉宾与参会人员还进行了热烈的讨论。有参会人员提出规划实施的体检指标是否可以起到类似医学诊断指标所起的作用，对此演讲嘉宾也分享其个人的观点。

重庆市规划设计研究院卢涛院长认为从确立指标到形成一个智能预警体系还需要更多工作，而且指标的应用要结合具体社会和个体的感知。

学会青年工作委员会副主任委员、北京市城市规划设计研究院石晓冬副院长则指出城市体检比人的体检要复杂的多，有些指标（如空气污染程度）可以直接作为诊断指标，而另外一些指标则需要通过交叉分析比对，突出分析重点问题和关键变量诊断规划实施中的问题。

通过讨论、思考和观点之间争论，与会人员相互分享了其对规划实施领域的思考，并且进一步来反思规划编制，为可实施的编制技术改革与创新提供了新的思路与方向。 

供稿单位：中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会

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