风雨规划路 | 胡序威：对如何理顺空间规划的历史回顾

导读

2018年恰逢中国改革开放40周年。为纪念改革开放40周年，多位在规划行业有影响的专家和学者回忆撰写了纪念文章。本文为胡序威先生对如何理顺我国空间规划体系的思考与回顾。

本文字数：6452字

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前    言

2018年是我国改革开放的40周年。四十年栉风沐雨，四十年砥砺前行，中国的现代化建设和规划事业，取得了举世公认的辉煌成就。在这40年的历程中，一大批专家和学者，亲身经历、全身投入城乡和区域规划的教学研究、行政管理和规划编制工作，与行业休戚与共，荣辱相依，为行业发展奉献了人生最美好的芳华。

为纪念改革开放40周年，中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会和中国城市规划设计研究院荣幸邀请到20多位在规划行业有影响的专家和学者，回忆撰写了纪念文章。他们以饱满的热情和对行业的挚爱，积极回应了这项有意义的工作。这些文章，有对行政管理、学术研究、学科建设、规划编制工作的体会，有参与重要决策、参加国内外学术交流、访问考察重大事件的回忆，有成长、求学、工作、退休丰富人生经历的思考，也有对城乡规划事业寄语后学、鼓励晚辈的希望和感悟。

衷心感谢这些笔耕不缀的专家。许多专家已退休多年、年事已高，但全都充满感情地撰写了回忆文章。许多专家仍工作奋战在“一线”岗位，但不顾工作繁忙、夙兴夜寐，牺牲休息时间如期交出了“答卷”。对他们的无私奉献和对这项工作的支持，表示深深的敬意。

“欲知大道，必先为史”，只有“继往”，才能“开来”。他们跌宕起伏的人生经历，是观察我国城乡规划历史的“晴雨表”；他们对城乡规划事业的矢志不渝，是激励新时代规划人不忘初心的宝贵财富；他们与城乡规划事业一起经历的峥嵘岁月，是教育新时代规划人奋勇前行的不竭动力。 

编者

2018年12月21日

作者简介

作者  |  胡序威

1928年3月出生于浙江上虞。1951年中国人民大学计划系提前毕业，转入该校经济地理教研室任教员。1954年进入中国科学院地理研究所工作后，曾任研究员、博士生导师、经济地理部主任、中科院区域开发前期研究专家委员会副主任等职。长期从事区域经济地理与区域开发、国土与区域规划、城镇化与城市地区研究。曾获国家科技进步一等奖一项、民政部科技进步一等奖一项、中科院科技进步二等奖二项。曾担任建设部城市规划顾问和专家委员会委员、中国城市规划学会副理事长兼区域规划与城市经济专业委员会主任、中国区域科学协会副会长等职。2006年获中国城市规划学会“突出贡献奖”，2009年获中国地理学会“科学成就奖”。

我自上世纪50年代末开始接触区域规划，70年代末开始参与城市规划，80年代一度从事国土规划研究以来，如何理顺我国的空间规划体系，一直是我的重要关注点。

我国在过去的计划经济体制下，主管国民经济发展的综合部门国家计委，一直很重视发展规划，不太重视空间规划。主管建设的综合部门国家建委，比较重视空间规划，因为其所主管的各项建设都得落实到具体的地域空间。所以早期的城市规划、区域规划均由国家建委领导。但国家建委曾几度经历建立而又撤销的波折。经20世纪50年代三年困难期城市规划恢复正常工作后，曾改由非综合管理部门建筑工程部和后来的建设部领导。改革开放初期，一度由国家建委开拓的国土规划与区域规划工作，随两委的合并而转到国家计委。在当时的国家计委主任宋平及其刚从国家建委转来计委的老战友吕克白副主任的主持领导下，全国性国土总体规划纲要和地区性国土规划（区域规划）一度搞得很有声势。

城市规划司曾一度归建设部和国家计委双重领导，主管土地利用规划的国家土地管理局也由原农业部代管改由国家计委代管，这样就有利于对各类不同层次的综合性地域空间规划进行上下左右的综合协调。资源开发利用、产业布局、基础设施建设、生态建设、环境治理与保护等需落实到具体地域空间的各项规划也均需与上述不同地域层次的综合性空间规划相互协调。只可惜上述好景不长。自宋平主任调离国家计委，吕克白副主任完全离休后，在国家计委编制上报的《全国国土总体规划纲要》长期未获国务院审批的情况下，国土与区域规划开始逐步淡化，直至停滞。国家计委的原国土局改名为国土地区司，且将其工作重点转向地区经济发展规划。城市规划司也完全回到建设部，不再受国家计委的双重领导。国家放松了对各类地域空间规划的统筹管理。

为此，我在1998年写了一篇“强化地域空间规划和管理”的书面建议。首先以大量事实揭示了我国在现阶段大量存在的开发无序、空间失控的如下种种乱象：“地区间、城市间不顾市场容量和各自的具体条件，相互攀比，重复建设，此类现象屡见不鲜。某些由地方自筹资金建设的机场、港口、快速道路等重要基础设施，缺乏对客货流的具体分析与科学论证，较少考虑跨行政区的联合开发共同使用，建成后其利用效率很低。由各级政府决策兴办的各种类型的开发区过多且泛滥，分散建设严重影响投资效益。地方政府多以土地敛财，大量批地出租，并为吸引外资竞相压价，导致国家资产的大量流失。一些高档豪华的办公楼、度假村、别墅区、游乐场等建成后被闲置起来，无人问津。不少城市把开发建设的摊子铺得很大，城乡结合部的开发建设布局杂乱。乡镇企业的布点过于分散，不利于规范经营和三废治理，不利于基础设施的集中建设和小城镇的合理发展。不少新发展起来的小城镇建设在公路干线两侧，长蛇形铺开，使过境通道成为市镇内长街，不仅妨碍过境干线的畅通，而且影响城镇本身的合理布局。农村盖房占地面积过大，有些较富的村镇已盖起不少漂亮的住宅民房，但其周围垃圾遍地、污水横流、道路狭窄泥泞，形成强烈反差。一些丘陵山区的狭小平地，被城乡居民点、工业企业以及水库、交通等基础设施所占用，基本农田被迫向山坡地转移。北方地区和沿海城市缺水问题日趋严重，却仍在发展一些大量耗用淡水资源的产业。长江三角洲、珠江三角洲等人口稠密的水网地区，相互污染水源问题十分突出，方圆数百里范围内几乎很难找到不受污染的水源。分别由农业、林业、水利、环保、旅游、文化、土地、城建等业务部门划定的基本农田保护区、林区、自然生态保护区、水土保持区、蓄洪滞洪区、环境整治区、风景旅游区、古文化保护区、土地利用功能分区、城市用地规划区等等，凡未经国家权威机构综合协调的互不认账，难以得到社会的公认和法律的保护”。

针对上述问题，我提出迅速恢复和加强国土规划与区域规划工作，健全地域空间规划管理体系，将地域空间规划的系统管理纳入法制轨道等建议。同时我建议成立国土建设委员会。将当时属国家计委的国土地区司一分为二：有关编制地区发展规划和组织区域间联合与协作的职能留在计委，有关国土与区域空间规划的管理职能转移到建委。国土、环保、城乡建设、土地管理、地质、测绘等部门均由国土建设委员会归口管理，其他各部门涉及空间布局部分也均由国土建设委员会负责空间综合协调。

建议书写成后，如何能使中央领导看到这份建议，就成为我考虑的主要问题。1998年6月11日，我给原国家计委副主任、时任国务院政策研究室主任桂世镛写了如下一信：“我是中国科学院地理所的研究员，长期从事国土规划与区域规划研究工作。几年前曾在郑州国土规划工作会议期间与你相识。鉴于我国长期以来只重视发展规划，不重视空间规划，国土开发和建设布局中的空间无序和失控现象相当严重。国家计委已长期不抓国土规划，国家土地管理局想以土地利用总体规划来代替国土规划的作用，要求城市规划和各项建设的规划布局均服从于土地利用规划，致使建设部门与土地管理部门之间矛盾很大。中央领导人都很关注耕地保护、环境保护等重大问题，但对如何搞好国土开发建设与人口、资源、环境综合协调的地域空间规划，以求从总体上更好地解决上述问题，似乎还不甚了解。所以我起草了一份打算给中央领导的‘关于强化地域空间规划与管理的建议’，先寄给您看一下，以求指正。并望在可能条件下转呈国家领导人。”

我曾设法通过各种途径，转送此项建议。自周光召院长改任中国科协主席后，我由中国国土经济研究会推荐，曾任中国科协第八届全国委员会委员。所以我给周光召主席也写了类似的信。周、桂二人均未给回音。我又托城市规划司陈晓丽司长将该建议书送请俞正声部长审阅，并希望能通过建设部转呈国务院。俞部长阅后即作以下批示：“请告胡序威同志：我很赞成他的观点，建议他直接将此寄镕基同志，不宜由我们转。”于是我就将此事通过地理所上报中科院院部，希望能通过院部将该项建议上报国务院。不料分管地学口的陈副院长却做出如下批示：“胡序威同志的建议有科学依据，可送有关报刊发表。请控制向中央领导直接转送建议的范围。”无奈之下，我只好将《强化地域空间规划和管理》一文略作删改后，直接寄送《人民日报》社，发表于由《人民日报》总编室主办的《内部参阅》1998年第30期，后被收入我的《区域与城市研究（增补本）》2008年版。

1998年进行国务院机构改革，国家计划委员会改为国家发展计划委员会（后进一步改名为国家发展与改革委员会）。在原地质矿产部和土地管理局合并的基础上成立了国土资源部。原由国家计委负责的国土规划职能划归国土资源部管理。这是由于长期受人误导，把国土只看成是资源，或简单地将国土等同于土地所产生的后果。我们一直主张，国土是指国家主权管辖范围的地域空间，包括陆域、海域的地表、地下和近地空域，既是资源，也是环境。全国国土规划是指国家管辖的地域空间规划系列的顶层，其下包含区域规划、城乡规划和土地利用规划。国土的开发、利用、治理和保护，经济、社会、文化、生态等各项建设的空间合理布局，需经过不同地域层次的空间综合协调才能最终落实到具体的土地，所以不能本末倒置，将土地利用规划替代国土规划。

随着我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转型，政府对发展规划的管理已只具软型的指导性，而对空间规划的管理仍具硬型的约束性。在城镇化的推动下，许多城市都想扩大发展空间。但要把农业用地转变为城市建设用地，必须有经国家认可并经上级政府批准的各类空间规划作依据。所以建设部组织推动的城市规划，以及具有区域规划性质的市域规划、城镇体系规划、城市群规划、都市圈规划等等，曾一时搞得相当红火。早在1989年，全国人大常委会就已通过《城市规划法》。进入新世纪后，建设部积极争取将《城市规划法》改为《城乡规划法》，欲使其含有区域规划的内容。但由于其他部门的反对，使2007年最终通过的《城乡规划法》有关乡村规划的内容，只限于乡村居民点建设方面。

国土资源部原先只抓土地利用规划。因早在1986年就已有全国人大常委会通过的《土地管理法》，其后经多次修改，于2004年又通过了新的《土地管理法》，使土地利用规划有坚实的法定依据。但后来感到只从保护耕地的角度来控制建设用地的扩展有些不切实际。而且国家已将国土规划职能划给国土资源部，再不抓国土规划无法向国务院交代。然而，国土资源部并非综合管理部门，抓综合性很强的国土规划确有一定困难。所以他们先从深圳市和天津市开始进行地区性国土规划的试点，将这两个市的规划和国土管理职能正好都合并到一个局，我也先后被聘为深圳市和天津市国土规划试点的顾问。其后，国土部又将广东省和辽宁省先后作为省域国土规划的试点，我也是广东省国土规划试点的顾问。我曾把在深圳市国土规划试点工作会议上的发言内容，改写成论文《国土规划的性质及其新时期特点》，发表于《经济地理》2002年第6期。市域、省域的国土规划，明显具有区域规划性质。

一直由国家计委负责编制的国民经济与社会发展五年计划，从第十一个五年开始将五年计划改称为五年规划。2003年，时任国家发展与改革委员会主任的马凯在《中国经济导报》（2003.10.21）发表了《用新的发展观编制“十一五”规划》，将国民经济和社会发展规划定格为对空间规划具有约束功能的总体规划。同时正式打出“区域规划”的旗号，将区域规划放到空间规划体系中亟待加强的重要位置，先从跨行政区的区域规划抓起。作为省内跨市县区域规划的试点，由湖南省发改委与中国城市规划设计研究院联合，于2004年编制完成《长株潭城市群区域规划》，接着由湖北省和河南省的发改委分别组织地理界和经济界人士，进行“武汉城市圈”和“中原城市群”的规划研究。国家发改委还组织本系统和地理界的力量开展“长江三角洲地区”和“京津冀都市圈”等区域综合规划研究。为了使发改委组织的区域规划具有法定效应，他们曾为国务院起草了一个着重阐明区域规划内容及其与相关各类空间规划关系的“规划编制工作条例”，因遭有关部门的反对而未能通过。

以上这种部门间相互争夺区域规划空间的现象，尽管名目不一，各有侧重，但其内容多大同小异，导致大量工作重复，资源浪费，各搞各的，互不协调，甚至各不认账，严重影响规划的科学性、实用性和权威性。我写了一篇对我国区域规划的演变历史进行全面总结的论文《中国区域规划的演变与展望》，发表于《地理学报》2006年第6期。其中专有一节论述“对规划空间的争夺”。此文发表后，引起《瞭望》杂志记者的注意，并对我进行了专访，要我针对各部门争夺规划空间的现象，就如何理顺各种规划间关系问题，写篇报道性的文章。经记者加工后，以我的名义，用《区域规划力避部门纠葛》的篇名，发表于2006年9月18日的《瞭望》新闻周刊。

2006年，由国家发改委主持的《中国主体功能区区划》形成了初步方案，中国科学院地理所的人文地理研究团队是该方案的技术支撑单位。时任国家发改委发展规划司司长杨伟民和中科院地理所樊杰等研究员曾到中科院院部专门听取地球科学众多院士对主体功能区区划方案的意见。那天我也应邀前往，可能是唯一的非院士研究员。院士们对区划与规划的关系讨论较多。我在会上提出，区划可分为现状区划和指导未来的区划两种，指导未来的区划也就是规划。我同意将全国划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四大类，认为这有助于对全国国土开发进行宏观调控，但全国性的主体功能区划分只能以县为单位，有些被划入限制开发区或禁止开发区的县域内也存在一些可供开发的空间。因此需进行由省到县的逐级细化。杨伟民对我的发言较感兴趣，从此我们之间开始建立了一些个人联系。2007年发布了《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，2010年《全国主体功能区规划》由国务院正式印发。

紧接着，经国务院同意，由国土资源部负责开始着手编制《全国国土总体规划纲要（2011—2030年）》，早期由毕业于北京师范大学地理系的副部长胡存智具体负责领导。中科院地理所的陆大道、樊杰、金凤君、刘卫东和北京大学城市与环境学院的林坚等均参与了此项规划的编制研究。《全国国土总体规划纲要（2016-2030年）》的编制前后历时七年，直至2017年才完成并上报国务院，国务院只发布了一个已完成此项规划的新闻报道。我在2013年曾被国土资源部全国国土规划纲要编制领导小组聘为专家咨询委员会成员，但只参加过一次会议，始终未见过该项规划的具体内容。

我一直认为搞好各种类型、不同层次的地域空间规划，对促进经济、社会、文化、生态各项建设在不同地域空间的综合协调，处理好不同地域发展与人口、资源、环境的相互协调关系，把我们的国家建设成为全国人民所共享的富裕、文明、和谐、舒适、安全、美丽的广土乐园，具有重大意义。而当前我国各类地域空间规划的关系一直还没有理顺，成为近年来我和规划界的一些老朋友们，如陈为邦、周一星、石楠等经常议论的问题。在党的十九大召开前，我写了《健全地域空间规划系列》一文，发表于2017年中国城市出版社出版的《中国城市发展报告（2016）》。

文中提出以下几条具体建议：

（1）成立国家规划委员会或将国家发展与改革委员会改名为国家发展、改革与规划委员会，赋予统筹各类国土空间规划的职能，加强与国土资源和城乡建设部门规划机构的联合，共同负责对国土空间规划的综合协调。

（2）国土空间规划应包含全国、跨省市区域、省域、跨地市区域、市（地）域、县（市）域等不同地域层次，并以县域规划作为多规合一的试点和强化空间管控的重点。

（3）要加强对国土空间的规划管理，必须建立和完善能涵盖多种类型、不同地域层次空间规划的管理法规。

（4）要为迎接我国国土系列地域空间规划高潮的到来，及早大力培养能胜任从事各类地域空间规划编制和管理的人才。由于空间规划的综合性强、涉及面广，需要建筑与工程科学、地理与生态科学、经济学与社会学等多重学科领域培养规划人才。尤其是具有地域性和综合性特点的地理科学，以研究人地关系地域系统为主要对象的人文与经济地理学领域，更应为国土系列的地域空间规划积极培养具有丰富地理知识，擅长地域开发综合分析和空间布局综合论证，熟悉地理信息系统应用和遥感制图等基本技能的综合性规划人才。

我曾将该文的复印件寄给时任中共中央财经领导小组办公室副主任杨伟民。他让秘书与我电话联系，要我发送该文的电子版，以便在他们的《内部通讯》刊载。我的这篇文章可能没有引起主要领导人的重视，也可能我送这篇文章时为时已晚，致使我的建议未能在党的十九大后国务院进行的机构改革中有所反映。由在原国土资源部基础上经调整扩充后新成立的自然资源部来统管地域空间规划，将原属住房与城乡建设部领导的城市规划司的主体部分划归自然资源部领导，这样似可有效地遏制规划界曾热衷的为扩大城市发展空间服务之风。但从长远发展看，具有综合性特点的各类地域空间规划，总不能只主要考虑如何节约、有效地开发利用自然资源和保护自然生态方面的问题，还需通过规划综合协调解决其他各种空间问题，其涉及面相当广泛。所以我还是坚信自己在《健全地域空间规划体系》一文中所提的一些建议更切合实际。现该文已由清华大学顾朝林教授主编的《区域与城市规划研究》2018年第1期予以转载，希望能得到更多有关领导和规划界人士的认同和支持。

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