空间规划体系改革一周年，发生了什么？

导读

从去年两会通过的国务院机构改革方案，确定组建自然资源部，至今年两会期间，总书记亲自强调国土空间规划的重要作用，有关空间规划体系建设的改革行动已推进整整一年。这一年，随着国家政策的陆续出台，生态文明背景下的总体改革路径逐步清晰，规划行业在机构设置和工作体系等方面也经历重大变革和全新探索。作为2019年新型城镇化建设重点任务之一，面向未来的国家空间体系建构将全面启动。本文重在梳理改革一周年的行动脉络和最新动态，以提供有关空间规划体系改革的全方位资讯。

本文字数：6502字

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本文来源： 规划建设前沿（ID：tongji-planning）

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改革历程

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顶层声音

顶层声音

去年两会后，在机构改革后的起步之年，自然资源部按照新的职责，推进重构性改革。在今年的两会期间，有关国土空间规划的改革动向再次成为国家及社会各界的关注重点。

习近平：编制多规合一的实用性村庄规划

2019/3/8 

十三届全国人大二次会议河南代表团的审议

习近平总书记在参加河南代表团的审议时，集中谈了乡村振兴的6大问题，其中针对农村基础设施建设，总书记指出“要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划” 。

自然资源部：履行好“两统一”职责，即将全面启动国土空间规划体系建设

2019/3/12

 十三届全国人大二次会议采访

全国两会期间，自然资源部部长陆昊在接受“部长通道”采访时指出，自然资源部要统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。后者需要从国土空间的统一规划、用途管制、保护修复三个关键环节来展开，进行重构性的机构改革。

部门成立一年来，已解决了一些突出问题，还有一些问题需要继续努力。其中规划问题，的确存在原来的城乡建设规划与土地利用规划之间的技术规范不够统一等问题，所以有的城市会有部分建设用地不能合规使用。这一问题，将在下一步“多规合一”中得到解决。

目前部门已牵头起草了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见等，都已经过中央深改委审议通过，并将全面启动实施。

第三次全国国土调查：开展基础调查，摸清国土家底

2017年，国务院正式发布《关于开展第三次全国土地调查的通知》（下称《通知》）。2018年，按照国家机关机构调整要求，同步将三调调整为“第三次全国国土调查“，并调整成立新的三调小组，统一科学开展国土调查，摸清我国自然资源基础家底，同时为建设国土空间规划体系提供基础信息支撑。

根据《通知》，2018年1月至2019年6月期间开展全国范围的实地调查和数据库建设，以2019年12月31日为标准时点汇总形成基本数据，2020年全面完成第三次全国国土调查工作。

地方调研

3月20日至22日，自然资源部部长陆昊到上海市长宁区、徐汇区、松江区、浦东新区、崇明区等调研，就如何将原土地利用规划、城乡规划等“多规合一”为一张底图的国土空间规划，如何科学划定生态红线、城市开发边界等问题，与当地干部群众、专家深入交流。

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地方动态

随着国家机构改革的完成，自然资源部提出2019年完成省级国土空间规划编制并同步建设国土空间规划监测评估预警管理系统，2020年年底前完成市县国土空间规划编制工作，形成完整的国土空间规划体系。

虽然国家级国土空间规划具体工作细则尚未出台，但当前多个省、市已经开始启动国土空间规划编制工作，并取得了一定进展。

省级层面

进入2019年，广东省、山东省、甘肃省、浙江省、四川省、安徽省、湖南省、湖北省、宁夏省等多个省市已正式启动省级国土空间规划编制工作，积极探索适应各省实际情况的国土空间规划编制方案。部分省市近期行动如下：

广东省：

2月13日，自然资源部国土空间规划局“双评价”试评价广东现场交流会在广州召开，广东省自然资源厅按照自然资源部工作部署，全方位、多渠道、多举措推进试评价工作，并完成了全国首份省级“双评价”试评价成果。（资讯来源：广东自然资源公众号）

山东省：

1月22日山东省自然资源工作会议上明确，2019年全面启动省级国土空间规划编制，加快推进主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等“多规合一”。积极开展市县国土空间总体规划试点，因地制宜开展乡镇国土空间规划、村庄规划编制。3月28日，省厅国土空间规划处组织召开省级“双评价”工作调度会。（资讯来源：山东省自然资源厅）

浙江省：

3月18日浙江省自然资源厅召开部署动员会，宣布启动全省国土空间规划编制工作，并将于2019年完成省级国土空间规划编制工作，2020年全面完成市县级规划编制。（资讯来源：浙江省自然资源厅）

安徽省：

3月29日安徽省自然资源厅下发“2019年全省国土空间规划管理重点工作安排”，包括组织编制省、市县国土空间规划及村庄规划、继续执行好土地利用总体规划和城乡建设规划等。（资讯来源：安徽省自然资源厅）

辽宁省：

省自然资源厅下发《2019全省国土空间规划工作要点》，启动省、市、县三级国土空间规划工作。省级规划编制工作方案预计将于3月底前完成，市县规划编制工作方案将于6月底前完成。（资讯来源：辽宁省自然资源厅）

江西省：

2月28日全省自然资源工作会议提出，将加快构建国土空间规划体系和落实国土空间用途管制制度，2019年启动省级国土空间规划编制，选择有条件的地区开展市、县国土空间规划和村庄规划编制试点工作。（资讯来源：江西日报、江西国土空间规划）

市县层面

市县国土空间（总体）规划是对市、县域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是制定市县层面空间发展政策，开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的空间蓝图。

在以2020年为期的计划部署下，各市县都在加快努力探索开展地方国土空间（总体）规划的编制办法。

杭州市：

3月27日，杭州市规划和自然资源局组织召开了加强全市国土空间规划统筹管理座谈会，研究制订《关于加强全市国土空间规划统筹管理的实施意见》，就建立全市国土空间规划编制、实施、监督全链条管控体系，健全规划管理体制机制，更有效发挥“多规合一”业务协同平台作用，以及推进“一村一规划”等方面展开深入交流。（资讯来源：杭州市规划和自然资源局）

长沙市：

3月11日，长沙市自然资源和规划、城乡建设工作会议上发布《长沙市国土空间总体规划（2019-2035年）编制工作方案（草案）》，提出2035年市域国土空间发展目标，制定2025年近期目标；规划范围包括长沙市域和市辖区（含长沙县）两个空间层次，主要内容包括“1+1+3+6”的任务体系。（资讯来源：长沙市自然资源和规划局）

青岛市：

3月1日青岛市自然资源和规划局组织召开了《青岛市国土空间总体规划（2019-2035年）》规划编制工作会。3月25日自然资源和规划局组织召开了《青岛市村镇国土空间规划编制研讨会》，同济大学和广州市城市规划勘察设计研究院等机构参会。（资讯来源：青岛市自然资源和规划局）

廉江市：

在空间规划编制中采取辅助编制，对“双评价”、现状分析、用地规划及空间优化分析等方面引入大数据、深度学习等智能算法进行定量分析。结合在线审批、动态监测、定期评估、预测预警和信息化系统集成的方法探索智慧国土空间规划方法。（资讯来源：中国国土空间规划）

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技术探索

根据《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。 

围绕着底线核定和控制，评价工作和“三区三线”的划定是为国土空间规划中的核心政策工具。

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“双评价“工作

“双评价”工作主要目的是要掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，进一步核定城市发展的底线极限，是国土空间规划编制的重要基础。其内容包括：

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资源环境承载力评价，用于判断资源（利用）、环境（质量）、生态（基线）、灾害（风险）四类要素对人类活动的承载能力，是对自然资源禀赋和生态环境本底的相对客观的评价。

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国土空间适宜性评价，用于判断国土空间自然条件对城镇（开发）、农业（生产）、生态（保护）三类利用方式的适宜程度，着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断。

“双评价”的总体技术流程为“资源环境要素单项评价—资源环境承载力集成评价—国土空间开发适宜性评价”（如果涉及海域，还将开展陆海统筹）。最终出口应落在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。

地方案例

广州市

从生态功能、农业功能、城镇功能三方面，开展全域国土空间开发适宜性评价；从土地资源、水资源、环境质量、生态条件等方面开展资源环境承载能力评价，识别城市发展短板，明确资源调控方向。依据“双评价”结果，综合核定市域国土空间保护开发结构，构建生态空间、农业空间和城镇空间“三类空间”。

广东省“双评价”：资源环境承载力评价功能类型和要素

（图片来源：广州规划自资局）

广东省“双评价”：国土空间开发适宜性评价初步成果

（图片来源：广州规划自资局）

青岛市

海陆统筹，进行全域资源环境承载能力评价和国土空间开发适应性评价。其中陆域资源环境承载能力评价采用5项评价要素、14个分项评价指标，修正集成得出3中功能指向；陆域国土空间开发适宜性评价在此基础上，分别开展农业生产适宜性和城镇建设适宜性评价。

青岛市“双评价”：总体技术路线

（图片来源：青岛市自然资源和规划局）

青岛市“双评价”：陆域资源环境承载能力评价要素与指标

（图片来源：青岛市自然资源和规划局）

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“三区三线”划定工作

“三区”是指生态空间、城镇空间（亦即建设空间）和农业空间，“三线”是指生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护线。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，“三区”在内涵和规模上大于“三线”，而“三线”在管控刚性上则强于“三区”。

划定“三区三线”，是统一各类空间性规划用途管控的核心，其划定基础是开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价。新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。

表：“三区三线”内涵

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统一数据平台搭建

2019年1月24日，自然资源部办公厅下发《智慧城市时空大数据平台建设技术大纲（2019版）》，明确建立城市时空大数据平台，作为为城市管理提供一张底板、一个平台、一套数据的重要基础，鼓励其在国土空间规划、市政建设与管理、自然资源开发利用、生态文明建设以及公众服务中的智能化应用，促进城市科学、高效、可持续发展。

时空大数据平台构成

（图片来源：《智慧城市时空大数据平台建设技术大纲（2019版）》）

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专家之言

随着改革行动的不断推进，学界针对如何构建未来空间规划体系的研究讨论也愈发热烈，专家学者纷纷建言献策，提出构想和建议。

庄少勤：建立符合新时代新文明要求的国土空间规划体系

自然资源部总规划师

来源：3/29 博鳌亚洲论坛

自然资源部的成立意味着中国的空间发展和空间治理进入了生态文明新时代。新的国土空间规划体系将包括四个相关子体系，即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。新一轮规划体系立足新时代生态文明建设要求，从工业文明时代的工程思维中跳脱出来，为全球空间治理和可持续发展提供中国方案，贡献中国智慧。

梁鹤年：“以人为本”的国土空间规划是以满足人的理性和物性为指导原则的规划

中国城市规划学会荣誉理事、加拿大女王大学区域与城市规划学院前院长

来源：3/26 中国城市规划：国土空间规划理论专题培训会

以人为本的规划要有三个前提，即合国情、合逻辑、可操作。多规合一其实是把几个相关的规划领域统筹和协调，每个规划领域的空间维度、功能类别，以至分析方法、政策手段都大有分别，但原则不变：以自存与共存的平衡去实现以人为本的国土空间使用和分配。

好的国土空间规划是在一定的经济、社会、物质、政治条件和约束里找寻土地与用途之间的最适合匹配。

孙安军：规划重构的初心是要建立基于生态文明建设的空间治理体系

中国城市规划学会理事会理事长、住房和城乡建设部城乡规划司原司长

来源：3/27 上海同济城市规划设计研究院学术讲座：“规划的重构与传承”

新空间规划体系的重构，是对原有规划体系的扬弃，既要避免原有规划体系在空间治理上的缺陷，也要传承原规划体系中有用、管用、好用的东西。因此，国土空间规划重构应注重传承城市土地利用规划中“指标+边界”的全域用途管制方式，以及城市规划中以发展建设为导向的资源与空间结构性管控方式，同时传承城市总体规划的规划传导机制和公众参与机制。

林坚：构建国土空间开发保护制度的关键在于“区域-要素统筹”

北京大学城市与环境学院教授、城市与区域规划系主任

来源：3/28 同济大学建筑与城市规划学院学术讲座

“国土”概念在提出之时就有“国土资源”与“国土空间”两层含义，这两层含义在21 世纪初分别以国土资源部主管的“国土规划”（对应“要素”型国土空间开发保护）和发展改革委主管的“主体功能区规划”（对应“区域”型国土空间开发保护）的形式得到发展。

随着生态文明体制改革的推进，在原国土资源部基础上改组而成的自然资源部同时接管了“主体功能区规划”与“国土规划”两者的编制职能，以此为基础构建国土空间开发保护制度。可以预见，在未来的国土空间开发保护制度中，“国土空间”将被看作一个具有不同维度的有机整体来重新理解，相应制度也将融合主体功能区规划的分区管理与土地利用总体规划的土地用途管制两方面内容。并提出了基于要素管制和基于区域管制的学理性差别。

董祚继：加强生态修复与自然资源保护意识

中国科学院大学国家土地科学研究中心主任、研究员；原自然资源部调控和监测司巡视员、国土资源部规划司司长

来源：《景观设计学：自然资源资产管理与国土空间规划》

中国近些年的生态修复工作取得的成效并不显著，其中最大的问题在于生态治理和修复工作大多以散点式进行。新成立的自然资源部设立了国土空间生态修复司，整合集中了自然资源保护治理的相关职能，采用山、水、林、田、草系统治理的方法，这是一种实质性的进步。

在未来，空间规划与发展规划之间的关系仍需在国家层面进一步协调，而城市规划者应当跳脱工程技术层面，使规划真正成为解决社会问题、提升发展质量的工具。

张占录：辨证认识耕地占补平衡政策与自然资源保护

中国人民大学 教授 土地管理系 系主任

来源：2/28 同济大学建筑与城市规划学院学术讲座

国家现行的耕地保护费的使用是一项公共政策的调节工具，该费在国家层面和省市层面的不同分配和使用方式对城乡土地整治产生影响。当下的耕地占补平衡政策虽然确保了耕地数量的不减少，但是也使得部分地区的生态环境因“补耕地”而遭到破坏。

吴宇哲：国土空间规划是要制定管制规则，还是制定引导政策？

浙江大学土地管理系 教授

来源：3/21 同济大学建筑与城市规划学院学术讲座

区域空间规划分为发展模式和管控模式。当前中国的空间规划面连着矛盾困境，一方面有现实的发展诉求，一方面有实际的生态环境保护和粮食安全保障需求。综合而言，发展对于中国而言仍然是第一位的。所以要思考：当下的国土空间规划是要制定管制规则，还是制定引导政策。

赵民：空间规划是应对空间上承载的内涵的综合规划

同济大学建筑与城市规划学院教授，博导

来源：3/27 上海同济城市规划设计研究院学术讲座上的发言

城市总体规划是全市的总行动纲领，是市委市政府领导下的战略统领性规划。当前来看，城乡规划经过多年的发展已经走向了综合规划，兼备发展、空间和资源管控的内容。因此，新的空间规划也不能狭义地就空间谈空间，在顶层设计上仍然需要加强各部门制度的配合，未来的地方实际发展需求会影响制度设计，行动和结构仍会产生互动。

张尚武：新的空间规划体系需把握好战略和当前、远期和近期的关系

同济大学建筑与城市规划学院副院长，教授

来源：3/28 同济大学建筑与城市规划学院学术讲座上的发言

规划，一方面是在生态文明背景下对未来的管控，另一方面是面向未来的不确定性（也是未来工作结合的难点）。过去国土规划和城乡规划存在规划时限上的差异，而此次的空间规划体系改革总体上还是面向比较长远的规划，因此对边界、规模的指标和管控手段等还存在协调的问题，针对这一问题或许还需要一定的制度突破。

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结  语

空间治理任务的复杂性，决定了城市国土空间规划的内容不仅是划定“三区三线”，而是同时要将原城市规划和土地利用规划中“有用、好用、管用”的内容纳入未来城市国土空间规划，充分发挥好“战略引领、刚性控制”的作用。

总体来看，新国土空间体系的建设面临着“时间紧而难度大、标准高而内容繁”的艰巨任务。这一年，是改革行动起步的第二年，不仅是打好基础、明确目标的关键年，更是制定规则，实践规程的一年。为了迎接未来的空间规划体系建设，不仅需要在顶层设计层面加强制度配合和突破创新，更需要相关行业的技术人员提高自身的技术知识储备，以先试先行和研究探索为改革任务贡献智慧！

石楠，中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠曾表示，学科是独立于政府部门的知识体系，对于城乡规划这样的实践性交叉学科也不例外。学科发展有其自身的客观规律，响应社会需求的变化，是城乡规划学学科建设的根本动力源泉，政府行政管理体制变化只是从另一个维度对学科建设提出了新要求。在生态文明建设的今天，城乡规划学迎来了又一次蜕变与升华的契机，也面临着重构与裂变的挑战。抓住契机，推动城乡规划学从工学门类向工学、理学与管理学门类下的一级学科转型，是我们共同的历史责任。

主持人：李雯骐，同济大学城市规划系硕士研究生；审阅：张立

文中部分内容为编者增加。

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