双评价：新时期国土空间规划的前提与基础
导读
“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”（以下简称“双评价”）的提出是生态文明新时代坚持生态优先、绿色发展的重要前提，是摸清资源利用上限与环境质量底线的重要举措，更是划定“三区三线”、优化国土空间格局的基本依据。随着各级国土空间规划的陆续开展，作为其前置条件的双评价工作更是受到业界的广泛关注。
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01
双评价的概念演变
1.1 政策背景
2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》。2018年4月，长江经济带发展座谈会会议提到做好资源环境承载能力评价。2019年3月，两会会议提到坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为推进城镇化不可逾越的红线。自此，作为优化国土空间格局的基本依据和编制国土空间规划的前提条件，双评价的重要性日益凸显。
国土空间规划的体系构建 / 讲者PPT重绘
国土空间规划的技术流程 / 讲者PPT重绘
1.2 技术演变
资源环境承载能力评价指的是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，是确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下的承载能力等级，也指在一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。
国土空间开发适宜性评价指的是国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度，是在资源环境承载能力评价的基础上评价国土空间进行城镇建设、农业生产的适宜程度。
双评价的技术规程从以往的各部门专业评价到由发改委等十三部委发布的并联交错式评价，进一步演变为当前的串联递进的关系。评价方法历经了从单要素向多要素系统综合评价转变，从单一功能向全域要素功能转变等阶段。在评价指标的选取上，避免使用开发利用现状数据和经济社会指标，更加侧重于资源环境本底的挖掘、资源环境承载能力原值的评价测算。
承载力的内涵从“在可预见的时期内，利用本地资源及其他自然资源和智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平下所持续供养的人口数量”调整为“一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平”，双评价的作用也从总量调控到空间约束与指引转变。目前，全国已开展双评价的试点省和城市包含江苏（苏州）、重庆（涪陵）、广东（广州）、宁夏（固原）、山东（青岛）等。
02
双评价的技术流程
2.1 评价层级与深度
双评价工作涉及全国、省级（区域）和市县三个尺度层级，包含陆域和海域两大空间载体。其中省级以上行政单元主要采用栅格数据进行评价，市县级行政单元可以采用矢量和栅格两种数据类型。
双评价的评价层级与评价单元大小 / 讲者PPT重绘
2.2 评价流程
从总体流程来看，双评价主要包含四大步骤：
一是资源环境要素单项评价；
二是资源环境承载能力集成评价；
三是国土空间开发适宜性评价；
四是陆海统筹。
（1）单项评价的对象包含土地资源、水资源、环境、生态和灾害五类自然要素，针对不同功能指向和评价尺度，构建差异化的评价指标体系。
（2）基于资源环境要素单向评价的分级结果，根据生态保护、农业生产、城镇建设三方面的差异化集成评价方法，综合划分生态指向的生态保护等级，以及农业、城镇指向的承载能力等级，以表征国土空间的自然本底条件对人类生活生产活动综合支撑能力。承载能力等级按取值由低至高可划分为Ⅰ——Ⅴ级。
（3）基于生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的资源环境承载能力评价结果，开展国土空间开发适宜性评价。针对评价结果，重点对生态保护极重要区、农业生产适宜区和不适宜区、城镇建设适宜区和不适宜区进行专家校验，综合判断评价结果与实际状况的相符性，修正结果边界。针对明显不符合实际情况的评价结果，开展必要的现场核查校验与调整。明确生态保护极重要区作为生态保护红线评估和确定的基础，并识别未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间。
（4）开展综合分析，结合单项评价和集成评价对区域资源环境禀赋和空间格局特征进行刻画，识别当前发展存在的问题和未来可能的风险。分析各开发空间剩余潜力和规模上限，并结合重大战略事项开展一定的情景分析。
双评价技术流程 / 讲者PPT重绘
03
双评价的产出应用
双评价是从资源环境角度认识国土空间开发保护利用特征的一种方式，在客观了解资源环境禀赋特点的基础上，为贯彻落实主体功能区战略，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，统筹优化生态、农业、城镇等空间布局，转变生产生活方式促进高质量发展提供支撑。
原则上，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界划定结果要与双评价结果相协调。应用双评价成果时要科学客观。在符合上述原则和逻辑的基础上，还需要结合发展战略、人口经济社会文化等因素进行更深入的分析，结合当地实际，最终形成国土空间规划相关方案。
3.1先画棋盘与后落棋子
将生态极重要区作为优化调整的基本依据，评估和确定生态保护红线；城镇开发适宜区是城镇用地布局的优选区，不适宜区是城镇用地布局的避让区；农业开发的潜力空间作为永久基本农田增补的备选区。
3.2 特征描摹与功能引导
通过资源环境承载能力评价结果描述和评价要素的空间特征，分析对区域资源空间格局进行刻画，对未来主体功能进行引导。
3.3 规定动作与自选动作
在指南要求的综合分析基础上，将评价结果与土地利用现状进行对比分析，识别保护利用中的问题、冲突和风险；引入更多相关分析为开发格局优化、生态修复区域识别等提供初期索引。
04
双评价的青岛实践
4.1 研究探索初步成果
2018年11月，在北京召开的青岛市空间规划基础双评价专家评审会上，专家组一致认为青岛的双评价技术路线合理，可以作为后续国土空间规划编制的基础，并具有一定的探索性和创新性。
在青岛“多规合一”的工作体制下，多部门协商是双评价工作得以顺利推进的重要途径，评价过程中调用发改、国土、林业、海洋、环保等部门近百余项数据资料。
青岛的双评价总体包含陆域和海域两大版块，其中陆域评价选取土地资源、水资源、环境、生态和灾害等指标；海域评价选取海域建设用海适宜性、海洋生物资源利用适宜性、海洋生态适宜性等指标。评价集成的初步结果映射到空间上，在陆域版块划分为生态空间、农业空间和城镇空间三类，在海域版块分为建设用海空间、生物资源利用空间和海洋生态空间三类。
青岛实景 / 青岛之窗网站
4.2 青岛双评价的实践总结
2019年1月，青岛市资源环境承载能力与国土空间开发适宜性双评价工作成果被自然资源部国土空间规划局确定为全国试评价案例，结合青岛市从“多规合一”到“空间规划”再到“国土空间规划”的工作历程，从标准体系、数据来源、信息平台介绍双评价工作的数据基础，利用双评价指南试评价结果与现状对比情况，根据自然资源部空间规划局对双评价工作的要求，尝试提出资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价对国土空间规划编制的两个基础支撑设想：
一是引导空间格局和指导控制线划定，将“双评价”成果及时应用于国土空间规划编制工作，以各类型适宜性程度为参考，引导国土空间开发格局与结构优化，划定或优化城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线；
二是通过不同指向的承载力评价为规划编制的目标和指标制定提供依据，确定城市的生态、农业、城镇空间的极限容量值，作为森林覆盖率、林地保有量、永久基本农田保护率、耕地保有量、开发强度等指标设定的依据。最终将底线思维纳入到国土空间规划管理“五级三类”制度体系，实现三区三线与国土空间规划管理的无缝对接。
05
结 语
从“增量”发展到“存量”挖潜，从工业文明到生态文明，国家关于城乡的发展理念、发展模式和发展方式已然发生根本性的变化。坚持底线思维，以提升国家空间治理能力和效率的空间规划仍在路上。期望资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作能为正在开展的国土空间规划提供基础支撑，也为生态文明理念的实施助力。
本文来源：中规院西部分院（ID:caupdwest），作者 | 吕红亮，韩青
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