银川市空间规划改革实践
导读
根据中央全面深化改革委员会关于在宁夏自治区开展空间规划改革试点的要求，2016年起，银川市开展了以空间治理体系变革为目标的空间规划改革试点探索实践。本文从空间规划任务、工作方法、主要成效及成果内容等方面介绍银川市在国土空间规划建立前期的探索与实践。
本文字数：3181字
阅读时间：9分钟
作者：银川市自然资源局，中国城市规划设计研究院，银川市规划编制研究中心
01
空间规划五大任务
根据中央深化改革工作领导小组批复精神和自治区党委政府的统一安排，2016年6月，银川市空间规划（多规合一）改革试点工作全面展开。
1
科学编制空间规划
统一编制标准、统一编制期限、统一编制地图、统一编制坐标系统、统一编制审批程序。形成上下统一的“自治区—市—县”空间规划。规划编制过程中，有效完成了与自治区空间规划编制工作的“四上四下”对接工作，确保“一张蓝图干到底”。
2
创新空间规划管理体制
“政府主导、部门配合、专家领衔、公众参与”，创新空间规划管理体制，整合规划管理事权，提出规划编制、审查、批准、监督的管理办法。
3
搭建规划管理信息平台
总体架构：“1+6+1”，1个数据中心，6个应用子系统：规划编制、综合服务、合规审查、规划编制项目管理、实现规划管理、数据管理、1个规划门户网站。
4
优化建设项目审批制度
改革规划编制管理体制机制；优化建设项目行政审批流程；依托行政审批服务局深入推进建设项目行政审批制度改革。
5
探索建立空间规划的政策法规
梳理现行规划法律法规，提出和修改法律授权建议；建立保障空间规划执行的政策机制。
02
工作方法
——“上下联动、横向协作”
为何要上下联动？空间规划需要看的是“一张蓝图”。
这张“蓝图”在市县层级才能具体形成：空间资源由市县实施具体管理，空间蓝图也体现在市县层级。
作为省会，银川市有责任“走在前列”，为中央和自治区空间规划改革工作贡献美丽“蓝图”和生动实践经验。
高位部署 、顶层谋划，建立了“一把手”负责的统筹领导机制和“横向到边、纵向到底”的工作推进机制，以及“分级决策、上下联动、定期督察”的工作协调机制。
成立银川市空间规划（多规合一）改革试点领导小组，下设办公室。分设五个工作组，印发银川市空间规划（多规合一）改革试点工作领导小组方案、领导小组办公室工作组设置方案和工作规则。
03
工作成效
1
规划编制组
本次规划坚持五大发展理念，以生态文明和可持续发展为根本，立足地域资源环境禀赋，深度剖析城乡发展潜力，开展了资源环境承载力、国土空间开发适宜性评价、规划矛盾比对和协调、综合交通、基础设施、银川都市圈空间格局优化6项专题研究。并开展永久基本农田划定、生态红线划定成果的编制和审查论证工作，确保生态优先及资源合理利用。
完成银川空间规划成果，解决了空间规划改革中的四个重点难点问题：明确空间发展战略（目标定位、空间格局），突出规划的战略性。解决用地冲突，分析识别矛盾图斑，化解差异图斑近560平方公里。划定三区三线，生态空间比例达到近50%。协调空间规划与其他专项规划的关系，并进行市域统筹。
2
综合协调组
成立银川市规划管理委员会，办公室设在市自然资源局。实行重大事项领导小组推进会谋划决策，具体问题领导小组办公室协调会研究解决，形成了工作推进周例会、月通报机制及信息员、联络员制度，定期发布空间规划改革试点推进专报、简报和通报，有效解决工作推进过程中存在的问题。
3
行政审批组
完成建设项目审批事项清理工作。调整涉及改革事项5项，其中与法律法规抵触事项1项、改变管理方式1项，减少申请材料3项。
完成建设项目审批事项流程再造工作。推行建设项目串联改并联审批改革。全流程审批环节由原来的49个压缩为19个，减少75%；减少审批事项办理时限，共压缩办理时限57个工作日，审批时限压缩比率达到30%以上。
制定《银川市空间规划（多规合一）建设项目行政审批改革试点方案》。
4
信息平台组
制定《银川市空间规划（多规合一）建设项目信息平台融合对接工作实施方案》。
采集空间性规划数据近1600多条，涉及37个单位和部门237个大项数据。
结合我市“智慧城市”数据平台建设工作，开展银川市规划管理信息系统建设，形成区市衔接、上下统一、互联互通的信息系统，市级建设项目规划许可和规划编制数据资料及时上传至自治区信息平台。
5
政策法规组
与规划相关的地方性法规26部、银川市政府规章4部。梳理中央、自治区以及银川市项目建设方面政策共48件。
04
规划内容及实践意义
1
系统评价总结发展脉络规律，增强规划的科学性
系统梳理银川市从解放前至今四个阶段的城市发展脉络，识别不同阶段的发展动因；综合分析国家和区域要求、自然环境、区位交通、历史文化、产业经济、人口发展、土地利用、生态建设等多种因素对银川市规划建设的影响规律，确定了银川城市发展的基因，东西向的内生型增长和南北向的外围扩张是银川城市发展的脉络，网络化和组团式的空间组织是银川城市发展的趋势。
科学分析全市资源环境承载能力，客观评价大气、水、土地、森林等资源承载力，科学确定发展规模、产业布局。进行全域空间开发适宜性评价，摸清家底，厘清山水林田湖与城市的关系，明确全市空间保护与开发的精准边界，作为城市开发建设的前提，提升空间规划的科学性。
2
深化研究发展定位和战略，突出规划的战略性
强化顶层设计，突出战略引领，着力统一银川战略定位的思想总纲，以“绿色、高端、和谐、宜居”为统领，充分利用政策优势和本次规划改革契机，把中央、自治区、市重大战略部署具体落实到本次规划编制中，立足银川发展的现实条件，统筹国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划等多项规划研究和编制工作，研究形成对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、长期性、决定性指导作用的城市发展战略，提出城市理想空间形态，作为全社会发展的目标共识，增强规划的战略引领作用。
3
构建格局绘制空间蓝图，实现规划的统筹性
以城市发展战略为引领，加强与自治区政府、市政府相关部门以及各区县的沟通协商，上下协调，协调当前各类规划矛盾。根据土地用途和保护要求，整合生态保护红线、永久基本农田保护线、水源地和水系、林地、草地、自然保护区、风景名胜区等各类保护边界，按最严格的标准，划定需要控制生态廊道。积极与自治区、宁东基地、市域各县（市）划定方案进行上下校核，确保衔接一致。
将生态文明贯穿到规划编制始终，系统整合经济社会发展规划、土地规划、林业规划、交通规划、水利规划等各类规划的核心内容和涉及国土空间开发建设保护的各类空间要素进行科学规划布局，通过生态廊道格局构建为基底，划定“三区三线”，绘制“一张蓝图”。
4
提出重大交通设施建设构想，加强规划的引导性
以银川都市圈建设为目标，规划提出“两带、两轴、三心、多组团”的空间发展格局，指引重大项目和基础设施布局，提出打造国际陆港、国际空港的“双港”发展策略，构建人流、物流、信息流向银川的集聚通道，加强了规划对于重大设施布局的引导性。
5
处理矛盾划定空间管控红线，保障规划的严肃性
坚持“多规合一”方法路线，统一全市城乡空间规划体系。按照“多规叠加”“多规协调”“多规融合”“多规合一”为路线和方法，处理矛盾图斑、明确保护和开发的空间划分，形成覆盖全市域城乡的城乡空间规划体系。并通过搭建 “多规合一”信息平台,统一全市各部门空间规划的空间坐标体系和数据标准，将发改、规划、国土、环保、林业、水利等部门的建设项目信息、规划信息、国土资源、地理信息等纳入平台，以信息化手段支持空间信息即时更新和实时交互，有效解决规划“打架”、保障规划的严肃性。
05
下一步
落实“一张蓝图管到底”和“一张蓝图管全域”的要求。强化生态效益，构建生态文明建设下的生态空间融合。
以国土空间结构优化为出发点，通过国土空间规划体系的重构，着力提高国土空间治理能力，加强空间协同，促进要素合理布局，统筹生态空间、生产空间和生活空间的布局，为国土空间用地用途管制及开发保护奠定基础。
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