市县国土空间规划编制的“武汉样本”
导读
建立国土空间规划体系并监督实施是新时期自然资源和规划的重要改革工作。本文从编制基础、改革认识、思路等方面阐述了武汉市国土空间规划的前期探索与实践。
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建立统一的国土空间规划体系是新时期国家的重大战略决策，根据国家关于建立国土空间规划体系并监督实施的要求，当前国土空间规划改革探索进入了关键期。武汉是我国中部地区的中心城市和长江经济带的超大城市，山水生态资源丰富，国土空间要素多样而典型。2018年以来，武汉市发挥长期城规、土规“规土合一”的管理优势，积极探索新时期武汉市国土空间规划的编制方法、技术内容、实施管理等，力争为未来市县级国土空间规划编制提供“武汉样本”。
01
武汉市国土空间规划
编制的基础
长期以来，武汉市发挥国土资源和城乡规划合一管理的优势，不断推进全市规划创新，充分引领城乡建设实践，为新的武汉市国土空间规划编制提供了有力基础。
1
“多规合一”的规划实践和管理基础
自1988年起，武汉市实现了城市规划和土地管理合署办公，“城规”和“土规”实现了“两规合一”。此后，以“两规合一”为基础，加强开门规划，逐渐建立了共同组织、共同编制、共同审批的部门协同机制，与行业部门共同完成了近40余项专项规划，与实施主体共同编制实施性规划。逐渐形成了“导控型规划”和“实施型规划”为构成的“两段五层次”的规划编制体系，并为各区、各部门专项规划留出接口。在此基础上，在全国率先形成了“一张图”管理模式，促成“多规合一”。
武汉现有规划编制体系
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新一轮“三规”编制等规划基础
2015年起按照“两规合一、三规同步、多规融合”的思路，武汉市开展并完成了新一轮城市总体规划、土地利用总体规划调整完善、综合交通规划编制工作。“三规”工作衔接纳入了发改、经信、交委、建委、环保、园林等部门行业发展规划，实现规划“底图、指标、总图、管控”深度统一，为建立覆盖全域的“多规合一”空间规划体系奠定基础。此外，按照国土空间规划改革要求，积极参与自然资源部重大课题研究，开展了国土空间规划管控体系、标准体系等研究工作。
武汉市“三规”工作模式
3
进入转型期的城市发展基础
2017年武汉地区生产总值达到1.34万亿元、常住人口达到1089万人、城镇建设用地接近1千平方公里，进入了工业化中后期向后工业化时期转型的重要阶段，处于经济、科技、社会和空间转型的关键时期。城市建设从增量扩张逐步转向增量与存量并重，治理大城市病、提升城市功能品质、彰显城市文化特色、加强土地集约节约利用等成为新时期城市发展的重点。
02
新时期国土空间规划
改革的认识
建立国土空间规划体系是生态文明体制改革的重要环节，是城市治理体系和治理能力现代化的重要举措。国土空间规划编制，需要把握规划责权、模式、内容和技术的转变。
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理清责权边界
“一级政府、一级事权、一级规划”是国土空间规划责权边界确定的基本逻辑，从规划编制上，要围绕城市政府事权，制定解决地方面临问题和实际需求的空间规划和空间政策；从规划审批上，要对应上级政府事权，提炼形成精简、刚性的空间规划报批内容。
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适应模式转化
“十八大”以来，以促进高质量发展为目标导向，空间规划逐步由“建设型”向“治理型”转变，在生态文明建设和人民美好生活需求保障的指引下，更加注重生态修补、空间织补等，强调发展质量和发展效益。
3
把握内容重点
坚持“守住底线”与“高质量发展”规划内容的结合，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，处理好战略定位、空间格局、要素配置关系，使空间布局同战略定位一致、要素配置同战略定位统一，健全用途管制。
4
创新规划技术
随着大数据、云计算、AI等新技术方法的涌现，国土空间规划技术手段将更加智慧化，形成更加科学的国土空间规划的“观察-分析-选择”过程。
03
武汉市国土空间规划的思路
按照市县级国土空间规划编制改革要求，立足武汉市“规土合一”的管理经验，结合国家战略、城市特征、市民诉求、自然资源和国土空间管理需求等，武汉市国土空间规划从工作组织、方法、成果等方面进行了探索实践。
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采取“纵横贯通”的共同规划工作模式
按照上下规划同步联动的思路，同步开展区级国土空间规划（分区规划）、控规升级、村庄规划等编制工作，自上而下促进市级规划各项目标任务、刚性要的的有效落实，自下而上了解掌握区、乡镇发展诉求、主要问题并在市级规划中有效反馈。同时，加强横向规划融合贯通，与“三调”工作紧密互动，整合梳理土地利用总体规划、城市总体规划和综合交通规划等“三规”成果，建立了各区、各部门“共同规划”机制，充分融合各区诉求和相关部门专项规划空间安排。
各阶段“共同规划”安排
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凸显国家战略和区域责任
遵循“共抓长江大保护”的基本思想，将“生态优先、绿色发展”的理念作为规划主线，通过锚固城市生态框架严守生态空间，加强创新驱动构建绿色发展体系，构建长江沿线3-5公里腹地分层次的空间管控体系。突出带动区域发展的责任，适应武汉当前城市区域化、区域一体化发展的趋势，以1小时交通通勤距离为基础（60-80公里半径），综合考虑经济、人口、生态、设施等要素，构建武汉大都市区，加强武鄂、汉孝、武咸、武仙洪等临界地区的空间、功能、交通、生态等协调一体。
武汉大都市区空间范围图
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探索全覆盖的国土空间管控体系
在统一现状底图，做实做细“三调”工作，开展“双评价”和规划实施评价的基础上，构建统一空间管控体系。促进“全域”管控，着力解决现行空间类规划“重城轻乡”的问题，重点提升非集中建设区管控短板，以乡村全面振兴为重点，构建农业农村地区空间规划、农村产权、乡村功能和空间治理的“编管合一”体系。加强“全要素”管控，按照系统治理的思路，制订各类用地之间的转换规则，强化对非耕农地、生态用地的用途管控，实现全类型资源要素的用途管控，构建山水林田湖草生命共同体。坚持“全过程”管控，将自然资源的保护、修复和建设的全过程结合，从“单纯划线”走向“主动实施”。突出“全维度”管控，围绕国土空间用途管制制度，构建“分区、用途、指标、名录”互相支撑的多手段综合管控体系。
东湖绿道
文旅小镇—武汉花博汇
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注重提高城市治理能力和高质量发展水平引导
加强土地集约节约，主城重点实施有机更新，划分动静分区；新城重点实施“增存挂钩”，工业园区以“亩产论英雄”，实行“租让”结合的工业用地供应方式；农村大力实施“增减挂钩”，减少农村居民点用地，增加面新功能、新业态、惠农服务用地。彰显武汉滨江滨湖特色，按照系统治理思路，做好“水文章”，创新“四水共治”、“大湖+”模式，打造“城水共生”的样板城市。坚持以人为核心，注重营造小尺度、人性化的公共空间，保障和改善民生，构建“15分钟生活圈”。 加强精准管理，严格保障公共安全、公众利益，市级国土空间规划的城镇开发边界、生态保护红线、基本农田保护线，市区级五线和公共服务等边界在区级国土空间规划、控规中按照“一根线”划定落实。
武汉主城区蓝绿网络规划图
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构建以“仿真实验室”为核心的智慧规划系统
创新启动了“城市仿真实验室”建设，计划全口径、全方面对城市进行整体解构与系统量化，构建空间数据模型，模拟复杂城市系统，感知城市体征，监测城市活动，预演建设效果，形成信息汇集、评估预警、仿真模拟和智慧决策的规划信息系统，建立智慧化的国土空间治理综合平台。
武汉城市仿真实验室
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加强成果范式的创新探索
基于国土空间规划改革要求和武汉实践，加强规划编制思路探索，形成“文、图、表、信息系统”为核心的成果体系。并计划根据武汉实际和国家报批要求，分别制定适应武汉发展需求的“地方版”成果、对应国家监管职权和自然资源部统一要求的“上报版”成果，形成“批”与“用”结合的成果体系。
04
结 语
建立国土空间规划体系并监督实施是新时期自然资源和规划的重要改革工作，武汉市自2018年以来，在紧密对接自然资源部关于国土空间规划编制改革的基础上，结合武汉市的规划管理、城市建设实践，对武汉市国土空间规划的编制模式、技术重点、成果范式等进行了初步探索，下一步，武汉市将遵循战略性、科学性、基础性、权威性、操作性的基本原则，进一步加强研究、继续深化，健全用途管制，监督规划实施，引领武汉迈向高质量发展。
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