2019中国城市规划年会嘉宾报告集锦 · 第一期

导读

10月19-21日，2019中国城市规划年会在重庆国际博览中心举行。

20日举行了49场平行会议，各论坛嘉宾报告精彩纷呈，各论坛工作人员正在奋力整理精彩报告，在此仅奉上第一波嘉宾报告集锦。

本文字数：4989字

阅读时间：15分钟

 

专题会议七：

社会治理现代化进程中的详细规划演进

 

尹 稚：控规与精细化治理的未来

学会副理事长、住房与社区规划学委会

主任委员，清华大学中国新型城镇化研

究院执行副院长、教授

尹稚教授认为，控规应明确真实的社会治理单元和政府的行政区划单元之间空间范围与治理机构的匹配问题。当规划单元逐渐划小、空间治理落地的板块逐渐缩小的时候，与之相对应的治理机构具备什么样的事权、财权、职责，跟控规编制的详细程度，以及控规编制的重点直接相关。

尹稚教授指出，站在治理的角度来看，手段应日益多元化。过去就开发管控论开发管控，这种较为短视的方式需要向更为宏观的角度转变。以增值税为例，近来中央政府开始跟地方政府在增值税五五分账，这会带来大量的地方政府对各种地产价值再评估，改革过去试图从一次性的开发建设中赚足够的钱转向培养中长期的税基和税源，这才是超越开发的宏观政府进程。这必然对控规产生非常大的影响。

尹稚教授提出，控规应与治理的目标、诉求紧紧挂钩，即：保底线，补短板，促发展。“保底线”即厘清发展诉求以及功能配置与环境承载之间的关系，适用于非建设地区的管控，而对于建设地区，是公共服务能力跟发展诉求之间的匹配关系；“补短板”是针对我们国家城市当中严重的公共服务系统短缺问题； “促发展”需要解决的问题是资源整备，如何利用好还能够使用的用地，使得机会用地在未来发挥作用，并且实现大规模的资产升值，这是促发展的核心。要明确资源与资产的概念，要分类处置资产，同时分级诊断资源很重要。在社会实际的治理当中，资源的分配、利用其实是做分级整备，要有清晰的界限。

尹稚教授强调，控规“三本账”的问题：公共投资的账、公共资源的账、公共资产的账，核心都离不开“公共”两字。要明确控规是有限目标，真正应该保住的是公共投资的能力、公共资源的积累和公共资产的保值、增殖及其充分利用。

近年来地块型管制走向所谓规划单元型管制，试图在一定程度上让市场拥有弹性，实现地块与地块之间的权益交易，特别是开发权利的交易这一现象，要实现这种交易一个最基本的前提是供给市场是封闭型市场，如果我们所谓的全覆盖型控规总盘总量不是封闭的，市场是不存在的。

随着中国治理目标向基层下沉，赋予社区规划师越来越多的权利，也赋予了过多的责任。不同层面的规划师所具有的责任是不同的，所以不应在不同层面的规划师身上把规划的不同职能无限放大。

尹稚教授希望以后能打破传统的就空间论空间、就开发论开发，进行创新变化、因地制宜，分级针对各个治理层级的主要矛盾去制定游戏规则，最终实现保民生、促发展的最终治理目标。   

专题会议七：

社会治理现代化进程中的详细规划演进

 

孙施文：控规改革的价值取向与路径选择

学会常务理事、学术工作委员会主任委

员，同济大学建筑与城市规划学院教授

孙施文教授指出，结合当下中央改革文件，就目前提出的详细规划的作用和地位来看，国土空间规划体系的详细规划就是原来的控制性详细规划，但详细规划的作用范畴拓展到城镇开发边界以外，并在开发边界内外采取两种不同的管控方式。在这样的背景下，现在讲的控制性详细规划的改革，就是建立更加完善、更加好用的、更加管用的详细规划，这其中，制度的建设比仅仅讨论技术、方法更关键。

孙施文教授强调，就思维方式而言，现在的控制性详细规划属于建设规划的类型，是为建设项目的安排而展开，规划的管控还是在迁就现实与开发的需要。就控制逻辑而言，原有控规只是形式上自上而下控制，实质上是以形态设计为导向来对地块进行设计控制，来管控各种开发行为，以设计转化而来并确定较为随意的指标来直接约束项目，是以技术要求来决定利益关系，却很少充分考虑项目本身的利益以及带来周边地区的利益的改变，这无疑是不合理的，并最终造成规划许可用规制规划的方式、建设规划的成果，同时伴随着大量基于技术的修改程序。

孙施文教授指出，基于以上分析，新时期“详细规划”的价值取向应探索融合性规制规划的新方向，可以借鉴美国、香港等地的经验，不仅是控制，不仅是指标，更重要的是条例和法规本身的内容。此外，详细规划还需要由政府的规划转变成社会共同体的规划，也就是从行政性的规则方式转变为一个法律型的规则。详细规划的技术手段应由原先的以技术为协调基础转变为以利益为协调基础，应由基于技术导向转向基于法律法规、基于利益协调。同时，详细规划的思维方式和逻辑应与总规相区别，总体规划是基于理论、抽象的逻辑关系而建立起来，所以它是提供一个引导和指引，而非提供一个实施操作的手段，但详细规划更多基于现实和可感知的关系，详细规划更多是协调，是政府通过法定程序建立起的契约，由政府监督实施以实现对市场的管理。

最后，孙施文教授提出，“详细规划”的完善应从以下方面来进行考虑：区分总体规划用途管制和详细规划用途管制；确立“详细规划+规划许可”管控方式的制度架构；修正详细规划管控内容及其指标的数量和内涵；区分新区和建成区城市更新的详细规划；加强地区更新的综合性的规划研究；注重利益关系及其调配的规划研究。

专题会议十：

新空间、新总规、新人居

 

李晓江：国土空间规划的制度与治理背景的思考

中国城市规划设计研究院原院长、教授

级高工

李晓江教授认为，十九大的最重要贡献之一是当前我国社会主要矛盾的重新判断。我国城镇化进入下半场之后，出现了四个基本变化，即：发展主体的变化、发展模式的变化、发展逻辑的变化和发展理念的变化。这些深刻变化要求全新的空间治理体系相适应。国土空间规划体系的建立一方面是生态文明建设的必然要求，另一方面也是推进行政体制改革的客观需要。

李晓江教授认为，当前国土空间规划体系建构过程中，需要特别重视、反思和回应过去改革开放四十年涉及空间治理制度上的三个问题：一是对土地财政与房地产的过度依赖。它客观上导致了三生空间失衡，城市住宅用地容积率过高，人均住房面积改善的同时居住条件却在下降，税收集中在生产环节而非消费环节导致地方政府和老百姓之间的责任关联断裂；二是开发区体制与碎片化的城市空间发展模式。产业升级推动生产主体对城市空间需求的升级、以及新一代外来务工群体消费需求的变化，导致单一化开发园区模式的终结，如何兼顾规则与活力，成为城市快速扩张过程中面对碎片化城市空间的难题；三是城市型政府治理区域与层级化资源配置。中国独有的城市型政府而非全域型政府、以及与之相应的层级化财政转移支付、土地指标划拨制度，导致发展资源过度集聚在中心城区，下辖县、乡镇难以平等地享受发展带来的成果。上述制度设计方面的问题不改变，就难以从根源上推动空间治理体系的现代化。

李晓江教授认为，现代国家治理包括三种力量，即：国家、市场、社会。随着国家的发展，社会自治、市场机制将成为国家治理体系中愈发重要的力量。在国土空间规划体系建构中，一定要避免建立一个过于刚性、自上而下的管制体系，应当研究趋于收缩的服务型政府事权，界定各个主体的责权利关系和权力边界。只有推动自上而下的行政力量和自下而上的社会力量的协同，才能为“善治”奠定基础。目前通过国土空间规划体系实现“多规合一”，既要看到制度改革的优势，也要规避制度设计的缺陷，即空间治理权力过度集中导致的缺乏制衡与监督的问题。未来应当在立法、考核审计、公众参与、阶层利益/个体利益维护、资源利用效率评估等方面逐步完善制度。

专题会议十：

新空间、新总规、新人居

 

李枫：国土空间规划体系视角下对总体规划的再认识

自然资源部国土空间规划局副巡视员

李枫副巡视员认为，总体规划是五级三类国土空间规划体系中非常重要的类型，体现在层次上兼顾宏观国家战略和微观民生需求、内容上兼顾保护与发展、涉及问题复杂、头绪多，需要在多规合一语境下重新认识总体规划。

李枫副巡视员首先从法理逻辑、学理逻辑、行政逻辑、技术逻辑四个方面对总体规划的地位和作用进行了再认识。认为总体规划是建立国土空间规划制度的基础工作，是总体部署、综合平衡和时序安排，是依法行政、实施管理的基本依据，是统筹协调整合相关专项规划的平台，是具有技术要求并面向实施管理的政策工具。

新时代新体系下的总体规划要贯彻生态文明的发展理念，守住底线、保护优先，集约高效、绿色发展，指标落实、布局传导；同时要实施全域、全要素管控。

李枫副巡视员认为，总体规划编制要注意十方面问题：处理好“面”与“点”的关系，坚持以人为本，实现刚弹结合，市、县内容有别，推动减负瘦身，成果面向管理，成果上落实信息化建设，采用多元表达，近期做好基础性工作和重大问题研究，做好过渡期内相关工作衔接。

最后，李枫副巡视员提出四点思考：要回归初心，着力解决现实问题；要取长补短，从观念融合做起；要改进方法，打破惯性思维；要实现连续、稳定、转换、创新。

专题会议十三：

跨界协作，优化格局

 

王凯：新时代国家区域发展新格局

中国城市规划设计研究院副院长、教授

级高工

王凯指出，中国的发展已进入历史的新方位、发展的新时代，改革开放以来，我国经济高速增长，成为世界第二大经济体。但是也面临着能源消耗快速增长、人口规模与结构的变化、城镇化进入到成熟阶段、中等收入群体的壮大等新问题和新趋势。

新时代的发展需要更好的空间战略来支撑。近年来，一系列区域规划战略陆续出台。一带一路倡议是重构世界政治经济格局的重大举措，长江经济带是要探索一条跨区域高质量发展的新路，京津冀协同发展是建立大国首都地区的秩序，解决大城市病的探索，粤港澳大湾区是探索不同制度环境下的创新发展机制，长三角一体化是全新理念下全面创新发展的样本探索。相比较而言，京津冀协同强调疏解，粤港澳大湾区强调探索不同制度环境下的合作和共赢，均具有一定的特殊性；而长三角一体化是全新理念下的全面创新发展的样本探索，是一个可推广、可复制的全新理念下创新发展的示范区，更多强调一体化的社会发展的经济基础，一体化发展的示范效应，需要质量、效率、动力的内在变革。

中央出台了很多政策，推动长三角地区一体化发展。增强区域创新能力和竞争能力，提高经济的集聚度，区域的连接性，政策的协同效率，引领全国的高质量发展，这是长三角地区一体化的重要意义所在。长三角地区也具有深厚的历史和现实基础，历史上便是文明富庶之地，而且逐步形成了经商文化、水乡治理经验、儒家教育体系相结合的文化，当前也是跨入了高收入地区的行列，要素流动活跃，都市圈逐步崛起，城镇连绵发展。然而，长三角的区域协同也存在生态破坏，创新的原创性和转化能力不足以及跨界地区不协同等不少问题。

面对这些问题，王凯提出，长三角一体化要抓住创新发展和诗意栖居两个要点，着力在创新上做文章，动力创新是基础，制度创新是根本。文化、宜居也是全球城市共同追求的目标，诗意栖居是满足人民高品质生活的重要支撑。牢牢把握人民为中心，真正实现高质量发展、高品质生活，高水平治理三位一体的目标，既是国家使命，也是区域之责。

专题会议十五：

宜居城乡，生态优先

 

李迪华：适应全球气候变化与生态规划

学会城市生态规划学委会委员，北京大学

建筑与景观设计学院代理院长、副教授

李迪华副教授从面向全球气候变化的视角，阐释了中国建设生态文明的重要意义，提出了新时期开展生态规划新的内涵和转型方向。他认为生态规划既需要讲好适应全球气候变化这个大故事，也需要讲全故事做好身边事。全球气候变化与城市规划以及城市二氧化碳排放密切相关，合理的城市规划会推动市民低碳生活方式的转型。

目前中国面临着严峻的可持续发展的挑战，城市规划作为城市公共产品，需要提高产品、工程、服务的质量水平，需要为适应气候变化设计城市和服务生活方式转型：

（1）从追求城市现代化、经济发展、工业发展向公民全面参与，城乡人口全面发展、城乡经济与社会事业同步发展转型；

（2）从追求高绿地率、宽马路、大广场、大绿地、大水面的城市空间向空间紧促、建设和维护成本都低的经济节约型城市转型；

（3）从追求亮化、美化和私家车交通的城市向公交车、自行车交通为主，生活便利、安居乐业的低碳市民生活转型；

（4）从使用传统能源向节约能源、使用新能源、服务全球二氧化碳减排，创造就业机会、创造新的生产生活方式转型；

（5）从依赖招商引资向直面自身资源、环境和社会问题的目标引导型挖潜发展、选择性发展创新模式转型。

李迪华副教授认为适应全球气候变化转型的抓手是“无车城市”。无车城市是兴起于欧洲的一场城市运动，为解决城市病的交通、减少环境污染、降低能源消耗和改善居民生活不便提供了综合解决方案，为适应全球气候变化、城市发展等各种不确定性的弹性城市实践与研究指明了方向。他以浙江省文成县为例，向我们介绍了实施无车城市的规划途径、效益，分析面临的问题及其解决思路和综合意义。

最后，李迪华副教授指出我们需要重新理解生态规划的内涵和生态规划如何服务生态文明建设、服务适应全球变化需要的个人与国家责任。生态文明建设是绿色经济和循环经济模式，一切规划、设计都必须是符合生态系统具有持久的自我维护、自我修复功能与特征的原则，适应气候变化所需要的良性改变的积累。

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续

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