2019年世界城市日 | 中外专家纵论社区更新如何让城市生活更美好

导读

2019年世界城市日中国主场活动之“专家对话”于10月31日下午举行，本次“专家对话”以“社区更新，让城市生活更美好”为主题，与会专家围绕“城市更新，消除城市空间不平等”、“升级转型，助力城市繁荣发展”、“社区微更新，焕发城市新活力”等议题展开了讨论。

本文字数：6835字

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由中国城市规划学会承办的2019年世界城市日中国主场活动之“专家对话”于10月31日下午举行。本次“专家对话”以“社区更新，让城市生活更美好”为主题，海内外专家齐聚一堂，围绕“城市更新，消除城市空间不平等”、“升级转型，助力城市繁荣发展”、“社区微更新，焕发城市新活力”等议题展开了讨论。

主持人

 

石楠  中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

嘉宾

 

黄卫东  中国城市规划学会城市更新学委会副主任委员、深圳市城市规划设计研究院副院长

 

刘佳燕   清华大学建筑学院副教授

 

苏立琼   上海市长宁区规划资源局规划科科长

 

高怀军   唐山市自然资源与规划局局长

 

哈利·邓·哈托格  同济大学客座副教授

“城市更新既是全球的热点话题，也是大中小城市面对的共同话题”，石楠秘书长表示，既有城区如何更好地满足人民需要，尤其是满足全面实现小康以后人民群众的各种需求是摆在决策者和专家学者面前的一个挑战。2015年中央召开城市工作会议，提出要有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题等问题，恢复老城区功能和活力。2016年联合国“人居三”大会通过了《新城市议程》，为城市可持续发展设定了新的全球标准，并将帮助我们重新思考我们的城市规划、城市管理及城市生活。

深入认识城市更新，释放城市更新价值

城市是一个生命体，自其诞生以来，就在不断地进行新陈代谢，有城市就有城市更新。黄卫东指出，之所以这一话题在当下成为热点，与全球化及我国工业化与城镇化发展阶段密切相关。

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城市更新以问题为导向

改革开放以来中，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展取得了举世瞩目的成就。我们的城市发展方式也从空间扩张和以基础设施带动为主，转化为以高质量、高品质发展为主。

黄卫东认为，在高速城市化的背景下需要重新思考城市更新问题，因为在城市再次城市化或深度城市化的过程，既创造成就也带来很多短板，如生态环境的恶化、公共服务供给方面相对薄弱、大城市病突出等等。在下一发展阶段，这些问题都是城市更新的任务，需要特别关注以下几点：

第一，如何贴近百姓？从关心宏大的经济发展问题转向关注就业、教育、医疗保障、交通等与百姓生活密切相关的内容；

第二，  如何兼顾发展和保护？在城市更新工作中，一定伴随着城市发展的问题，既要发展又要保护，做到两者兼顾；

第三，  如何尊重人？以人为本是城市发展的核心，要高度尊重产权问题，尊重人的权利；

第四，如何补短板？应对既往发生过的对自然生态的破坏，修复生态，修补历史文化传承中出现的短板。

石楠指出，人口转移、产业变化、城市品质提升是城市更新中的关键问题，而不是简单的拆与留的问题，有文化因素、技术因素等。

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城市更新实现公正与公平、开放与共享

对于城市而言，不平等与繁荣犹如硬币的两面相伴相生。快速城镇化进程带来的不平等问题比较突出，相对于以前的城乡二元经济结构，现在城市内部的贫富分化的不平等现象更为突出，出现了城乡三元化现象。在高密度城市社会，近距离不平等的冲击影响市民的幸福感和获得感。

刘佳燕认为，现如今所谓的对公平的追求其实是对公正的渴望，是对权利公正和发展公正的渴望。“人居三”大会就提出城市权利，这一权利不仅仅是说每个人都平等享有城市提供各种资源和服务的权利，同时还有参与城市建设和享受发展的权利。

刘佳燕从政府角色、社区功能、社会包容、代际公正四个方面详细阐释了城市更新对于实现公正与公平、开放与共享的重要意义。

从政府层面来说，其根本是服务的供给，特别是均衡性供给。很长一段时间以来，城市建设包括政府的公共供给更多集中在市政性，工程性设施上面，相对而言社会性服务设施也慢慢凸显其重要性，而且可以看到它对于人的发展，特别对于代际可持续发展具有更深远意义。比如说唐山南湖公园这一类的公园，不仅仅是绿化空间，其社会性意义更大。公园作为重要的公共空间，在现代社会发育过程中承担了公民教化的任务，同时会促进社会交往，打破隔阂。另外，政府需要评估公共服务对于促进社会公平的效益。

从社区层面来说，虽然快速的城市化建设使我们拥有了漂亮园区、高铁网络，但微观人居环境品质是滞后的。基层街道和社区级社会性服务设施与城市相比还是有一定差距的。人作为一个生命有机体，通常是哪个器官出了问题就采用切除法，这很痛苦，但如果用人工的或外体移植，又会产生排异性，然而现在用细胞疗法就实现自己有效造血和更新机制。从这点来看城市更新中的细胞是什么？这就是社区，它是城市的基本单元。吴良镛院士提出完整社区概念，即在一个社区里提供各类完善的社会服务设施，更好的人居环境品质。社区不仅有居住型的，还有产业型的、混合性的，如何进行分类治理并激发社区内部的混合功能和居民活力，这是未来很重要的落脚点。

从社会包容性来说，多元化和包容性是衡量有竞争力的国际化大都市的重要指标。用开放包容的态度接纳不同类型的人，才是城市社会最有活力的表现。

从代际公正来看，我们现所做的能否为未来创造可持续的发展机会和公正权利呢？贫困不可怕，可怕的是贫困的文化一直传递到下一代制约未来发展。我们要考虑生态安全问题、社区硬件设施安全问题，更要思考创新问题，培养创意人才，通过适宜的环境、丰富多元的服务设施激发社区活力，为下一代创造更好的环境。

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城市更新的国内外经验

1. 上海坚持重大项目与小微更新齐头并进

当城市进入存量发展阶段，若不向存量要空间就已无发展空间了。苏立琼表示，上海于2015年就发布了《上海市城市更新实施办法》，并同时印发了《上海市城市更新规划土地实施细则》，在用地性质转变、高度提高、容量增加等方面，实行以强调公共利益为前提的奖励机制，激发城市更新改造的积极性。

苏立琼说道，2017年上海根据两年的规划实践把城市更新细则进行了更新，这几年城市更新的主要特点是系统化，从尝试社区微更新到以共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络为主题的城市有机更新“四大行动计划”，重大项目与小微更新齐头并进。共享社区计划聚焦居民日常“衣、食、住、行”，构建15分钟社区宜居生活圈。创新园区计划聚焦具有全球影响力的科技创新中心建设，通过传统产业园区的整体转型，以及在建成区域内嵌入创新空间，集聚创新资源，吸引创新人才。魅力风貌计划聚焦上海历史传承的“多元丰富性、拓展抢救性、适用提升性、协调精致化、深度人文化”的内容，梳理、抢救一批具有地方传统特色的里弄街区、公共建筑、产业遗存、风貌道路。休闲网络计划聚焦健康有机的生活方式需求，倡导慢行交通，营造舒适可达、密度适宜的慢行空间，打造健康而充满活力的生活环境。通过贯通黄浦江、苏州河等市区级滨水步道及绿道，理顺社区慢行网络，改造万体馆等市级地区级大型公共文化体育设施。

2.唐山主动涅槃，努力实现城市转型

唐山作为一个年轻的城市，经历过大的磨难，并不是说新建的城市就不需要更新。对此高怀军表示，唐山经历过大地震后怎么建、怎么发展，这是值得思考的。唐山处在断裂带上，经过能量释后还是相对安全的，但唐山的设防标准非常高。另外，关于采煤塌陷区，如南湖区域怎么利用？以前，这片区域被看作是城市的伤疤，通过治理，将南湖变废为宝，变劣势为优势，化腐朽为神奇，把南湖这一片垃圾满地的废弃地建成世园会举办地。

就唐山城市更新特点而言，高怀军分析道：

一是唐山震后复建，一张图纸干到底，所有小区千篇一律，在城市更新中通过整体城市设计对片区划分了风貌区及功能区，根据不同的分区进行改造。

二是针对唐山灾难城市特点做综合防灾减灾专项规划，在城市更新过程中更注重城市的防灾减灾，防范于未然，这也是唐山的最大特点。

三是与其他城市相比，唐山城市更新的最大不同就是城市转型。

城市更新与城市“双修”相辅相成，唐山最大的生态修复项目就是南湖的改造，除了常规城市更新工作之外，唐山更重要的工作就是城市转型。唐山市是一座凤凰涅磐之城，第一次是1976年大地震的被动涅磐，而这一次是城市转型的主动涅磐，由原来的重工业城市转变为创新型生态城市。唐山在城市更新过程中对整个城市转型升级，任务非常重，也需要探索出一条新的路径，尤其是资源型城市转型的路径，需要更多专家的支持。

3.荷兰注重市民身份的认同感和社区归属感

哈利·邓·哈托格指出，城市规划在中国和欧洲尤其是在荷兰，概念差别非常大的。在做城市规划时，用一些工具刺激经济繁荣发展，这是好事但不是解决住房的唯一目的。我们不仅给人们提供住的地方，更要让他们有身份的认同感和社区归属感，这对于城市来说非常重要。

哈利·邓·哈托格在谈到荷兰时说道，荷兰现在是非常宜居的，但它原来也是工业城市、港口城市。二战中荷兰几乎被毁尽，二战后荷兰以一种规范的模式快速地建立了非常多的同质化的房子，不仅外观、室内完全一样，甚至连住在里面的人都是一样的。正是因为这种同质化，缺少多样性，导致现在这一部分社区面临着非常多的问题。现在政府通过各种各样的项目提升居民社区住房，在进行充分沟通、了解需求的基础上帮助居民进行个人定制，居民可以DIY自己房屋，做到自上而下与自下而上相结合，实现社区多样性。

哈利·邓·哈托格指出，住房老旧是荷兰比较大的问题，无论是从能源角度还是从现代生活需求来说，都需要改进。只能对这些老房子拆掉一部分保留大部分，因为这些房屋有着非常强的文化价值和历史价值，所以一定要了解居民需求，制定合理方案，对房屋进行提升，进行一些微再生项目，这对我们来说确实是很大的挑战。

探讨城市更新实施策略与机制，

破解城市更新难题

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上海、深圳、唐山城市更新制度建设

1.上海探索工业用地转型之路

“十三五”规划中明确了上海2020年建设用地总量要控制在3185平方公里。目前上海建设用地规模已接近建设用地红线，并且伴随着土地供需矛盾突出，建设用地布局分散、结构不合理及用地效率低等问题。城市存量工业用地转型既是一个产业结构调整和城市物质性更新的过程，同时也是产权关系调整的过程；对于划拨工业用地而言，产权关系调整更有其复杂性。

苏立琼表示，上海之前也出台了存量工业用地转型计划，有一定的突破。现在给予工业用地转型一定的政策，就是工业用地做出公共让出贡献，如拿出10%或15%的土地做公共开放空间或公共服务就可以允许它转型，还可以重新评估这块地规划条件，给予一个更有吸引力的容积率。她强调，要通过制度设计平衡城市集体利益和企业原来土地使用者的利益，尽可能做到多赢，让企业获得利益，政府达到社会发展要求，周边老百姓获得公共空间。

2.深圳城市更新尊重市场规律、尊重产权、尊重人的权利

黄卫东表示，深圳在城市更新方面的最大特点就是比较早的意识到制度建设的重要性。在2004、2005年，当时没有相应的制度支撑，造成了大量社会问题。如果没有系统性顶层设计建构，不能公开透明地解决社会公平公正问题的话，一系列问题就会让政府抓经济的能力大打折扣。所以在整个社会进步的过程中要有取舍，各种各样社会环境促使深圳必须研究顶层设计，依法行政。这个顶层设计又不是自上而下的，而是自下而上的过程。城市更新需要多部门协同、多学科共同参与编制一项综合解决方案，最终形成比较成熟的城市更新办法。2009年广东省打开政策通道，施行“三旧”分类管理。从城市更新办法到行政法规、产业配套政策、社会治理政策，形成6+1的配套政策。正是由于有了这一套顶层设计，深圳城市更新工作才得以顺利地推行下去，也走出了一条由政府引导、市场主导、公众参与的多方利益平衡的城市更新路子，当然这个前提是尊重产权、尊重市场规律。

深圳市是一个危机意识很强的城市，总怕被边缘化，不停地思考城市未来可持续发展问题，其中产业可持续发展是重中之重。黄卫东指出，城市更新的顶层设计与产业发展政策密切相关，如产业用房的贡献政策。从2009年到2019年，通过顶层设计，约30%的用地用于建设各种公共设施，为城市高质量发展提供了空间可能性，对不容易提供土地贡献的，通过容积率置换等实现深圳创新性产业用房。

黄卫东强调，深圳对产业生根的问题非常敏感。在城市更新中，全国各地都出现了“腾笼换鸟”这个词，但深圳在这方面非常谨慎，一个城市形成一定的产业基础不容易，一般都是几十年，甚至上百年逐渐沉淀下来的产业链条，千万不要为了引进新兴的或者高大上产业一下子夷为平地重新建高楼，这是特别要注意的。

黄卫东指出，在城市更新过程中，要尊重产权关系，尊重人的权利。在城市更新中，工作方式要发生巨大变化，不能仅让老百姓看到一张蓝图，要以开会的方式为主进行各个部门、各人群、各权益主体的沟通，通过这些工作方法改进城市更新工作。

3.唐山城市更新中活化工业遗产

唐山拥有中国第一座机械化采煤矿井、第一条标准轨距铁路、第一台蒸汽机车、第一位中国人担任的大学教授等。唐山的“七个第一”，对中国近代工业的兴起和发展产生了重要而深远的影响。“中国近代工业摇篮”的桂冠，戴在唐山头上可谓名至实归。唐山在城市更新过程中有很多产业要搬迁、经济要重构，通过何种机制来保障唐山作为近代工业文明发源地的历史文化并发扬光大呢？

对此，高怀军表示，唐山的城市历史和文化很令人痛心，因为唐山的历史遗产在大地震中大部分都被毁坏了，但在新一轮城市更新过程中唐山仍然注重挖掘仅有的这些历史和文化遗迹。其中，最重要的是把唐山近代工业文明这段历史挖掘出来，有三个代表项目，包括大城山脚下龙山文化遗址公园、南湖公园、培仁女子中学。

高怀军说道，下一步要做的唐山老校大片区城市更新工作，这是中国高等教育的发祥地，西南交大前身——唐山路矿学堂就在这里，茅以升曾在这里就读，这里被称为东方的康奈尔。这个片区的更新改造既不是单纯的文旅项目、文化保护项目，也不是简单的城市开发项目。首先要做产业策划，想清楚想干什么，再做空间上的城市设计，基本理念是以文化传承为主脉，保留历史节点，通过文化，放大、渗透，变成综合项目，这也是最近探索到的路径。所以说文化上唐山在这方面虽然少，但也要注重保护，注重挖掘并利用好。

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城市更新需要政策平台、技术平台、社会组织平台

在城市更新中，社区有很强的参与意愿，关键是有没有参与渠道、平台和机制保障，也就是到底谁参与、参与什么以及如何参与的问题。

刘佳燕认为有三个方面非常重要：

第一，参与意识。长期以来更多的是自上而下的规划，这种扮演代言者角色，自上而下提供精细化的服务，在当今社会需求日益多元化下，很可能是做了很多但老百姓并不满意。这就需要思考如何构建社区主体性意识，要让社区居民认识到并不是所有的事情都该政府买单。要转变这个意识，核心就是责权利的划定，产权制度进一步深化是推动老小区改造的基础性工作。另外，通过完善的社区协商机制，通过参与式预算，更好地发挥政府公共资金的杠杆效用，实现改造是多元主体共同参与的目的。

第二，赋能力。一是方法能力的赋予以及相应制度的建设。让居委会真正的成为社区的自治组织，协助他们更好的开展反映涉及民意和形成共识的能力。二是学习能力。专家有很多经验和常识性知识，面对一个个特质的城市特别是社区的时候也需要有社会学习能力。对于社区而言也是，真正参与到共建共享过程中也需要更多专业能力的补充。这是相互学习的过程，这种学习机制的建设也是在地化培育很重要的方面。三是发展能力。我们很关注学校教育、家庭教育，但其实我们每天生活最长时间的社区如何通过公共空间、居民互动来实现人的各方面能力的建设，也是很重要的一点。

三是建平台。我们国家已经有了很完善的正式的公民参与机制，我们怎么能在新一轮社区发展中把代表性人物或者社区有能力的人进一步扩大化，让他们加入到社区发展中来，同时还可以拓展多元的非正式化参与形式和平台。基于个性化的需求，灵活应对的平台、城市综合服务平台，让社会大众充分表达意愿。

另外，社区规划师和责任规划师的探索，让社区规划师把专业的力量沉入到基层中，实现陪伴性的工作，相应的使原来政府只是为项目、工程买单转向为治理买单，培养出能够可持续支持社区发展专业的人才力量，这才是社区发展最有利的支撑点。

哈利·邓·哈托格说道，荷兰有住房协会，他们会建立一些房屋并且转移这些房屋的所有权。住房协会产生于工业革命之后，致力于提升人们的生活质量和居住质量，这是因为工业革命期间住房质量和环境非常糟糕。他们在房屋管理方面扮演了非常重要的角色，尤其是在全新的住房地区以及全新的居住区规划和建设中角色非常重要。20世纪80-90年代，住房协会在解决房屋同质性问题方面，建立了许多法律法规。同时住房协会还可以制定房屋指导价格、确定房屋建设类型及房屋运营、与房屋所有者沟通、项目启动等等工作。总之，住房协会承担了保障生活品质，维护业主利益的重要作用。

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城市更新的资金从哪里来？

城市更新资金需求量大，如何做到资金平衡，是值得思考的问题。

苏立琼认为，城市更新内涵丰富，公共部分需要政府托底，这也是政府职责所在，市场部分政策激励，小微更新居民共同参与共同担当。

高怀军认为，唐山的经验就是小托底大平衡，就是一些相对小的项目以政府为主做起来，大项目需要通过改造整个片区发展达到平衡，通过关键项目投入产生的催化效应推动整个城市发展。

黄卫东认为，以深圳的实践来看，一定要尊重市场，调动市场的所有可能性来共同完成城市更新工作。仅靠政府来买单托底的做法是不可持续的，市场配置能力远远高于政府，调动市场发挥其从资金到融资再到社会公益的作用。另外，政府要集中精力办大事，一些重大公益型项目上政府来做，同时要充分发挥政策杠杆作用，极大地调动市场积极性，让城市更新相对的可持续。

一句话总结

苏立琼：城市更新的初心是提升空间资源的利用效益。

刘佳燕：城市更新最大的魅力在于对存量价值的进一步挖掘和提升，把既有资源通过进一步链接和整合实现效益的最大化。

高怀军：城市更新是系统性工程，是性价比最高的城市建设方式。

哈利·邓·哈托格：未来，城市更新在中国一定会起到越来越大的作用。

黄卫东：城市更新的终极目的是融合，全社会达到一种利益平衡才能实现城市让生活更美好的目的。

石楠：城市更新让城市更美好！

注：根据速记整理，未经专家审阅

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