城乡规划是疾病防治机制不可或缺的的重要部分

导读

面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

本文字数：2358字

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作者 | 张庭伟

中国城市规划学会荣誉理事

美国伊利诺斯大学（芝加哥）荣休教授

当前举国上下正在与新型冠状病毒作斗争，国内外专家已经提出很好的建议。除了当务之急的疾病诊断治疗方面的建议，也涉及今后处理类似疾病的机制问题。例如：

2020年1月26日，45名在美国的华人病毒学家联名发出倡议书《分层管理，集中分筛可疑人群是当前控制新型冠状病毒的关键》，建议在基层建立临时简易诊疗中心，集体留观可疑病人，然后分筛分流，而不是让所有病人都涌到备受重压的医院。

——《中国新闻周刊》2020.1.29

中国城市规划学会也提出了“分区接诊，集中诊治”的建议。（点击查看原文内容）

——中国城市规划2020.1.27

这样有分散有集中的疾病防治体系不仅在当前，而且在今后也是一个正确的方向。建立疾病防治长期机制的重要性，并不亚于当前的防治工作---20年来已经出现过几次高风险疾病的袭击，应该有一个更加全面、严密的长期战略。这样的长期战略无疑需要各级政府牵头，需要各行各业协作，需要较长时间的研究，目标是一个“更为严密、及时、到位的防范体制”

——《环球时报》2020.1.30

城乡规划是疾病防治机制中不可或缺的重要部分，因为一切政策措施最后都必须落地，在物质性的土地空间上才能落实生效。另一方面，物质性的空间规划必须依靠配套政策的支持才能发挥效益，仅仅由规划提供土地空间而缺乏政策保障，难以保证空间的有效使用。从规划角度提出可行、有效、可持续的防控措施，包括政策配套，是规划界责无旁贷的职责。

从各方面的建议来看，建立一个分散加集中、有等级有协作的疾病防治体系是共识。事实上，中国现有的医疗机构已经是一个等级体系，社区医院、县区级医院及省市级医院（三甲医院）已有分工。国家规划指标对各级医疗设施也有规定（如应设床位数），应该说在土地空间问题上对“分散加集中”的医疗机构体系是有规划保障的，问题是现实中没有能够充分发挥基层医疗机构的作用。好医生集中在大医院，基层医疗机构能力有限，得不到病人认可，有了病，首选仍然是大医院。虽然规划提供了医疗机构建设的物质条件，但是物质设施缺乏其他制度的支撑就无法实现初衷。光有规划保障的土地空间不够，空间应起的作用有赖于整体政策机制的协作支持。借鉴其他国家的正反经验，也许可以提供一些思路。本文基于我在美国生活三十多年的体验，仅供参考。必须说明，美国医疗系统相当复杂，本文主要根据芝加哥地区的情况。

美国的医院有不同的组织形式，取决于医院的性质及区位等因素，例如教育医院（医学院附属医院）和普通医院不同，专科和全科医院不同，公立和私立医院不同，城市和郊区医院不同等。一般而言，城市医院主要是集中型医院，由各科室各部门组成，和国内医院十分相似。在大城市外围的中小城镇（美国城市人口大部分居住在此，如芝加哥市区人口约270万，芝加哥大都会区的中小城镇人口近600万），往往是几个中小城镇合有一个“总医院”（general hospital），与之关联的则是很多分散的“诊所”（clinic），或较大的“医务中心” (medical center)。诊所的医生其实就是总医院的医生，几个相同专业的医生成立一个诊所，医生在自己的诊所而不是在医院里看门诊，常规化验、心电图及小手术都在诊所处理；中等手术在医务中心的通用手术室进行；需要住院的大手术则到总医院手术室实施，然后转住院。这样的医疗体系既分散又集中：诊所和医务中心通常建立在社区里，很多就建在购物中心里，周围有公交服务（但服务水平不一）也有停车场，以便病人门诊。集中型的总医院里有急诊部、高端诊断治疗设施（如MRI，CT）、更完备的手术设施及住院部。就医疗服务的分布及便利性而言，在大城市外围的中小城镇里看病比在大城市方便。但是就医疗水平而言，则不同医院各有自己的专科特色。

这样分散而集中的医疗体制得以运行，背后有一整套相应的保险、管理体制。美国并非全民医保国家，但是绝大部分人都买有医疗保险，原因很简单：不买保险，个人无法支付天价的医疗费用。例如仅仅住院费，每天就达1500美元，还不包括药费治疗费。美国的医疗保险极其复杂，大体上有两类：HMO及PPO。无论哪个保险体系，每个保险公司都有自己的医生网，只有属于网内的医生，所提供的服务、药方才可由该保险公司支付。加入保险公司后，每个病人都可以在其医生网中选一位基础保健医生(primary care physician) ，一般是内科医生或全科医生。保健医生是医疗体系的“看门人”，所有病人必须先看保健医生，只有这些医生才有权把病人转去看专科医生，保险公司才会付费。关键在于，保健医生就是总医院的医生，他们承担着在总院治疗病人的日常工作，还必须懂得所有医科的基本问题，才能获得保险公司的认证。我曾经的保健医生就是伊利诺斯大学医学院的内科学系主任。保健医生的诊所基本在社区内，由此实现了将病人分散到基层医疗机构、且能比较及时全面防范疾病的目的。当然，美国的医疗体制也存在很多问题，但并非本文的主题。

中国国情不同，可参考的是，要实现分散加集中的医疗防治体系，要发挥基层医疗中心的作用，关键是基层必须有好医生。而为了能够在基层看到好医生，必须在社保支付、行政管理等体制上有配套措施。好的医疗防范制度是一个完整的体系，涉及方方面面，规划是其中重要的一环。规划可以在土地空间上提供有利健康的环境，落实医疗分级的体系，但是医疗空间中必须有好医生提供病人信得过的服务。归根结底，发挥规划的作用有赖于一系列政策的保障，空间中的人才是问题的关键。一场疾病来袭，让我们看到现有医疗体制的不足，提升治理机制和治理能力，仍然需要长期努力。

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