基于自然灾害防控经验对防控重大流行疾病的建议

导读

面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

本文字数：2358字

阅读时间：8分钟

 

作者 | 

冉   静（湖南大学建筑学院城乡规划系副教授）

许乙青（湖南大学建筑学院城乡规划系副教授，湖南大学设计研究院总规划师）

01

引言

正值2020年春节之际，一场由新型冠状病毒引起的肺炎肆意全国，牵动着亿万人们的心。随着疫情的进一步发展，2020年1月30日世界卫生组织宣布新型冠状病毒感染肺炎疫情为国际关注的突发公共卫生事件，引起了人们广泛而深刻的思考。如果这场疫情可以看作是一场灾害，那么作为规划人的我们是否可以从城市防灾减灾的经验中汲取应对的思路？此次战“疫”事件，与1998年的洪水、2008年的汶川地震以及近年来多次发生的城市洪涝灾害一样，一次次地考验城市在灾害和突发事件面前的韧性，同时也强调了城市规划与综合防灾规划协同的重要性。

如果将流行疾病灾害与自然灾害相对比，分析二者的异同，我们就可以从自然灾害的防灾实践中，分析出哪些经验可以应用到此次流行疾病灾害的防控，哪些流行疾病的特征值得我们关注。

02

防控流行疾病灾害与防控自然灾害的相似性

自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括干旱、高温、低温、洪涝、山洪、台风、地震、泥石流、海啸、沙尘暴、火山爆发等。重大流行疾病是一种公共卫生事件，但同时也是动植物的活动和变化造成的灾害，属于自然灾害中的生物灾害，下文中简称“疫灾”。

疫灾的发生和地震灾害一样具有突发性和不可预测性

疫灾的发生虽有一些理论征兆，但对于其爆发的具体时间、地点、强度、影响范围、持续时间，目前的科技医疗手段还远远不足以预测。因此，疫灾的预警防御工作和地震、崩塌一样，无法进行有效的灾情预报，也不可能有充足的时间进行人员迁移和物资准备，只能靠建立有效的监测系统，在感应到灾情发生时，迅速决策、及时启动应对措施。

疫灾的成灾过程与洪灾相似

洪灾的形成并非单一的强降水高水位，而是水位超过了防洪堤的高度和保护能力。而在疫灾形成过程中，医护系统就像是“防洪堤”，可以保护其服务范围内的人群，但这种保护的能力是有等级和标准的，就像防洪堤有百年一遇、五十年一遇洪水的建设标准一样，一个城市内的医护系统，也有它的保护能力等级，一旦灾害事件中需要医疗救治的人群超过了“防洪堤”，就会造成患者的溢出，甚至冲垮破坏“防洪堤”，造成灾害。同时，像洪灾一样，高耸的“防洪堤”，在给人强烈安全感的同时，也让人忘记和忽视灾害风险的存在，反而在巨灾来临时起到消极作用。因此，更加有效的措施是加强中小医院、社区医疗救护机构的数量和质量，通过宣传教育提高民众的灾害认知和防灾意识，把“防洪堤”修建在社区、修建在每家每户。

疫灾的受灾群体与干旱、高温、严寒灾害有相似性

疫灾的受灾群体大多为人和动物，而人群当中，又是那些拥有社会经济资源最少的人群、自身健康状况较差的人群受灾情况最为严重，例如旱灾中最容易受灾的人群是收入来源单一的农牧民，高温、严寒灾害中最容易受影响的人群是贫困、居住条件差的老幼病残人士。2019年12月31日武汉首次公布的27例确诊新型肺炎病例主要集中于华南海鲜市场的经营户，后续发现的早期受感染者也都是以贩卖、屠宰、采购、烹饪动物、海鲜谋生的弱势人群及其接触的人员。而灾后恢复的过程中，社会阶层较低、受教育程度较低、经济能力较弱的人群是所有灾害中最难恢复的人群，无论是经济能力的恢复还是心理情感的恢复都需要更长的时间。

03

防控流行疾病灾害与防控自然灾害的不同

受灾人群的时空分布特征不同

疫灾的受灾人群的空间分布存在一定的集聚特征，但又不像气象灾害或地质灾害一样具有较强的空间关联性和明确的灾害影响范围。疫灾的致灾因子经常在灾害爆发时仍难以确定，同时扩散途径种类多样，以至于其灾害范围呈现出整体集聚，但亦可跳跃式分散分布。

孕灾环境的不同

疫灾的孕灾环境多为人造环境，而一般自然灾害的孕灾环境主要受自然环境变化的影响。这个不同也为防控疫灾提供了人为可控的便利，只要有效控制孕灾环境，切断传播路径，就可以有效控制灾害的蔓延。

正是上文提到的疫灾与自然灾害的相同之处，为我们抗击疫情，提供了逻辑基础；而二者的不同之处，提醒我们要有针对性地修改应对方案。

04

面对本次新型肺炎之类的疫灾，规划师能做什么？

从城市规划专业角度，规划人可以参考城市综合防灾的基本原则和理论，从以下几个方面行动起来，支持抗击新型肺炎疫情的防控工作。

多部门的联动与协同

建立完整的灾害防控体系

一个完整的灾害防控循环，包括：灾前的预防、准备、预警，灾中的救灾，灾后的重建。全国目前31个省区市都已发出了重大突发公共事件I级响应，但这些工作的重点在于灾中的救护和控制，如果仅仅依赖这些应急措施是不够的，还需要多学科多部门的合作，建立一个完整的灾害防控闭环。例如灾前的城市综合防灾规划以及合理的城市规划建设，是为预防下一次的巨灾或扰动做好准备，而地理信息系统、大数据平台、AI以及各类灾害研究可以为灾害的预警提供科学可靠的工具。公共事件应急预案中，会涵盖灾后短期内的重建工作内容，但区域规划、城乡规划，才是实现灾后恢复和地区长期发展的直接“监护人”。

目前我国的防灾体系中，一方面城市突发公共事件应急预案的重点在事件发生时的应急处理上，而非事前的预防和风险评估工作，这也是这次疫情不断持续发展蔓延的原因之一。另一方面，目前城市规划中的综合防灾规划对防洪防涝、防震、防泥石流、火灾等灾害考虑比较多，对于公共卫生事件和社会安全事件的灾前预防和灾后恢复，还较为薄弱，特别是较少涉及对重大流行疾病的防控。2003年的SARS和2019年的新型肺炎的大范围传播，都给我们的政府和规划师上了新的一课，疫情过后要深刻反思我们传统规划缺失的相关内容，对现有城市建成区与规划体系进行评估，从规划结构、市场、医疗服务等设施配套、交通组织、绿地防护与隔离区等方面反思我们的城市能否是应对重大流行疫情。要从控规单元划分到总体规划、区域规划等方面提出提出相应措施与策略，在长期的城乡规划中渗透防灾减灾思想，以建立具有灾害韧性的城市。

突发公共事件应急预案与城市规划中的综合防灾规划所针对的不同灾害种类及时段

图片来源：笔者自绘

立即启动灾后恢复、重建工作的研讨

疫灾不像其他自然灾害一样对物质环境造成严重损害，但城市的经济、交通、社会、人文环境在灾后却亟待恢复。因此，在医护人员和其他工作人员奋斗在抗疫一线的同时，规划师应当立即行动起来，预估此次疫灾对城乡经济体系、交通运输体系、居民健康、区域生产力等的影响，评价受灾和受影响人群的恢复力及空间分布，思考如何借用城市规划的工具，帮助城乡尽快恢复其原有的功能，是否需要进行功能调整，以使其弥补之前功能的不足。例如，武汉此次封城后，中小企业（SME）势必受到重创，菜市场和老旧社区的活力也会受到严重影响，疫灾让这些城市的功能区暂时休克，如何把休克变成休克治疗，在灾情过去之后，科学引导这些功能区的恢复、重建城市活力，是急需规划人在这次战疫中完成的任务。

加强国土空间规划中综合防灾意识

在春节和疫灾到来前，规划人讨论的如火如荼的问题莫过于国土空间规划，疫灾仿佛为这项工作按下了暂停键，同时也是警示我们在新一轮的国土空间规划中，务必认识到灾害风险管控的重要性，加强对每一类灾害的认识，认识到人类活动（特别是城市建设）与灾害的相互作用：一方面城市建设受到灾害风险的制约，另一方面，城市规划和建设，也对灾害的形成、受灾因子的分布、灾害的影响程度产生直接作用。通过大数据和科学的研究方法，量化这种双向影响，为国土空间规划提供依据。

识别社会脆弱人群及其空间分布、加强其灾害应对能力

社会脆弱性的提出是自然灾害工程防护措施经历失败后的反思，是用来描述社会系统准备(prepare)、吸收(absorb)、恢复(recover)和适应(adapt)外来扰动和自然灾害带来的风险的能力。社会脆弱性评价逐渐成为自然灾害防灾减灾中的重要参考依据，国际上也逐渐将其应用到人为灾害和传染病防控中。例如，Souza等学者2019年在医学（皮肤病学科）顶级SCI期刊Journal of the European Academy of Dermatology and Venereology上的发表的研究，以巴西为例，揭示了麻风病的传播和控制与社会脆弱性有很强的统计相关性，建议麻风病的预防控制工作应该以社会脆弱性较高的人群和区域为重点展开。对于当下新型肺炎，如果将社会脆弱性的概念和评价方法用于识别社会脆弱人群的空间分布、加强其灾害应对能力将有助于有效地支持抗击疫情，指导人员物资分配，并对后续的恢复重建工作提供科学依据。

SOUZA, C. D. F., ROCHA, V. S., SANTOS, N. F., LEAL, T. C., PAIVA, J. P. S., OLIVEIRA, C. C. C., MARTINS €FILHO, P. R. S., MAGALHãES, M. A. F. M., CUEVAS, L. E. & SANTOS, V. S. 2019. Spatial clustering, social vulnerability and risk of leprosy in an endemic area in Northeast Brazil: an ecological study. Journal of the European Academy of Dermatology and Venereology, 33, 1581-1590.

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