病毒空间与空间规划的土地用途及建筑用途管制

导读

面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

本文字数：2358字

阅读时间：8分钟

 

作者 | 周剑云

中国城市规划学会理事

华南理工大学建筑学院城市规划系主任、教授

病毒是一种有生命的实体，与细菌等微生物能够在自然环境中独立存活不同，病毒作为一种蛋白质结构不能独立存在而只能寄生于某个动物宿主，病毒与宿主的关系可以是共生的，也可能是冲突的。研究病毒本身的生命特征及其成长规律属于生物学的范畴，研究病毒与人体的关系属于医学的范畴，研究病毒的传播途径及其规律则涉及生物学、生态学、传染病学等诸多学科，作为人居环境科学的城乡规划与病毒的存在与传播空间相关。城乡规划学关注疾病发生的地点、环境特征及其传播规律，并试图以空间管制的方法防止和遏制疾病的发生与传播。

与生物学关注病毒本体和医学关注病毒与人体的关系不同，城乡规划学主要从病毒的空间及其与人居空间关系这个维度来研究病毒空间与城市空间的关系。病毒作为生命实体占有一定的物质空间，由于病毒不能在自然环境中独立存活，病毒的空间就是其动物宿主的空间，在武汉发现的新型冠状病毒的动物宿主目前尚不清楚，但是多项科学证据基本确证了疾病爆发的地点——武汉华南海鲜市场，这里存在可能是病毒宿主的野生动物交易。尽管哪一种动物是新型冠状病毒的中间宿主尚不清楚，但是病毒与动物的联系是确定的，华南市场中的动物空间与城市生活十分密切，病毒可能通过某个中间动物宿主而扩大其生存空间，从而与城市居民的生活空间产生交叉，交叉空间提高了居民接触携病毒动物的机会，通过某次偶然的接触导致病毒进入某个人体，从而将病毒带入人群并进入城市居民的生活空间形成疾病的传播现象。从空间维度来分析和解释疾病产生与传播机制，疾病就是病毒空间与人类空间的交叉，疾病传播表现为病毒空间的扩展，那么，城乡规划学的健康环境研究是以病毒的客观存在作为研究前提，通过空间规划与用途管治来降低疾病的机会和减小传播的规模和速度。

武汉发生严重肺炎疾病后，疾病控制专家调查华南海鲜市场发现存在野生动物交易并提取到相应的病毒样本；随后政府发布有关指令，包括封闭市场和禁止一切野生动物交易等。对于武汉城市发展而言，华南市场或许被拆除而彻底改变这个地点的卫生环境，或需消毒整改而继续作为海鲜市场，但是会禁止其中的野生动物交易。加缪在《鼠疫》中说，它们就潜藏在生活的每一个角落里，永远都不会消亡。由于病毒与动物宿主的关系，城市规划处理病毒空间的措施与通过环境卫生来处理细菌存在空间措施不同，城市规划不是以消灭病毒为目标，而是将病毒作为客观存在而积极处理病毒空间与城市人居空间的关系，也就是规划与管理可能作为病毒载体的动物交易空间与城市空间的关系。

市场是城市空间的一种普遍类型，武汉华南海鲜市场所导致的疾病现象给城市规划提出三个普遍性问题：

（1）市场与动物交易行为；

（2）许可动物交易的市场选址、空间及环境关系；

（3）动物交易市场的使用管制。

从行政管理的角度可以禁止野生动物交易，而无法禁止饲养动物交易，况且饲养动物也不能排除作为病毒的载体，禽流感就是明显的例证。因此，动物交易市场作为一种特殊空间类型需要城乡规划从病毒空间及其空间管制的角度予以关注。

深入分析野生动物在市场出现的普遍现象就触及到我国城市规划的土地用途管制和建筑用途管制缺位的制度性问题。简单概括我国城市中的“市场”发生的过程，通常在城市总体规划中指定某一些地块为商业设施用地，在控制性详细规划中细分地块并规定建设指标，包括容积率、建筑密度和建筑高度等，土地管理部门依据规划要求进行土地招标出让；某发展商竞标获得土地后提出市场建筑设计方案，规划管理部门审查建筑设计符合规划用途及指标后颁发规划许可，市场建成并规划验收之后发展商进行招租，商户租下商铺就可以到工商部门申请经营牌照。对于规划部门而言，只要建筑设计图纸标明的用途是商业，且建筑设计符合相应的设计规范就同意建设；对于工商部门而言，只要经营主体具备相应的经营能力，且场所合法就可以经营。从土地规划目标与土地和建筑的实际使用的角度而言，政府部门的管理存在巨大的漏洞；规划部门只是建设管理，而没有将规划用途管制延伸到建成后的建筑使用管理，同样，工商部门只是针对经营主体的资格管理，而没有涉及场所或建筑的使用管理。空间管制与主体资格管理忽略了空间与行为对应关系，具体表现为规划用途管制缺乏土地使用行为的规定，建成后又缺乏建筑实际使用行为与规划用途的符合性检查。目前的规划土地用途管制既没有使用行为的性质规定，也没有使用行为的规模要求，没有考虑建筑使用行为的外部影响。对于市场空间，没有空间使用要求（用途规定），动物就出现在市场之中，以动物为载体病毒空间就可能扩展到城市之中，进而与人居空间产生交叉。

我国城乡规划的土地用途管制只是规定了土地上的建筑类型与建设标准，而没有规定土地与建筑的使用行为，规划管理关注的是建筑的物质形态，而不是空间使用行为。尽管建筑形态可能影响城市邻里的美学趣味，对城市社会和居民生活产生实质影响的是建筑的运作（operation），即：建筑的实际使用。建成而没有使用的市场可能影响邻里和社区物质形态；运作的市场就聚集人流与车流而影响城市交通系统，动物交易市场就可能扩展病毒空间而影响整个城市或区域。武汉华南海鲜市场的空间致病案例暴露了我国城乡规划的土地用途管制与建筑使用管理的制度性缺陷，建议参考纽约的土地用途分区管制和建筑使用准照制度，在国土空间规划体系中完善土地用途管制并建立“建筑使用准照”制度。

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